2,2,中国镜像——21世纪新区版图8p

版块 2，2，8P 中国镜像 21 世纪新区版图 文/西山 在中国的广阔腹地上，变革激发出的生机，30 年来产生了巨大的辐射力。 从老牌经济特区到上海浦东新区，到天津滨海新区，再到刚刚成立的重庆两江 新区，成都天府新区，多个被赋予综合配套改革重任的“新区”已经悄然崛起。 共同的改革主题、各具特色的改革探索从“经济特区”到“改革新区” 的经验积累中，中国在更广阔的地域范围和更深层次的制度领域内，将“区域 带动”改革战略推向纵深。 正本清源 从改革开放初期至今的三十几年间，中国大地上陆陆续续多出了许多以 “区”为称谓的经济单位，无论是早期的特区，还是后来形形色色的经济开发 区，再到新时期的新区，它们几乎都成为了所处时代的热门词汇。在市场经济 和城镇化、工业化浪潮下，这些被冠以各种不同前缀的“区”都无一例外充当 了经济改革的排头兵和桥头堡。 然而，这些“区”各自不同的功能区分、结构特点、宏观意义却并不为太 多人所熟知。它们在各自时代扮演了怎样的角色？在新时期里又将以怎样的面 目出现在人们面前？在下文正式提出“泛新区”概念之前，有必要对我国出现 的各种“区”进行一次基本梳理： 1、特区：特区最初指 1979 年后被划为改革试验田的深圳、厦门、珠海、 汕头、海南 5 个地区。当时国家赋予特区引进项目审批权、人员因公出国出港 审批权、外贸出口权、外汇管理权及许多其它经济管理权限，并且在包括税收、 外汇管理、银行信贷、劳动用工以及人员出入境等方面给予了很多的优惠政策。 现在，中国大陆的经济发展，已经到了从局部试验性的阶段向普遍改革推进的 时代。搞活市场经济、对外开放、与国际市场接轨，已经成为全中国的要求。 经济特区这个称呼正在一次次“特与不特” 、 “特的新含意”的讨论中逐渐淡化。 2、经济区：经济区是在劳动地域分工基础上形成的不同层次和各具特色的 地域经济单元。是以中心城市为核心，以农业为基础，以工业为主导，以交通 运输和商品流通为脉络，具有发达的内部经济联系，并在全国经济联系中担负 某种专门化职能的地域生产综合体。中国的经济区是全国统一的地域经济系统 的组成部分，是为因地制宜发展国民经济服务的。 3、经济开发区：简称开发区，是为促进经济发展，由政府划定实行优先鼓 励工业建设的特殊政策地区。指由国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准 在城市规划区内设立点击此处添加图片说明的经济技术开发区、保税区、高新 技术产业开发区、国家旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类开发区。同 时，开发区特指的是未被开发的地方，是具有经济或人文环境潜力的地方，所 以称之为开发区。 4、综合配套改革试验区：国家综合配套改革试验区的设立是我国在经济社 会发展的新阶段，在科学发展观的指导下，为促进地方经济社会发展而推出的 一项新的举措。它是我国改革开放后继深圳等第一批经济特区后建立的第二批 经济特区，亦即中国的“新特区” 。通过选择一批有特点和有代表性的区域进行 综合配套改革，以期为全国的经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革和 社会各方面的改革提供新的经验和思路。 何为新区？ 从狭义的层面看，新区，指的是国务院明确发文订立或社会约定俗成的某 些新型发展区域的称谓，包括浦东新区、滨海新区、横琴新区、两江新区以及 新近出炉的天府新区、西咸新区。 在狭义的范围下不难发现，新区的概念事实上并没有具体的内涵指向或者 功能定义。比如，上述五个新区在更大的概念范畴下均属于国家级综合配套改 革试验区，功能定位上又偏重于经济技术开发区。换句话说，新区并非与某一 种特定的功能类别和内容指向相挂钩，其本身已经包含了丰富的意义范畴。 新区与上述几个特定称谓有着千丝万缕的联系，有人曾经把浦东新区称作 新特区，意指在新的发展阶段，新区对原有老牌特区功能的继承和发展。而经 济区和综合配套改革试验区可以说是大部分新区的母体，新区在空间层面上隶 属于经济区，而在战略层面上则属于综合配套改革试验区，同时，其内部功能 结构又与开发区密不可分。 可以说，各色各样的“区”之间，都存在着你中有我，我中有你的局面。 从国家层面上看，为这些不同的“区”冠以不同的称谓，并非简单的文字游戏， 而是具有更深层的含义。 国家发改委主任张平曾这样解释这些概念之间的区别和如此定义的目的： “中国有 960 万平方公里的国土面积，另外还有辽阔的海域，中国有 13 亿人口， 所以对于这样的一个国家来说，各个地方的情况就有很大的不同，或者是有很 大的差异。东部和西部地区不同、南部和北部地区不同、山区和平原不同、城 市和农村不同，所以有很大的差异。 ” 正是基于这种特殊的国情， “在经济发展的过程中，根据不同的特点实行分 类指导，实行区域性的政策，这就是成为了一种必要，各个地方由于发展的条 件不同，在确定发展目标的时候，也会有很大的差异，经济发展又是丰富多彩， 我们也鼓励各个地方根据自己的实际情况，不断地创新，创新发展的观念，创 新发展的思路，进行一些积极的探索或试验。 ” 张平同时指出，中国资源环境的约束越来越强，现在要按照科学发展观的 要求转变经济发展方式，所以根据这样的一种状况，经济的发展向一些区域集 中，或者是向一定的范围内来聚集，以更好的配置资源、减少对环境的影响。 “从中国这样的国情出发，我们对于一些地方设立了试验区，或者在某个 方面进行的先行先试的新区，这里面就根据各个地方发展的目标，试验的目标 的不同，我们给它取了不同的名称，有的叫做工业园区、有的叫技术园区，有 的叫高新试验区，有的叫改革试验区，当然也有的叫新区。所以根据各地不同 的情况，根据这一区域的特点我们来确定，确定它的发展方向、创新的方向、 试验的方向、改革的方向。 ” 从张平的话中不难看出，虽然各种“区”的名目繁多，内容诉求也繁杂不 一，但它们显然共同服务于国家经济建设的大局。同时，虽然狭义的新区在社 会层面广泛传播，但新区这一词语本身的定义显然具有更宽泛的可能性。 鉴于此种情况，本刊试提出“泛新区”的概念，以期在遵循客观事实的基 础上，将新区一词的含义进行合理的拓展：泛新区，从空间层面上，泛指在老 城以外所建立的具有物理特性的新城；从功能层面上，泛指在区域经济发展中， 肩负着改革过程中先行先试使命，并带动区域经济整体提升，具有创新理念和 操作手法的地区；从政策层面上，泛指具有国家战略地位，并由政府给予充分 政策、资金扶持的地区。 与时代同步 从某种意义上说，上世纪八十年代初所设立的经济特区，可以看作后来一 系列泛新区的鼻祖和源头。正是由于特区建设所探索出的一条新路，为后来的 改革持续深入背景下国家的新区建设，积累了足够的经验，提供了可贵的范本， 并在此基础上，根据新形势下宏观战略层面的需要和区域发展的具体特征，建 立了既有普遍性原则，又相互区别的各种新区模式。 细心的人们发现，新区这一词首先出现在 1990 年国家关于浦东大开发的战 略背景下，浦东也成为了我国具有普遍传播意义的第一个新区，也成为了人们 对新区这一词汇最原初的联想范本，浦东模式的成功，甚至在人们脑海中印刻 下了对狭义新区概念的判断依据。 事实上，若将历史的视界放得更开阔，便不难发现，在特区以后所出现的 泛新区，最早应该追溯到 1984 年。这年 5 月，中国正式决定开放大连、秦皇岛、 天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、 北海等 14 个沿海港口城市，并在这些城市先后建立了 15 个经济技术开发区。 随后几年时间里，又相继决定将珠江三角洲、闽南厦（门） 、漳（州） 、泉（州） 三角地带、长江三角洲以及山东半岛、辽东半岛辟为经济开放区，并着手在这 些地区组建一系列经济技术开发区。到了 1992 年 11 月，经国务院批准，青岛 开发区内设立了青岛保税区、新技术产业开发试验区。同年，青岛开发区与同 处一地的青岛市黄岛区实行体制合一。 经济技术开发区是继经济特区后，我国进行的又一区域经济改革试验。根 据泛新区的理念不难发现，这些早期的经济技术开发区，实则是我国建立的第 一批有别于老特区的新区模式。 到了浦东大开发时期，距离深圳特区建立已有十年之久，彼时，我国的宏 观战略倾向、区域发展水平和经济体制改革状况均出现了新变化，因此，浦东 并没有完全效仿深圳式的特区模式，而是根据自身的区位优势和客观条件，形 成了第一个具有典型特征的改革新区。 然而，很少有人知道，当年浦东的正式身份并非“新区” ，而是“经济开发 区” ，浦东带着这一身份走过了整整十五年的历程（虽然，浦东经济开发区与其 它普遍意义上的经济开发区在许多方面并不完全相同，后文将述） 。到了 2005 年，国务院正式批准浦东成为国家级综合配套改革试验区，浦东的身份才又一 次发生了变化。有媒体就此评价说：“浦东实验的关键在于如何从政策优势转 向制度创新。 ” 二十年来，无论官方还是民间，对“浦东新区”的称呼可谓约定俗成，可 是，新区本身却并不能涵盖浦东开发的丰富内涵，它的重点在于“新” ，而不是 如何“新” 。无论是过去的浦东经济开发区，还是现在和未来的浦东试验区，都 能统领于“新区”的泛化概念中，而个中内容，却随着时代的发展，在不断地 探索与创新。 从浦东的个案中我们发现， “新区”一词并不能全然代表某一种特定的指向， 它包含了事物变化发展的过程。所谓“新” ，在于日日新，月月新，它是流动变 迁的，而并非只是具有固定内涵的静态概念。 重划经济版图 事实上，从 1990 年浦东大开发，到 2005 年浦东再次“升级”的这十五年 时间里，各种各样的“新区”在中国大地上拔地而起，而它们几乎无一例外都 是以经济开发区的面孔出现。 通常而言，经济开发区是一个泛指的说法，是经济技术开发区，高科技工 业园区，高新技术开发区，各类产业工业园（比如农业开发区，化学工业园， 汽车工业园等等）的一种统称，也简称开发区。根据开发区的规模等级，可以 分为国家级开发区，省级开发区，市级开发区等。 开发区根据国家相关外资产业政策对外国直接投资企业的鼓励类项目进行 税收减免（如企业所得税的两免三减半） ，优惠提供工业用土地和其他一些优惠 政策，吸引各种资金和实体投资办厂，办企业。通常来讲，这种规划用地都较 大，配套设施齐全，招商引资后能带动当地经济起飞。像中国新加坡两国政 府合作开发的苏州工业园、天津开发区等等都是成功的例子。 而在上世纪九十年代到二十世纪初，各式各样的经济开发区可谓层出不穷， 其中有成功的模板，也有失败的例子。尤其在那个市场经济初露峥嵘、城市工 业化建设起步的年代，经济开发区无疑为当地提供了招商引资、政策支持、城 市发展、宜商宜居的动力和便利。 直到今天，各式各样的高新技术产业园和工业园区依旧是各大城市争相开 拓的领地，它们是吸引资本、解决就业、提升 GDP 最直接和最高效的手段。而 这种类型的新区在空间规模上也许是最小的，它们往往在城市近郊圈一片地， 聚集企业和厂房，辅以政府支持，引进人才，从操作层面上来说，这一类微型 新区的建设更便捷，准入门槛最低，实施难度也更小。 然而，浦东虽然顶着相同的帽子走了十五年，但人们显然没有将其等同于 一般意义上的经济开发区，很大的原因在于，浦东的体量更大，开发的层级更 丰富，并且属于国家级新区，其行政隶属上则归于副省级别。所以，人们更喜 欢用新区来称呼浦东，亦如后来的滨海、两江、横琴、天府和西咸。 更重要的特征是，这一类新区虽然在空间区位上与毗邻的城市相挂靠，但 他们并不属于该城市的行政版图，它们往往在某一座城市的外围或中间单独辟 出，形成一个相对独立的“王国” 。所以，严格意义上讲，并不能简单地认为， 浦东新区属于上海，两江新区属于重庆，或者天府新区属于成都。因此，今日 人们眼中最正宗的六大新区，其最大的特点和意义在于，打破了中国经济版图 过去以行政分区为单位的划分原则，而逐渐呈现出向区域板块过度的趋势。而 这一趋势在经济区逐渐成型时，便以初露端倪。 提到经济区，人们自然而然会想到长三角、京津唐、环渤海、北部湾以及 新近出炉的成渝经济区等等，其特点是以某一大范围的区域为布点，以该区域 中几个超大城市为中心形成的区域经济综合发展体，他们也许横跨两个省份， 也许包含诸多城市而形成抱团联动式发展，这一特点使中国经济版图中出现了 一股股“另类”而强大的“诸侯力量” 。 万物归一 也是从 2005 年浦东“升级”开始， “国家综合配套改革试验区”这一新称 谓开始浮出水面，并迅速成为当下社会经济体制改革中最充满活力的词语。在 各种以“区”为主语的称谓中， “国家综合配套改革试验区”是最年轻的名词。 它脱胎自“新区”的概念，却又比新区的含义更加广泛，战略层面更高，空间 范围更大，灵活性更强，既可以是一座城市，也可以是一到两个城市群的集合。 可以说， “国家综合配套改革试验区”结合了过去所有“区”的特点和优势，并 根据新时期的改革发展需求，引申出了更广阔的战略含义和诉求。 从 1980 年开始，三十年间，中国已经发展出名目繁多的泛新区，它们的诞 生年代背景、各自的发展水平、功能结构、区位特征均不相同，如何更好地统 筹协调这一庞大的泛新区网络，使它们彼此形成更有效的配合协作，共同为国 家未来的经济发展出力，服务于国家的宏观区域发展布局，成为新时期的一大 课题。于是， “国家综合配套改革试验区”应运而生。 翻开名录，我们发现，无论是曾经的老牌特区（深圳） ，还是曾经的老牌新 区（浦东） ，新贵天津（滨海） 、重庆（两江）都进入了这张庞大的综合改革试 验名单中。另外，区域性中心城市成都、武汉、长沙、沈阳等地也被纳入其中， 2011 年，中小型城市义乌也进入了这一名单。 而在这张巨大的综合改革试验网络里，也有内部区分，一个是全面型，比 如浦东新区综合配套改革试验区、滨海新区综合配套改革试验区、两江新区综 合配套改革试验区、深圳经济特区综合配套改革试验区。另一个则是专题型， 比如武汉城市群两型社会建设综合配套改革试验区，长株潭城市圈两型社会建 设综合配套改革试验区，重庆市、成都市统筹城乡综合配套改革试验区，沈阳 经济区国家新型工业化综合配套改革试验区。 有趣的是，国家综合配套改革试验区的名单也呈现出纷繁交织、你中有我 的特点，比如，重庆既有两江新区，也有统筹城乡，均属于改革试验区体系中 的一员。