20090514拆迁存在的问题(中心)

深圳市拆迁补偿中存在的问题 第一部分 拆迁管理方面 一、拆迁人与实施主体没有完全分离 近几年我市推行的以拆迁服务公司为实施主体的模式在特区内各个重大项 目中得到了广泛的应用，特区外目前主要以街道办为实施主体。尽管大部分公 共基础设施建设项目都采用拆迁人组织管理、实施主体具体拆迁的模式，摈弃 了以往拆管不分，即当裁判员又当运动员的做法。但仍有部分项目存在拆迁人 和实施主体合一的现象。如平湖金融基地建设项目，以及特区外各街道办负责 建设的项目等。 由于拆迁人是负责制定拆迁补偿安置方案和落实拆迁补偿资金的，而实施 主体是按照拆迁人的方案与各被拆迁人进行协商，并签订补偿协议和支付补偿 款的。如果两者为一体，即将方案制定者和实施者混在一起，使得拆迁实施中 缺少一个重要的监管者。 二、拆迁许可证过期没有及时延期 现阶段，大多数拆迁项目均能在取得拆迁许可证后才实施拆迁，但由于拆 迁周期长（23 年），所以有些项目的拆迁许可证没有及时延期，造成拆迁实 施中存在合法性的真空期。 三、资料备案不及时 目前拆迁资料的备案一般是在签署补偿协议之后，而拆迁中涉及大量无产 权登记的私房，在对该类房屋补偿前必须先进行产权确认。由于确权在前，备 案在后，可能会导致同一拆迁人的不同房屋在不同的拆迁项目中都被认定为 “一户一栋”。 另外，由于资料备案是在签署协议后，对于资料形成的过程没有记录，从 而使得个别资料在实施过程中被随意更改。 建议：拆迁主管部门建立统一的拆迁管理信息系统平台 拆迁由于涉及的政府部门比较多，为了更好地对拆迁管理实施控制，在电 子化日益普及的情况，可以通过由拆迁主管部门建立统一的信息系统平台，以 2 计算机作为技术手段进行控制，将逐步形成一套规范而行之有效的控制体制。 1、申报信息化 在信息系统中对拆迁中涉及的相关部门都给予一个端口，并赋予一定的权 限，同时要求所有流程均需通过信息系统进行申报，并由系统自动生成表格。 如确权表的审查由街道办在系统中提交审查（其他资料以附件形式上传）， 各职能部门可以通过系统进行审查并出具意见。申报信息化不仅可以提供工作 效率，而且还可以实施全过程控制。 2、备案信息化 对于每个拆迁项目都建立独立的编号，同时对每户被拆迁房屋都生成一个 流水号。从项目立项到房屋拆迁许可证、测绘成果、查勘记录和评估成果，都 应将相应成果电子化后，由拆迁人按项目进度上传。备案信息化实现了资料备 案的实时性，并可实现痕迹（录入、修改的时间和内容）跟踪。 3、审计信息化 在审计资源有限的情况下，按照传统审计工作的高质量标准，几乎不可能 对拆迁实施全过程审计。但是通过信息系统，审计部门可以实现全过程的实时 抽检和核查，这样既提高了审计的工作效率，也有利于建设项目的推进。 4、存档信息化 传统的作业模式一般是在项目结束后才对相关资料进行整理汇总，并进行 编册存档。但通过信息系统，每个项目，甚至每个被拆迁户的全过程资料都已 实现电子化和自动化，并可以保证存档资料的绝对准确。 建立信息系统有利于实施拆迁管理和风险控制，其优点有：统一管理、实 时监督、提高效率、痕迹保留、信息完整。 第二部分 拆迁评估机构管理方面 一、缺乏完善的拆迁评估机构诚信档案 现阶段全市尚未建立拆迁评估机构诚信档案，不过有些拆迁人已自行建立 拆迁评估机构备案（入围）制度，但对于各机构在拆迁项目实施中成绩优劣并 没有公布。 目前有些拆迁项目在实施中已经通过制定“评估机构管理办法”对评估机 3 构定期进行评价，同时制定了相应的奖励和惩罚制度。这正是建立诚信档案的 基础。所以有必要推广项目中的“评估机构管理办法”制度，既有利于督促评 估机构工作的实施，也有利于促进评估行业的良性发展。 建议：建立全市统一的诚信档案，不要各自为政，可结合参照深圳市不动 产协会评估机构诚信档案。 二、缺乏对参与拆迁评估人员的管理体制 一般情况下拆迁人只对评估机构选派的项目负责人有要求，而其他人员都 没有设置条件（是否为企业员工、是否有拆迁经验）。而现阶段由于拆迁项目 多、工作量大，有些评估机构在承接项目后才临时招聘人员（有些甚至从来没 有从事过评估），并直接派驻项目。 拆迁补偿是直接关系到被拆迁人的经济利益，而在查勘阶段评估人员与被 拆迁人是直接接触的，如果对于现场评估工作人员疏于管理的话，很容易留下 不可控的隐患。 建议：要求所有参加拆迁评估工作的人员必须为注册房地产（土地）估价 师或具有执业登记牌的估价助理。 三、工作内容与拆迁评估费用不匹配 在拆迁项目中，拆迁人往往要求评估机构派专人现场驻点，并协助进行拆 迁谈判。而目前拆迁评估费用基本参照计价格1995971号国家计委、建设部 关于房地产中介服务收费的通知计取，该标准计算的评估费不能体现拆迁评 估的工作量，而且与拆迁人所要求的工作内容也不匹配。这也是造成上述第2点 的根源，因为评估机构自身是一个自负盈亏的主体。 建议：制定一个合理的拆迁评估费用标准（参照上海等城市）。 第三部分 技术标准方面 1、私房拆迁补偿评估技术路线存在瑕疵 目前私房拆迁补偿评估所采用的估价技术路线是沿用地铁三号线的拆迁补 偿方案，而当时“161号文”还未出台。在“161号文”出台后，这种估价技术 4 路线是否能完全继续适用？ 从“估价规范”角度对拆迁补偿评估的技术路线进行分析。根据“估价规 范”中市场比较法的定义：“将估价对象与在估价时点近期有过交易的类似房 地产进行比较，对这些类似房地产的已知价格作适当的修正，以此估算估价对 象的客观合理价格或价值的方法。”而在私宅评估中采用的市场比较法的技术 路线是：先以拆迁范围内的小区商品房的市场价格为依据，求得小区商品房的 比准价格，再与设定的标定私房相比，扣减小区商品房和私房在小区配套、园 林景观、专业费用、建筑结构、物业管理等方面价格差异，最后将拆迁私房与 标定私房进行比较修正，从而得到拆迁私房的评估价格。该估价方法的技术路 线存在两个问题：第一、可比案例严格来说不符合房地产估价规范的要求 （同一供求圈、相类似等）；第二、市场比较法是一种主观性较强的估价方法， 而从小区商品房标定私房拆迁私房，经过三层修正后所累计的主观性 误差势必影响估价结果正确性，而且存在人为操纵的不可控因素。 2、缺乏拆迁补偿评估技术指引 由于深圳市一直没有相关的拆迁补偿评估技术指引，对拆迁补偿评估中涉 及的参数缺乏统一的标准。所以现阶段各个项目一般都会单独制定一个“评估 指导手册”。这样既不利于拆迁补偿评估的管理，也造成了资源的浪费。 建议：制定一个拆迁补偿评估技术指引（参照广州等城市），规范各类房 屋拆迁补偿评估的技术路线。 第四部分 实施中存在的若干问题 一、私宅确权环节 确权即产权确认，是始于地铁三号线和国道G205（深惠路）深圳段改建工 程房屋拆迁项目。由于各街道均存在大量没有产权证明的私房，为明晰房屋权 属，确保拆迁补偿安置工作有序进行，龙岗区地铁三号线和国道G205（深惠路） 深圳段改建工程建设指挥部出台了“房屋拆迁产权确认办法”以规范确权程序。 现阶段，深圳市公共基础设施建设项目房屋拆迁基本都沿用地铁三号线的 确权办法，但在产权确认过程中普遍存在以下问题： 5 1、格式不统一、不规范各街道的确权表在内容和填写上都存在一定的 差异。 2、建成时间较难认定由于该类房屋基本没有报建、竣工和登记等记载 资料，所以房屋建成时间认定难度很大。目前一般先由被拆迁人自行申报，再 由居民小组出具审查意见。但有些确权表上的建成时间没有填写，最后审查意 见直接确定“符合两规处理条件”。 3、越权填写目前对于确权审查表中各相关职能部门审查栏，如与该部 门无关，则直接由拆迁人盖上“与该部门无关”，并由其工作人员签名。拆迁 人认定的依据是什么，存在超越权限审查的问题。 由于确权结果直接关系到补偿标准，而且其对补偿金额影响是最敏感的。 所以确权过程存在的问题将直接给拆迁补偿评估埋下巨大的风险。 建议：由市制定统一规范的确权表，并明确各相关职能部门的填写格式， 不得留空。 二、私宅补偿评估 1、在“一户一栋” 的补偿上，各街道对“161号文”的理解存在差异。 这是由于“161号文”第三十五条第一款“符合原村民非商品住宅建设标准 与人口资格标准的住宅，被拆迁房屋建筑面积不超过480平方米的部分，按拆 一补一原则进行产权调换或者给予商品房交易均价的货币补偿”和附件第一 部分“各类型非商品房货币补偿的计算公式中私房=完全产权条件评估的市场价 格-10%公告基准地价”存在不一致所导致的。在实际拆迁中，有的拆迁人要求 按商品房交易均价直接给予补偿；而有的要求扣减10%公告基准。 2、村民祖屋等宅基地补偿存在不合理 对于村民祖屋等宅基地上仅建有瓦房或砖墙铁皮房等简易房的补偿中，其 土地补偿价值却远远低于已建成上千平方米房屋的土地补偿。这种补偿机制存 在助长抢建的风气，不利于今后拆迁工作的开展。 建议：对于目前政策执行中存在的理解不同，以文件形式加以明确。 三、估价时点存在不一致 6 城市房屋拆迁估价指导意见规定了“估价时点一般为房屋拆迁许可证 颁发之日。拆迁规模大，分期分段实施的，以当期（段）房屋拆迁实施之日为 估价时点。” 现阶段估价时点基本上都是按房屋拆迁许可证颁发之日实施，但由于项目 拆迁中涉及房屋数量较多，谈判周期长，有的拆迁人要求评估机构按某个时点 的标准进行估价，并将估价时点改为该时点；有的则要求不改时点只改标准。 这些都势必造成同一拆迁补偿项目中在房屋拆迁许可证有效期内存在不同的估 价时点，或是补偿标准与估价时点不匹配的问题，甚至可能出现因更改估价时 点而高估价格的情况。 另外，由于近几年房地产市场波动比较大，所以拆迁补偿评估中的估价时 点对补偿结果影响甚大。近一年多来，深圳市房地产市场持续下跌，商品房交 易均价也逐季有所下降。有的拆迁人从有利于拆迁项目实施的角度，对于“一 户一栋”采取了什么时候协商好，就采取当时的商品房交易均价。而从另一个 角度，近几年物价水平持续走高，对于采用重置成本的构筑物等附属物，如涉 及的工程量比较大的，有些被拆迁人则要求按拆迁谈判实施日计价给予补偿。 从估价的角度，必须遵守估价时点的原则，即取值标准必须与估价时点保 持一致。从拆迁项目自身来说，不存在原则问题，因为“指导意见”对估价时 点并没有硬性规定。但是从操作规范的角度，长期存在随意性，不利于拆迁补 偿的控制，而且给社会传递了一个不好的信号。如果房地产市场进入上升态势， 那么被拆迁人又将保持观望姿态，可能会影响今后的拆迁工作，增加拆迁实施 的难度。 建议：可通过制定拆迁补偿评估技术指引予以明确。 四、二次装修的界定和评估 1、界定上存在差异在“指导意见”和“161号文”都提及室内自行装 修装饰的补偿，但哪些属于室内自行装修装饰，不同的项目中对二次装修的界 定存在差异，尽管这些差异不会影响拆迁项目的实施，但是如果不同的拆迁人 在同一地方实施拆迁，而补偿标准存在差异，可能对拆迁补偿工作的开展有所 影响。 7 2、补偿存在两种标准根据“161号文”第四十四条“被拆迁房屋室内 自行装修装饰费按照评估确定的重置成新价给予补偿”。在实践中也都是按照 重置成新价进行评估。但存在两点争议，一方面室外的装修装饰（围墙装饰、 铁门等）是按重置成新价还是按重置价，实际操作中重置价和重置成新价两种 标准都有，尽管涉及金额不大，但是补偿标准还是应该统一；另一方面就是有 些被拆迁人对装修装饰按重置成新价有异议，因为现有住宅市场中的产品基本 都为毛坯房，不管被拆迁房屋原有装修是新是旧，由于受拆迁影响，被拆迁人 都必须重新进行装修，所以在一定程度增加了谈判的难度。 建议：可通过制定拆迁补偿评估技术指引予以规范。 五、其他补助（补偿）标准界定存在的问题 其他补助（补偿）主要包括搬迁补助费、临时安置补助费和因拆迁引起的 停产、停业的补偿费，以及住宅房屋擅自改为经营性用途的适当补偿。 搬迁补助费：按照“161号文”，住宅房屋“根据被拆迁房屋本体的建筑面 积计算，按照每平方米25元给予一次性补助”。其中补助标准已经很明确，但 对于哪些建筑面积可以计算补助，则各项目实施过程中可能存在有差异，有些 只按永久建筑物面积计算，有些连临时建筑物的面积也一起合并计算。而对于 非住宅类的则规定按实际发生的费用给予补偿。在实践中有些项目对厂房、商 业确定了一个补助标准，不管实际是否需要发生都给予补助费，而且有的项目 在同一宗补偿既按实际发生估算，又按标准计算，并对同一房屋采用就高原则 给予补助费。另外搬迁补助费应该是对房屋使用人（业主自己或承租人）的补 助，但实际中拆迁人基本只针对被拆迁人，并没有补给承租人。程序上应让被 拆迁人与承租人就有关解除租赁关系订立协议，以规避经济纠纷。 临时安置补助费：按照“161号文”，参照同类房屋市场租金给予补助。租 金标准有两种，一种参照政府公布的指导租金，优点是依据性强，缺点其内涵 是片区的平均租金水平，不一定能反映被拆迁房屋的租金水平；另一种参照评 估的市场租金，优点能较正确地反映被拆迁房屋的租金水平，缺点主观因素较 强，可能存在不可控因素。实践中这两种标准都有应用，大部分所涉及的金额 不大，只有标准统一，并事先考虑好整个项目各标段的租金标准，基本不会有 8 问题存在。另外临时安置补助费应该也是对房屋使用人（业主自己或承租人） 的补助，与搬迁补助费相同，在此不再赘述。 因拆迁引起的停产、停业的补偿费：按照“161号文”，只要有房屋租赁合 同的住宅，或合法经营性房屋都应给予补偿。由于大部分经营者无法提供完税 证明，故目前基本都是按房屋市场租金给予3个月的补偿。住宅房屋的补偿是对 业主租赁经营损失的补偿。而对于经营性房屋，该补偿费应该补给谁，存在一 定的争议。对于业主，其存在租赁经营损失；对于承租人，其存在经营损失。 如果从“161号文”的规定“以完税证明提供利润标准”或“参照同行业利润额” 来看，该补偿应该是对承租人。但实践中基本与搬迁补助费相同，在此不再赘 述。 住宅房屋擅自改为经营性用途的适当补偿：按照“161号文”，已依法取得 营业执照的经营性用房，除按照原用途予以补偿外，可以根据经营情况、经营 年限及纳税等