20051119高等教育投资与公共财政

高等教育投资与公共财政 时间：2005-11-19 17:09:00 作者：王冲 叶子荣 来源：教育发展研究 由于我国经济发展的水平较低，且极不平衡，致使我国的高 等教育与发达国家的差距十分明显。高等教育在义务教育法 中被划为非义务教育阶段，生产的是准公共产品，也就是说， 高等教育可以在政府的主导下，充分发挥市场机制在配置教育 资源方面的基础性作用，走产业发展之路。1980 年 6 月，国家 发出高等学校建立学校基金和奖励试行办法通知，批准高 等学校建立学校基金制度。1989 年 8 月，又发出关于普通高 等学校收取学杂费和住宿费的规定 。1997 年我国全面推行高 校收费改革，逐步建立起了国家、学校、家庭（学生个人）共 同承担的成本分担机制。市场这只“看不见的手”开始对高等 教育资源进行调节。 一、我国高等教育投资的三个阶段 第一阶段（1949-1979）：单一依靠财政拨款 从建国之初到改革开放的近 30 年间，政府投资一直是高等教育 经费的主要来源，其他渠道来源的经费很少。政府拨款主要包 括：财政预算内的教育事业费拨款、教育基本建设费拨款、各 种专项资金用于高等教育的支出、其他预算内资金用于高等教 育的支出等。高等院校纯属政府的附属，很多财政经费是戴帽 下达，专款专用，学校的办学自主权极其有限。这样的管理体 制不仅给国家财政带来了巨大的负担，使高等教育缺乏生机与 活力，而且根本无法使教育规模与质量达到经济发展对人才的 需要，极大地阻碍了经济的发展。 第二阶段（1980-1998）：以财政拨款为主，社会筹资和高 等教育办学机构自筹为辅 1979 年恢复高考后，我国高等教育迎来了第二个春天。 1980 年 6 月国家发出的高等学校建立学校基金和奖励制度试 行办法通知，批准高等学校建立学校基金制度，学校对基金 具有自主支配权。1989 年 8 月国家发出关于普通高等学校收 取学杂费和住宿费的规定对新入学的学生（包括干部专修和 第二学位），除特殊专业外均收取学杂费和住宿费。学杂费及 住宿费作为财政性资金交纳财政专户后转拨入学校作为基金， 原则上财政不截留、不调剂。这就使学校有了更大的资金自主 权。1992 年以来，国家通过对校办产业实行税收减免和建立校 办企业周转金制度，进一步促进了校办产业的发展。据不完全 统计，1997 年全国校办产业、勤工俭学、社会服务收入用于教 育支出的达到 99 亿元。学费及其它基金收入已经成为高等教育 资金来源不可缺少的组成部分。这为引进市场机制，转换政府 在高等教育领域的职能创造了条件。 第三阶段（1999-）：以高等教育办学机构自筹和社会筹资 为主，财政拨款为辅 1999 年起我国高等教育实施大扩招政策，同时高等教育投 资组成也发生了很大的变化，许多高等学校的自筹资金（含学 杂费收入）与社会筹资已经超过了国家财政拨款部分。另外， 由于独立法人实体地位的确立，使高校有了一定的筹资功能， 除按国家规定标准收取约 1/4 的经常费培养成本及住宿费之外， 高等学校还纷纷到金融机构和社会上进行直接或间接的融资。 近年来，在社会渠道资金的投入中出现了校校联合、校企联合、 银校联合等多主体联合投资办学形式，社会（民间）资本通过 借贷、股份制、托管制、合作制及 BOT、TOT 等资本组合模式进 入高等教育，不仅参与了学校基础设施建设与后勤的经营管理， 而且渗透到了学校的教育、教学与科研等领域，甚至还有社会 资本投资办新校区。这些足以说明财政已从过去的主角变成了 配角。 二、公共财政在高等教育投资中的地位 教育投资水平有一系列衡量指标：教育投资的比例指标是 指教育投资在国民经济中所占的比例，即教育投资与国民经济 之间的关系所反映出来的数量指标及计算范围，衡量教育投资 比例的指标通常有动态与静态两类。静态指标主要有：教育投 资占社会总产值（GNP）的比例、教育投资占国民收入的比例、 教育投资占财政总支出的比例、教育基本建设投资占基本建设 总投资的比例及人均教育投资等。动态指标有：教育投资增长 的比例与社会总产值增长比例的百分比、教育投资增长比例占 国民收入增长比例的百分比、教育投资增长比例与财政总支出 增长比例的百分比、教育基本建设投资增长比例与基本建设总 投资增长比例的百分比等。其中财政支出中教育投资支出比例、 教育投资增长比例与财政总支出增长比例是确定教育投资比例 的重要指标。同样，高等教育投资占财政总支出的比例、高等 教育投资增长比例与财政总支出增长比例的百分比指标也是重 要指标，标志着国家对高等教育的投资水平。它的变化直接体 现了国家对三级教育投资的结构性调整，体现了义务教育法 的规定，也表明了高等教育向产业化方向发展之趋势。 表 1990-1999 年财政预算内投资的高等教育事业 费与基建费统计情况表 指标 年份 财政支出 中高等教 育事业费 与基建费 （仟元） 财政 支出 中高 等教 育所 财政收 入 增长比 例% 财政支 出 增长比 例% 财政 支出 中高 等教 育增 占比 例 （% ） 长比 例 （% ） 1990 9120662 2.96 1991 10009945 2.62 22.94 23.67 9.75 1992 10588393 2.41 15.02 15.11 5.78 1993 15035513 3.07 22.52 20.45 41.99 1994 17776807 2.97 2.55 9.55 18.23 1995 20118602 2.95 19.63 17.80 13.17 1996 23214683 2.92 18.68 16.32 15.39 1997 26995366 2.92 16.78 16.32 16.29 1998 35517272 3.29 14.16 16.95 31.57 1999 44449568 3.37 15.88 22.13 25.15 资料来源：中国教育经费统计年鉴 1990-2000 注：此处的财政预算内投资用各级财政预算内对高等教育 的事业费及基建费投资表示，因为该两项为财政对高等教育拨款 的主要部分。 财政支出中高等教育所占比例是用财政支出中高等教育 事业费与基建费除以当年全国各级财政支出所得。 近 10 年来，在国家 财政对教育的投资总量逐年增加的同 时，高等教育所占比例，除个别年份外，总的趋势是在减少，尤其 是 1999 年扩招之后相对于在校生扩张比例，财政投入高等教育 的比例减少得更多。从表中比例来看虽是 3.37，比 1997 年有 所增长，但是当年普通高等教育实际扩招比例达 47，成人高等 教育实际扩招比例达 16。 对比 财政支出增 长比例与财政支出中高等教育事业费与 基建费增长比例，除个别年份外后者低于前者，1999 年大扩招后 更为明显。较之于财政收入增长比例，大部分年份财政投入高等 教育的增长比例也是偏低的。 财政支出中高等教育所占比例与高等教育增长比例指标 中，1993 年与 1998 年明显高于其他年份，因为这两年正好是高 等学校教师工资调整年份，人员经费增长幅度较大。 以上说明，国家财政支出在高等教育中的地位正在发生变 化：由过去是高等教育经费的主要来源变为补助性质，现已将 财政对高等教育的预算内拨款称为财政补助经费。 表 1990-2001 年高等教育经费来源中财政性拨款与 财政外资金统计情况表 指标 年份 高等教 育经费 （仟元） 财政性 拨 款部分 比 例 （% ） 财政外 经费 部分比 例 （ %） 高等教 育学费、 杂 费（仟元） 学费、 杂费 占高等 教育 经费比 例 % 1990 10930607 87.70 12.30 51934 0.48 1991 12528227 86.90 13.10 191522 1.53 1992 12533628 81.80 18.20 458167 3.66 1993 18352446 82.18 17.82 1348532 7.35 1994 24754446 72.32 27.68 3291261 13.30 1995 29219792 69.51 30.49 4451919 15.24 1996 34555255 68.22 31.78 5636530 16.31 1997 41509810 66.12 33.88 7238858 17.44 1998 58703842 61.88 38.12 8943189 18.24 1999 75330600 60.03 39.97 14463023 19.20 2000 84679760 54.19 45.81 23430097 27.67 2001 102028520 47.56 52.44 37956758 37.20 资料来源：中国教育经费统计年鉴 1990-2000，其中 1990 年至 1993 年的高等教育经费是根据各项支出数据计算所得。 注：表中的高等教育经费包括各级财政预算内教育事业费 拨款、基建费拨款、教育附加费收入拨款，以及财政预算外的