2财政学(第二章)--财政支出的基本理论

第二章第二章 财政支出的基本理论财政支出的基本理论 第一节 公共产品的提供、生产和定价 公共产品的提供方式 满足社会需要的两个系统：一是市场，一是政府。 市场提供私人产品满足私人需要，政府提供公共产品满足公共需要。 市场提供(Private Provision)：指消费者用自己个人的收入通过购买的方式来 取得消费品。 公共提供(Public Provision)：指政府免费地向消费者提供产品和服务。 公共产品的提供方式公共产品的市场均衡问题 市场均衡分析 (假设市场均衡成立) ： 私人产品：市场需求曲线是将同一市场的所有个人需求曲线水平相加。 公共产品：市场需求曲线是将所有个人需求曲线垂直相加。 Error! Reference source not found. 如果是私人产品，为了得到群体对一种私人产品的需求曲线，只需把个人的需 求曲线水平相加。这个过程允许每个消费者在同一价格水平上消费不同数量的 产品。 但是，对于公共产品，每个人的消费数量必须是相等的，试图把个人某个价格 上消费产品的数量加总是没有意义的。 对于公共产品，每个人消费的数量是相同的，但对每一消费数量的支付意愿是 不同的，把每一数量的支付意愿加总就能得到该数量的总体支付意愿。以需求 曲线的形式表示：公共产品的需求曲线是所有个人需求曲线的垂直相加得到的。 公共产品的提供方式纯公共产品提供方式 提供公共产品来满足公共需要有两个系统：市场和政府。 一般而言，纯公共产品只能由政府来提供而不能由市场来提供。 公共经济活动，尤其是普适性强的公共产品的供给，一般具有成本高、规模大、 周期长、收益低等特点，且不易将免费搭便车者排除在外。因此私人没有能力 或没有激励来投身于公共经济活动，提供某种公共产品。 政府通常拥有巨大的“暴力潜能”和动员大量社会资源的能力，还具有广泛的 社会代表性。所以,有条件、有能力来从事具有规模经济优势和非盈利性的公共 经济活动。 准公共产品是兼具公共产品和私人产品的性质的产品。可以采取公共提供方式 或市场提供方式，也可以采取混合提供方式。 准公共产品有两种不同类型： 一类是具有非竞争性同时具有排他性； 另一类是由外部效应引起的。 1.具有非竞争性和排他性的准公共产品的有效提供 以桥梁为例，桥梁的成本可以通过两种方式弥补：一是通过征税弥补，免费使 用，这是公共提供方式；二是向过桥车辆收费来弥补，这是市场提供方式。 在政府提供情况下，该公共产品的净效益应是消费效益（AOB）扣除生产成本 （C） 、税收成本（D）及税收效率损失（E）之后的余额。 社会净效益= AOB-C-D-E 市场提供的方式。它是通过向消费者收费来弥补该类公共产品成本的方式。收 费需要付出收费成本(F),同时，收费会造成消费损失效益收费的效率损失 （BGQ1） 。该公共产品的净效益则是消费效益，扣除生产成本（C） ，收费成本与 收费效率损失以后的余额。 社会净效益= AOB-C-F-BGQ1 要对税收成本、税收效率损失与收费成本、收费效率损失进行比较后，择优确 定使用哪种方式。 社会净效益= AOB-C-D-E 社会净效益= AOB-C-F-BGQ1 比较 D+E 与 F+BGQ1 ，选择值小的那一个方案。 2.具有外部效应的第二类准公共产品的提供 当外部效应很大时，可视为纯公共产品，采取公共提供的方式。如基础科研。 多数公共产品都具有较大的外部效应，为了提高其使用效率，适当减轻政府负 担，一般采取混合提供方式。如医疗保健，一部分由政府提供，一部分向就医 者收费，政府要合理制定收费价格。 3.各国提供准公共产品的实践 主要有以下几种方式： （1）政府与企业签订生产合同 发达国家采用与私人公司签订协议或合同来经营公共产品是使用最普遍、范围 最大的一种形式。适用于采取这一形式的公共产品主要是具有规模经济性的自 然垄断型产品，即大部分为基础设施，还包括一部分公共服务。 （2）授予经营权 “BOT（BuiltOperateTransfer）投融资方式”也可以称为“特许权投融资 方式” 。 BOT 主要是指国家或地方部门通过特许权协议，授予签约方的外商投资企业或 是国内民间资本来承担公共性基础设施(基础产业)项目的投融资、建造、经营 和维护；在协议规定特许权期限内，项目公司拥有投资建造设施的经营权，允 许向设施使用者收取适当费用，由此回收项目投融资、经营和维护成本并获得 合理的回报；特许期届满，项目公司将设施无偿地移交给签约方的政府部门。 （3）政府参股 对于那些初始投资量较大的基础设施项目，如道路、桥梁、高速公路、机场等， 由政府通过控股参与建设。 （4）政府补助 对于那些提供教育、卫生服务的民间机构及从事高新技术产品开发的民间企业， 政府给予一定的补助。这是因为这些领域具有较大的外部性。补助的方式主要 有补贴、津贴、优惠、贷款、减免税收等。 公共产品的提供方式 关于公共产品私人提供问题的研究和实践 20 世纪 60、70 年代以来，以政府为公共产品的主要供给主体的供给方式遭受 现实的重大挑战，福利国家财政赤字、供给短缺等等问题丛生。 一批主张经济自由的经济学家纷纷开始怀疑政府作为公共产品唯一供给者的合 理性。戈尔丁、布鲁贝克尔、史密兹、德姆塞茨、科斯以及柯文等人或从理论 或从经验方面论证了公共产品私人供给的可能性。 1.公共产品的私人提供问题是由科斯的研究提出的。 科斯在 1974 年发表了经济学中的灯塔一文，在该文中回顾了英国历史上从 17 世纪开始灯塔这种公共产品的供应情况。 16101675 年间，私人在得到政府授权向船只收费的情况下，至少建造了 10 个灯塔。 1820 年，英国有公营灯塔 24 个，私营灯塔 22 个。 1842 年，因私人收费过高，灯塔全部收归公营。 科斯提出了公共产品供给的一个重要理论问题：政府授权下的私人提供问题。 2.美国乔治梅森大学教授、布坎南研究中心的研究员泰勒柯文（Tyler Cowen）从多个方面做了进一步阐述。 柯文指出，人们支持政府干预的最主要的经济学论据，是市场不可能提供公共 产品或无法解决外部性，于是公共保健、教育等都贴上了公共产品的标签。 他认为，大多数人没有意识到，市场经常采用变化多端的方式解决了公共产品 供给问题，并列举了许多例证。 企业经常通过开发某种技术，使不付费者不能享受到某种产品或服务的好 处，从而解决了搭便车问题。如电视信号加密、道路收费、保安收费。 公共产品也可以在人们购买私人产品时由卖主“捆绑”提供。商场向购物 者提供照明、保安、休息室等，私人公寓（房产私有、庭院共有） 。 灯塔是经济学家认为最不可能由私人提供的公共产品中最著名的例子。历 史上，英国的灯塔是由私人建造经营的。灯塔的所有者通过港口向过往船只收 费。 有些公共产品的私人提供可以通过明晰经济资源的产权关系的办法等到解 决。如湖泊清淤问题，英伦诸岛，私人拥有的相当普遍，那里的湖泊水质优良。 明晰产权也可以解决野生动物保护问题。 柯文强调，要权衡公共产品市场供给和政府供给的利弊。 只要有可能，让私人来供给公共产品通常要比由政府供给更有效率。 3.实践方面，慈善事业由私人自愿提供，事实原本早已存在。 当今世界，私人提供公共产品存在着种种成功的范例。如美国的航空、能源、 银行、电信、教育等公共产品的供给已全部面向私人开放。甚至允许举办“私 人监狱” 、 “私人警察” 。在中国，随改革的深入，私人已经开始涉及公共产品的 供给领域。 公共生产公共生产的类型 所谓公共生产是指由政府出资（即由预算拨款）兴办的所有权归政府所有的工 商企业和单位。广义的生产部门，既包括生产有形产品和提供服务的工商企业， 也包括提供无形产品的事业单位等部门。 公共产品的生产方式与提供方式有区别，两者又可以有多种组合。 公共提供、公共生产：如行政管理、国防 公共提供、私人生产：如政府采购产品 混合提供、公共生产，部分收费：如城市供水 混合提供、私人生产，政府补贴：如私人承包公交线路 公共定价什么是公共定价 政府相关管理部门通过一定程序和规则制定公共产的价格和收费标准，即公共 产品价格和收费标准的确定就是公共定价。 公共定价是政府保证公共产品提供和实施公共产品管理的一项重要职责。 政府实施公共定价的目的和原则，不仅在于提高整个社会资源的配置效率，使 公共产品得到最有效的使用，提高政府支出的效益，而且是保证居民的生活水 平和生活安定的重要措施。 公共定价包括两方面内容： 1.纯公共定价 政府直接制定自然垄断行业的价格，如能源、通信、交通。 2.管制定价或价格管制 政府规定涉及国计民生而又带有竞争性行业的价格，金融、农业、高等教育、 医药。 无论是公共定价还是管制定价，都涉及两个方面，即定价水平和定价体系。 定价水平是指提供每一单位的产品或服务的定价（收费）是多少。在管制行业， 定价水平是依据正常成本加合理报酬得到的总成本计算。因此，研究定价水平 实质是研究如何确定总成本。 定价体系是指把费用结构（固定费用和可变费用的比率）和需求结构（家庭、 企业、少量、大量、高峰、低峰）考虑进来的各种定价组合。 公共定价一般包括： 1.平均成本定价法 按平均成本等于社会的边际收益确定价格的方法。 这是一种在保证提供公共产品的企事业单位对外收支平衡前提下，采取尽可能 使经济福利最大化的定价方式。 2.二部定价方法 二部定价方法是由两种要素构成的定价体系：一是与使用量无关的按月或按年 支付的“基本费” ；二是按使用量支付的“从量费” 。 “基本费”保证企业财务稳定 以收支平衡为条件实现经济福利最大化 如电话 3.负荷定价法 针对不同时间段或时期的需求制定不同的价格。 如电力、自来水、电话 公共定价自然垄断行业的公共定价 1.私人企业效益最大化的定价，Pm：MC=MR，企业获得垄断利润 GHIPm。 2.社会效益最大化的定价，Pmt：MC=AR，需要政府补贴 Pmt DEF。 3.平均成本定价法，Pat：AC=AR，企业财务平衡。 它们之间关系 PmPatPmt 产量相反 自然垄断的公共定价法 第二节 财政支出效益的分析和评价 财政支出的效率 财政支出效率的两个方面： 1.财政资源配置效率 2.公共产品(含混合产品)的“生产效率” 财政支出的效率财政支出的配置效率 财政支出的配置效率与财政资源配置职能密切相关，其衡量标准为社会净效益 最大化。 财政支出的配置效率首先是财政支出占 GDP 的比重适度的问题，也就是政府的 资源配置与市场资源配置的恰当结合问题。 政府是通过提供公共产品进行资源配置的，就是要把居民的消费需求集合为 “社会的”(或政府的)的需求，也就是说政府按照居民的意愿进行资源配置才 是有效率的。这套有效的政治制度就是“公共选择”制度。 提高公共支出配置效率的基本要求： （1）财政支出来源是受严格立法约束； （2）财政支出规模和结构有严格的制度规定； （3）公共部门是非营利性的，不以追求利润而以追求社会效益最大化为目标； （4）财政资金的安排高度透明； （5）财政民主是政治民主的重要内容和集中体现； （6）公民拥有对财政支出状况的知情权，政府要定期公告。 财政支出的生产效率是指，在资源配置既定的前提下，政府部门的内部管理状 况决定着公共产品的提供数量和质量，从而决定财政支出的效率。 财政支出的效率 社会经济的稳定和发展是财政支出效率的集中表现 社会经济的稳定与发展态势是社会资源有效配置的综合结果，也是评价财政支 出配置效率和生产效率的综合性指标。 财政支出效益的分析财政支出的效益 所谓效益，就是人们在有目的的实践活动中“所费”和“所得”的对比关系。 效率的衡量：财政支出效率具体表现为财政支出效益。 提高财政支出的使用效益是财政支出管理的核心问题。 财政支出效益与微观经济主体支出效益的比较 1.两者计算的所费与所得的范围不同 微观经济主体：内在效益最大化 内在净效益=内在效益-内在成本 政府公共部门：社会效益最大化 社会净效益=社会效益-社会成本 =(内在效益外在效益) -(内在成本外在成本) 2.两者的选优标准不同 微观经济主体的目标是追求利润，绝不可能选择亏损的方案； 政府追求的则是整个社会的最大效益，为达此目标，局部的亏损是可能的，也 是必要的。 财政支出效益的分析财政支出效益的内涵和范围 分为三个层次： 1.财政支出内源性效益 是指财政支出本身所产生的效益，包括直接效益和间接效益。 直接效益是指某些财政项目直接产生的可计量的经济效益。如经济建设支出项 目。 间接效益指某些财政项目不直接产生经济效益但却存在社会效益。如事业性支 出项目。 内源性效益又分为： （1）财政支出总量效益，即财政支出总规模所产生的效益。 （2）财政支出结构效益，即财政支出项目间的组合效益。 （3）财政支出项目效益，即具体支出项目所产生的效益。 2.财政支出的部门绩效评价 部门绩效是指使用(管理)财政支出的公共部门（如教育、文化、农业等）财政 年度内的工作绩效。它包含两层含义：一是部门在财政资源配置上是否合理并 得以优化，即对部门资源配置的总体状况进行评价；二是部门本身的工作绩效 评价，如是否完成既定的社会经济发展指标等。 财政部门要制定评价体系和评价指标，对公共部门绩效进行评价和考核。 3.财政支出的单位绩效评价 对单位绩效的评价应着重于以下几个方面： （1）预算及相关决算的执行情况 （2）单位的资金管理体制情况 （3）资金使用的最终效益 （4）同类项目的历史对比和区域性对比 财政支出效益评价方法和评价体系 财政支出效益评价方法 两种通常应用的评价方法：成本效益分析法；最低成本法。 成本成本 效益分析法效益分析法 成本效益分析成本效益分析 (CBA)是经济学中常用的分析工具，其含义是对可选择的行为过程是经济学中常用的分析工具，其含义是对可选择的行为过程 获得的收益和将付出的成本进行测定，然后，将成本和收益结合起来加以比较获得的收益和将付出的成本进行测定，然后，将成本和收益结合起来加以比较 分析，从而为经济主体提供一种可选择的经济决策方案。分析，从而为经济主体提供一种可选择的经济决策方案。 成本成本 效益分析作为考察财政支出效率的重要的技术方法，已经被广泛地运用效益分析作为考察财政支出效率的重要的技术方法，已经被广泛地运用 在公共设施建设、教育、卫生、交通运输等政府支出活动中。在公共设施建设、教育、卫生、交通运输等政府支出活动中。 1.成本和效益的度量 公共项目的成本和效益并非都是可以直接量化的，对于难以直接以货币形式来 度量的成本与效益，则可以寻找影子价格等方法加以度量。 （1）影子价格 在对成本和效益的度量中，当市场不存在，或市场价格歪曲了社会价值时，可 以通过影子价格来解决这一问题。 所谓影子价格，是指对那些无价可循或有价不当的商品和劳务所规定的一个较 合理的替代价格。 影子价格并非真正存在于市场上的社会价格，而是反映社会边际成本的价格。 需求变动的影子价格 （2）无形成本和效益的量化 时间价值的估计 一般使用工资率来对工作时间的价值进行估计。对公共项目带来的时间节约的 价值的估计，可以使用节约的时间乘以工资率得到。比如新的铁路干线的开通 节约时间的价值，可以用每位乘客节约的时间乘以人数，再乘以其平均工资率 得到。 生命价值的估计 你能说出一个人的生命值多少钱吗?肯定的回答往往是生命是无价的。我们常常 看到政府会不计成本地为困境中的人们提供帮助。然而，在成本效益分析中， 必须对生命进行估价。比如，一项能够降低交通事故的方案就面临对生命价值 的估计。可以使用的方法有两个：一是计算净收入流的现值，即用个人一生各 个时期能够获得的各项收入减去日常生活耗费后的余额折算成现值。二是通过 了解使用个人为改变死亡概率而愿意付出的数额间接地进行估算。 2.评价项目的标准 卡尔多和希克斯认为，假设经济状态发生了变化，使得一部分人得益，一部分 人受损。如果受益者所得到的利益补偿受损者的损失后有余，那么，这种经济 变化意味着社会福利状况的改善。卡尔多希克斯准则被认为是对公共项目 进行决策的标准。 设公共投资项目的净效益为 V，B 代表项目的效益，C 代表项目的成本，则 V=B- C。根据卡尔多希克斯准则，如果一个项目的实施所带来的净效益大于零， 则意味着该项目的实施会增进社会福利，因而值得实施。 假设用 B 表示某项目各年的收益，C 表示某项目各年的成本，r 表示贴现率，t 表示年份(t=0，1，2，n，n 为投资项目的年限)，则效益现值和成本现 值分别为： 在计算成本和效益现值的基础上，可以运用净现值、内含报酬率、益本率等标 准对备选方案进行评价。 （1）净现值(Net Present Value，NPV)用公式表示为： 当净现值 PVB-PVC0 时，项目可行。 （2）内含报酬率标准(Internal Rate of Return) 内含报酬率的含义是使项目效益现值等于成本现值的贴现率。 当 i 高于项目投资的机会成本时，项目便有投资的价值。如果是不同项目的比 较，应该选择 i 值最高的项目。 （3）益本率标准(Benefit-Cost Ratio) 它代表每 1 元成本产生的效益的大小(成本和效益均为现值)，PVBPVC1，意 味着项目的效益流现值大于成本流现值，表明项目可以实施。 最低成本法最低成本法 也称最低费用选择法。这种方法与成本效益分析法的主要区别，是不用货币 单位计量备选项目的社会效益，只计算项目的有形成本，并以成本最低作为择 优的标准。因而，最低成本法是适用于评价那些成本易于计算而效益不易计量 的项目。如教育、卫生、文化以及政治、军事等支出项目。 1.评价指标体系设置的基本原则 （1）3E 原则：经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和有效性 (Effectiveness)兼顾的原则； （2）针对性与兼容性相结合的原则； （3）定量指标与定性指标相结合和相衔接的原则； （4）工作需要与可操作性相结合的原则。 2.评价指标体系的设计 （1）规模效益指标体系 财政支出(分类别支出)占 GDP 的比重当期财政支出(分类别支出)/当期 GDP100%； 财政支出(分类别支出)贡献率当期 GDP 的增加值/当期财政支出(分类别支出) 总额100%； 财政支出(分类别支出)公共产品产出率当期公共产品总额/当期财政支出(分 类别支出)总额100%。 （2）结构效益指标体系 本级财政支出占本区域财政支出的比重当期本级财政支出总额/当期本区域财 政支出总额100%； 各类支出占财政总支出的比重当期某类支出总额/当期财政支出总额100%； 各项目支出类别的比重当期某项目支出总额/当期类别支出总额100%。 （3）支出项目效益指标体系 支出项目的成本收益率期间支出项目的经济收益/期间项目支出总额100%； 财政资源使用成果率财政支出项目成果/财政项目支出总额100%。 （4）公共部门(单位)效益指标体系 履行职能的标准成本率履行某项职能的实际成本/履行某项职能的标准成本 100%； 政策目标(计划)完成率政策目标(计划)完成数量/政策目标(计划)数量 100%。 第三节 财政的法制化、民主化和财政监督 公共选择理论简介 公共选择，指的是与个人选择相区别的集体选择，即通过集体行动和政治过程 （投票）来决定资源在公共产品之间如何分配。具体来说是指，人们在民主政 治体制下，通过投票来决定公共产品的需求、供给与产量，从而把个人私人选 择转化为集体选择的一种过程或机制，它是对资源配置的非市场决策。 公共选择理论：就是以现代经济学的基本假设为前提，依据自由的市场交换能 使双方都获利的经济学原理，来分析政府的决策行为、民众的公共选择行为及 两者关系的一种理论。 其特点：把政治过程看作某种特殊的经济活动，其中，政府是生产者，选民是 消费者，选票是货币，而选举制度是市场制度。 理论意义：该理论运用了现代经济学的逻辑和方法来研究政治问题，第一次将 政府这一政治实体纳入经济分析的对象范围之内，并进行了系统的分析，从而 开创了政治的经济研究新视角，具有相当程度的划时代意义。 公共选择理论的研究方法： （1）经济学和政治学的交易性质 （2） “经济人”的假定 （3）个人主义的方法论 我国财政决策的民主化和法制化 我国财政民主化和法制化程序 财政领域的民主化与法制化主要包括四方面内容： （1）确定国家预算收支规模，实现国家预算效益最大化的目标。 （2）按国家的方针政策确定公共项目的种类，包括公共支出项目和公共投资项 目，确定各项目的支出数额及其所占比例。 （3）通过立法确定预算收入的筹资方式和制度，即确定税种、税率、纳税人和 合法收费等事项。 （4）对预算执行实施日常财政监督，审核财政决算。 中国宪法规定，审查和批准国家预算及其执行情况并按时对执行情况的报告进 行审查的权力属于人民代表大会。 1994 年八届人大通过中华人民共和国预算法,依据宪法的原则具体规定了 国家各级立法机关、政府机关、各级财政部门以及各预算具体执行部门和单位 在预算管理中的权限。