5.3义务教育教师交流的现存问题、困境及制度路径(教育学术月刊)

义务教育教师交流的现存问题、困境及制度路径 李喜燕 * （重庆 永川 重庆文理学院 402160，重庆 沙坪坝 西南政法大学 400013） 【摘 要】当前的义务教育教师交流实践难以实现义务教育教师资源均衡配置的目的。 问题的根源在于存在着三大矛盾，即均衡配置资源需要教师流动与现有管理体制约束教师 流动的矛盾、经济人趋利避害本性与要求经济人逆向选择的矛盾、当前教师教育价值评价 需求多元化与传统教育评价标准单一化的矛盾等困境。本文从化解矛盾的思路出发，尝试 从制度层面找到其解决路径。 【关键词】义务教育； 教师交流； 制度 The Current Problems，Dilemma and System Route on the Compulsory Education Teachers Intercourses Li Xiyan Abstract: The current practice of the compulsory education teachers intercourses couldnt realize the target of the equilibrium allocation of teachers. The origin lies in three grand contradictions, these are the contradiction of the equilibrium allocation of teachers needs the compulsory education teachers intercourses orderly and the current membership system constrains the intercourses, the contradiction of economic man has the nature of liking to be close to the advantage and avoiding the disadvantage and the economic man is needed to choice the disadvantage , the contradiction of the fact of traditional and single education evaluation standard and the need of pluralizing education value evaluation on the teacher intercourses. The thesis aims to put forth system solution to solve the contradiction. Key words: The Compulsory Education, Teachers Intercourses, System 教师资源是第一教育资源，教师资源配置均衡化是实现义务教育公平的必然条件。 义务教育教师交流制度是均衡配置教育资源的重要途径。7 月 29 日国家中长期教育改革 和发展规划纲要 （下称规划）正式发布，明确提出“要推进义务教育均衡发展” ， “实行县 （区）域内教师、校长交流制度” 。该规划的发布意味着从国家层面明确提出了实行义务教 育教师交流制度的要求。那么如何有效实施义务教育交流制度，推动义务教育教师资源均 衡配置，成为摆在学界和政界面前的重要课题。 一、义务教育教师交流 的现存问题 一般来说，教师交流既要有城市-城市，乡村- 乡村，又要有城市 -乡村，乡村-城市的流 动 ，而城市-城市，乡村-乡村这种同级别、同类型学校间的师资配置相对均衡，此类交流 模式对于有效推进城乡义务教育教师均衡发展收效甚小，当前需要大力推行的交流应该是 乡村- 城市 -乡村与城市- 乡村- 城市的流动模式，但是实践中问题重重。 乡村-城市- 乡村流动模式实施中尚未取得有效突破。这种流动类型是指农村教师到城 市学校交流学习一定时间并返回农村学校的过程，其目的是农村教师到城市学校学习进修， 从而提高农村师资水平。这种教师交流现存问题是，第一，农村学校领导怕教师在流动过 * 【基金项目】重庆市科学技术研究项目“西部地区基础教育资源公平分享法律问题研究” （09SKN02） ， 主持人：李喜燕。 李喜燕（1974-），女，河北张家口人，西南政法大学博士研究生，重庆文理学院讲师，研究方向：教育法学、 经 济法学。 邮箱：， 联系电话QQ：378796792 2 程中异化成“流失” ，不让农村学校教师到城市学习。第二，农村学校教师编制紧张，没有 剩余人员代替带班和教学任务，因而事实上难以抽出时间到城市学校学习；第三，县乡教 育部门和学校对农村教师到城市学校进修学习无经费保障；第四，不少城市学校没有接待 的必要条件和心理准备。城市对口支援的学校由于食宿等条件的限制，不能接纳农村学校 教师。 1事实上，乡村- 城市- 乡村交流模式实践中往往异化为乡村-城市单向性的流动。乡 村-城市流动是当前教师流动中的普遍态势，是教师人事关系的永久性流动，是市场主动的 流动，一般是教师为了追求更好的经济待遇、工作条件、社会环境而进行的流动，表现为 从经济欠发达地区向经济发达地区、从乡村学校向城市学校、从普通学校甚至薄弱学校向 重点学校的单向性流动。这种流动要么是通过统一的“考调”的方式，要么是教师主动申请， 并托靠一定的社会关系，通过调动人事关系的方式实现流动。其结果是农村学校、经济欠 发达地区和普通学校或薄弱学校教师特别是学科骨干教师大量流失。同时，流出的教师难 以及时得到补充, 教师断层，师资结构失调,使原本就不平衡的教师资源配置更加不合理， 城乡义务教育马太效应日益凸显，严重背离了义务教育教师资源均衡配置的目标。 其次，当前城市-乡村-城市流动模式也难以实质上推动城乡教师资源均衡发展。城市 - 乡村- 城市流动类型，多数为行政流动，依靠行政手段与制度安排，推动城市和强校的教师 去欠发达地区学校、去乡村学校、去薄弱学校任教一段时间再回到原来城市和强校的流动 模式。这种类型的教师交流，其出发点是为了实施城镇支援农村，近郊支援边远，强校支 援弱校，但在实践中存在的问题是：第一，多数省区尚没有形成长期、稳定的制度，交流 形式单一，对于如何实施交流欠缺规范性程序，交流教师供需结构和统筹机制欠缺。第二， 大多数实施的省区将教师支援农村与评职晋级挂钩，教师流动的主动性和目标性不强，存 在为了流动而流动的现象，教师很难扎根基层，难以发挥其优质教师“以一带百”的带动 效应；第三，城市教师交流时间较短，一般为 1 年左右，即使愿意主动发挥其个人价值， 但由于工作时间短，对工作环境一时难以适应，造成了他们无法充分发挥优秀教师在薄弱 学校的作用，从而无法从根本上提高薄弱学校的教学质量和教师队伍专业水平。又次，城 市优质学校的优秀教师很少参与交流。城市优质学校集聚了大量优质教育资源，常以其师 资队伍的“豪华阵容”来展示自己的实力。但学校出于各种主客观原因，常将优秀教师留 在城市，以巩固其升学率；第四，这种交流还存在脱离接收交流学校需求的情况。目前农 村学校普遍存在应试科目教师比例较高，而非应试科目(如音、体、美等利于学生素质提升 的学科) 教师配置比例偏低的情况。但在农村学校教师的流动计划中，往往这些非应试科目 教师的比例很少，难以满足教师配置的真正需求。 其实，在实践中，绝大部分教师并没有自主流动的选择余地,常常是一次性分配定终身， 无法形成有效的教师交流机制。因此，目前的义务教育教师流动突出问题是交流范围小， 交流期限短，交流层次单一，交流制度缺乏，交流主动性、目标性不强，又缺乏经费保障 等种种问题，不能真正发挥义务教育教师交流的作用，难以实质性推动义务教育教师的均 衡配置。当然我们也不可否认，部分地区已在一定层面开始探索教师有效交流制度。比如 四川成都、浙江绍兴、吉林长春、江西广丰等开始试点实施教师交流，这些实践已一定意 义上有效推动了教师资源的均衡配置，但是不能因此否认上述问题的存在。 二、问题何以产生义务教育教师交流现存的困境 义务教育交流何以现实中存在众多问题，究其根源，义务教育教师交流存在一系列困 境，即均衡配置资源需要教师流动与现有管理体制约束教师流动的矛盾、经济人趋利避害 本性与要求经济人逆向选择的矛盾、当前教师教育价值评价需求多元化与传统教育评价标 准单一化的矛盾。这些矛盾的客观存在成为有效推行义务教育教师交流的羁绊。 （一）均衡配置资源需要教师流动与现有管理体制约束教师流动的矛盾 从改革的角度看,中小学校教师流动不仅符合社会发展的需要,而且也符合中小学校自身 3 发展和教师队伍建设的需要，教师资源要均衡配置必然要求教师有序交流。但是在现行教 育人事管理体制中，教师管理上的单位所有制使教师和学校之间成为一种隶属关系,甚至是 一种人身依附关系。教师并不是真正意义上独立的“社会人” ，也不属于完整的“系统人” ， 而是实质上的“单位人” （或学校人） 。在这种单位人事隶属体制下，教师的管理权限实质 是在学校,许多学校把教师视为单位的内在附属品,禁止本单位教师合理流动，或者在教师流 动过程中尽可量不让优秀教师参与流动，而让教学能力一般，富余学科的教师参与流动， 这种状况极大地限制了地方教育行政部门根据实际情况对教师流动进行宏观管理,难以实现 师资的合理调配。其次，即使存在教师流动，因缺乏程序性,没有统一的、操作性强、界定 明确的教师交流专项法规,人事管理权掌握在少数领导人的手中,各个环节的主观随意性很大， 易于暗箱操作,容易产生权钱交易,使中小学教师流动异化为少数人谋利的工具和渠道，更加 导致了中小学教师流动无序、不合理,使学校之间,特别是城乡学校之间的师资分布严重失衡,影 响了义务教育的质量。 （二）经济人趋利避害本性与要求经济人逆向选择的矛盾 每个独立的经济人往往都有趋利避害的本性，义务教育教师也不例外。教师流动是要 付出代价的,存量师资的流动代价更高。这种代价不仅包括货币性成本如交通费用等,也包括 心理和精神方面的损失。流动给教师的工作、学习、生活等诸多方面都会带来困难。从教 育经济学来看,这就是教师流动的直接成本与“机会成本”,也就是舒尔茨“人力资本理论” 中的一种人力资本。 2因此，一般来说,教师自愿流动到一个新地方的最起码前提不仅要 “同工同酬”, 而且要有流动成本的补偿,新旧环境的各项条件也应大致相当,即自然和社会 条件的主要方面如气候、地理、交通、文化等的基本相当。在政治经济文化发展不平衡、 城乡教育差距悬殊的我国,农村地区交通不便、生活条件差、教师任教课程门数多而杂，教 学任务重，同时，我国义务教育教师工资缺乏规范性、统一性，各地同级别同教龄教师在 基本工资之外的岗位津贴、奖金、课时补助、住房补贴、医疗保险等有很大的差异。 国家 教育督导报告 2008(摘要)的调查显示,全国农村小学、初中教职工人均年工资收入分别仅 相当于城市教职工的 68.8%和 69.2%。2006 年与 2005 年相比 ,有 13 个省、自治区、直辖市 的城乡教职工工资收入差距有所扩大。同时,调查还显示,近 50%的农村教师和县镇教师反 映没有按时或足额领到津贴、补贴。因此，当前城乡教师不仅不能实现城乡“同工同酬” ， 而且也无法补偿其流动成本, 出于经济人趋利避害的本性，城市教师就不会主动选择流动 更不会主动流动到乡村，甚至乡村教师也是想法设法通过各种关系争取调动到城市，其结 果是义务教育教师单向的由农村流向城市、由不发达市（区）流向发达市（区） 、由非重点 学校流向重点学校，教师交流难以实现双向或多向推行。 （三）当前教师教育价值评价需求多元化与传统教育评价标准单一化的矛盾 传统的教育评价一般均以各校学生各种考试成绩作为考评学校和教师的标准，很少有 关于教师交流效果的考评，即使有这样的考评，往往也仅仅是出于教师评职需要，要求教 师下乡支教的经历，而没有把教师参与交流及参与交流的效果作为考评教师和学校的评价 标准。而当前国家已经明确了要进行教师交流，也就意味着教师交流常规化，意味着我们 不仅要对传统的教育教学效果进行评价，而且要对教师交流价值进行全面的评价，需要教 师价值多元化的评价机制。但是当前的教育评价标准仍然沿用旧有的传统评价标准，缺乏 教师交流考评的相应机制，难免会出现学校派出优秀教师交流却受不到相应奖励，而优秀 教师参与交流，失去了更多的自身的发展和所获得的福利待遇，却得不到一个全面的公正 评价，无法真正体现个人价值。这种传统的单一性义务教育评价标准无法适应当前教师交 流价值评价需求，在教师交流的落实中便出现了一系列问题：学校不愿派出优质教师交流、 交流教师选拔标准偏低、交流教师的派任与专业不对应、交流教师和交流学校缺乏主动性， 难以实质性开展工作、交流形式和交流期限单一化、程式化等问题，无法真正实现均衡义 4 务教育教师资源配置，提高义务教育质量的目标。 三、矛盾的化解义务教育教师交流的制度路径 要解决矛盾就要抓住主要矛盾。上述义务教育教师交流中存在的三大矛盾是当前义务 教育教师交流中存在的主要矛盾，化解上述三大矛盾就成为解决义务教育教师交流的主要 突破口。 （一）改革当前人事管理体制。要解决需要流动与约束流动的矛盾现状，就要改革目 前的教师人事组织管理模式，打破教师的“校籍管理”模式,实现教师的 “无校籍管理”,将 教师的管理权限从学校收回到县（区） ，由县（区）教育行政部门统一聘任，使教师全部由 “单位人”变为“系统人” ，使之成为“无校籍”的老师，一方面解决学校不愿让教师交流 而县（区）教育行政部门又难行教师交流管理权限的困境，另一方面又消除教师单向流动 的不合理现象，推进教师动态、有序流动。主要可以从以下方面着手：第一，综合地、动 态地核定教师编制，建立教师编制退出机制，进一步完善教师全员合同聘任制。当前,我国 中小学教师编制是按师生比进行核定的,城市小学为 1:13.5、农村小学为 1:18;城市初中为 1:19、农村初中为 1:23。教师编制是偏向于城市教育的,呈现出 “城乡倒挂”的特点。应综 合考量师生比、任课门数与教职工比、周课时与教职工比、年级数与教师比、专业教师和 后勤人员比例，统一核定教师编制，在此基础上，根据教师编制切实落实教师聘任制，实 行教师聘任合同管理，全面统筹调配教师。第二，取消“教师选考制度 ”，控制教师从乡村 城市单向不合理流动，由县（区）教育行政部门统一规定城乡学校教师流动的义务、流 动对象、流动时间、保障措施、相关责任等。将农村教师向城市学校流动切实纳入教师流 动制度之中，坚持城乡教师的“双向流动”和 “弱势补偿 ”。 3通过改革教师人事管理体 制，完善教师全员聘任制度，构建教师编制动态管理机制，消除教师交流的人事化约束。 （二）构建教师交流的程序性制度。义务教师交流要有章可循，方能有序进行。因此， 需要制定教师交流法律法规，设定科学、透明教师交流程序，探索构建教师多样化机制。 国家应发布教师交流法律法规，确定教师交流的相关实体规范，设定科学、透明的交流程 序机制，明确义务教育教师交流的义务性、必然性和程序性，设定教师流动的实施程序、 流动的各类期限、流动者具体的条件（包括流动对象的工作年限、业务水平、身体健康程 度）和待遇等相关规定，让教师流动的实施有章可循。这个方面我们可以借鉴日本的做法： 日本法律规定，一名教师在同一所学校连续工作不得超过 6 年，其教师流动的比例很大。 据 1996 年，包括小学、初中、高中、特殊教育等教师在同一所学校任教年限统计，6 年未 满、610 年、1015 年、15 年以上的教师，各为 76.3%、18.1% 、4.1%、1.5%。同时， 日本教师流动具有程序化、制度化和公开透明等特点。每年教师定期流动按以下程序逐步 实施：首先，每年的 11 月上旬，由县（都、道、府）一级的教育委员会发布教师定期流动 的实施要旨，内容包括地区的指定，有关原则、要求等。其次，全体教师都填写一份调查 表，其中包括流动的意向。再次，由校长决定人选（充分尊重本人意愿并与之商谈后）并 报上一级主管部门审核。最后，由县（都、道、府）教育委员会教育长批准（校长由教育 长直接任命换岗，本人也可以提出申请） 。到来年 4 月教师在新学期前全部到位。由于制定 了教师流动的政策，设立了实施程序，形成了一整套完善的教师流动制度，操作上有章可 循，十分规范。 4其次，探索多层次、多期限、多形式教师交流模式，也是义务教育教师 交流取得理想效果的必然选择。义务教育教师交流层次可以分为中心校层面、县（区）域 层面；跨县（区）层面；期限可分为短期交流、中期交流（定期一年左右） 、长期交流（定 期三至五年）三种；同时，也可以探索多样化的交流形式，比如：中青年教师定期流动制、 建立名优教师巡回授课制、紧缺教师跨校走教制、城区优质学校教师支教制、农村服务期 制度、城乡教师师徒结对制度。当然还可以探索“名校+新校” 、 “名校+薄弱校” 、 “名校+ 农村学校” “一对一”结对互助制度。 5 （三）实施资源倾斜性补偿的制度。经济人趋利避害是其本能，做出城市-乡村的逆向 选择，不仅不能降低其现有生活水平，减少其现有各种待遇，而且要给与倾斜性的待遇。 首先，推进薪酬制度和社会制度改革。当前城乡有别的薪酬待遇和社会保障制度是约束教 师交流的主要障碍，要推动全员教师交流制度，就要消除限制教师交流的这些障碍。实施 教师统一的岗位薪酬制，统一城乡社会保障，成为必然的要求。主要措施有：设立教师岗 位薪酬制，教师的收入不看地区，只看岗位，这种岗位在一个范围内是统一的，在区（县） 域内所有中小学教师实行“同工同酬” 。同时，逐步打破户籍制度的限制,建立起城乡一体 化的公费医疗、养老保险和失业保险制度,降低教师交流的风险和解决教师交流的后顾之忧； 逐步完善农村教师的住房公积金制度,让广大农村教师与城镇教师一样真正享受住房补贴和 公积金，为城乡教师的制度化交流提供有力的社会保障。其次，实施倾斜性待遇和特殊补 偿机制。由于乡村的自然和社会条件如气候、地理、交通、文化等方面远远不及城市，教 师由城市交流到乡村，在工作、学习、生活等诸多方面都会增加很多困难，增加很多生活 成本，要使教师能够选择从城市到乡村交流，则必然需要建立特殊补偿制度，对其给与倾 斜性的待遇。一切倾斜性待遇的总和就是调节教师劳动力资源在城乡学校均衡配置的“交 换价格”虽然这种价格并非由市场自由竞争形成,也许还说不上是严格意义上市场交换价 格,但它却确实能起到调节教师劳动力流动(市场交换) 的市场价格之扛杆作用 ,也是运用行政 干预手段促进城乡教师反向或双向流动的必备前提。 5具体做法有：评职评先政策上向农 村倾斜，在同等条件下优先晋升，适当提高农村名、特、优教师比例；建立农村教师特殊 津贴制度。借鉴日本做法，对在指定的偏僻地区学校或与其相当的学校工作的教职员，发 给“偏僻地区津贴” ，寒冷地区津贴、单身赴任津贴等；对到农村长期交流的教师，在其子 女升学与就业上给予照顾等政策,有效吸引城市教师(特别是优秀、骨干教师) 向农村学校流 动。同时,建议政府设立“农村中小学教师安居工程”,建设具有宿舍(公寓) 性质的农村教师 住校周转房。在这一点上，浙江绍兴市的做法可以借鉴。 6 （四）创造教师交流良好的教育生态环境。教师流动不仅要付出货币性的成本如交通 费用等,同时也收到包括心理和精神方面的损失，而心里和精神方面的损失就难以通过经济 上的倾斜性待遇给以补偿，而是需要刚柔相济，多措并举。良好的教育生态环境是留住人 才的关键。要发挥教育生态环境的作用，让教师在心理和精神方面得到安慰。鉴于教师很 看重个人价值和社会价值的实现，当教师所处的环境为教师实现个人价值和社会价值提供 了充分的条件，教师就会有较高的积极性，努力工作以争取获得突出的成绩来得到社会的 认可。因此，学校与教育行政部门要给予教师一个正常而宽松的发展空间，从多个方面满 足教师的不同需求，让其感受到充分的归属感和成就感，使其真正投入到交流地的工作中 去，充分发挥教师交流的作用。同时，政府应通过相关信息的宣布和传播,引导社会各界对 教师交流制度及其指导理念形成正确认知，充分了解城乡教师合理流动重要意义,从而为教 师交流营造良好的民意氛围。此外，从道德方面加强教育和宣传,对教师、学校领导等利益 主体的内在利益动机进行约束和规范,让他们认识到作为一名教育工作者的义务和职责,消除 为追求私利而存在的各种功利化流动动机及行为；营造良好的信用文化环境，建立全国统 一的、规范的教师个人信用档案,把诚信行为同教师的个人业务考核、待遇、评优、职称晋 升等结合起来,形成制度化的、具有行政效力的奖惩体制,从而使守信者能得到利益保障,失 信者则受到应有的惩处， 7充分发挥教育生态环境推动教师交流的作用。 （五）建立教师交流的科学考评机制。义务教育教师交流的出发点和最终目标是要推 动义务教育教师资源的均衡配置，提高教育质量，实现个人发展、集体发展与教育发展的 帕累托最优的效果。但是如果教师交流制度没有一套科学的考评标准和激励约束机制，不 能科学的评价教师常规教学价值和交流教学价值，不能客观全面的反应教师交流的长远效 果，干好干坏