上海市适度人口与可持续发展

上海市适度人口与可持续发展 目 录 摘 要 2 关键 词 2 1 引 言 2 2 上海市人口与可持续发展的相关 性2 2.1 科学发展观指导下的适度人口理论 2 2.2 适用于上海市人口可持续发展的适度人口人口理 论3 3 上海市近 10 年来的人口变化特征与问题分 析4 3.1 上海市人口变化主要特 征 4 1.上海市常住人口快速增长，户籍人口增长缓慢 2.中心城区人口持续减少，郊区人口大量增加 3.常住人口性别比略微升高，老年人口比重下降 4.人口素质快速提高 2 3.2 上海市人口主要问 题 7 1.外来流动人口迅速增加与分布状况对城市发展带来巨大挑战 2.人口过于集中于市中心，近郊区承担中心城区人口疏散功能需加强 3.人户分离”增加，人口管理难度增大 4.户籍人口老龄化加剧，向高龄化方向发展，不利于人口均衡发展 4 上海人口问题解决对 策 10 4.1 加强流动人口管 理 12 4.2 通过发展卫星城镇并采取正确的政策降低市区大口密 度12 4.3 实施以居住地为立足点的属地化管理，着力解决人户分离问 题13 4.4 进一步完善社会保障体系，积极发展社区养老服务事 业13 参考文 献 15 摘要：人口增长、资源紧缺、环境恶化是当今全球的三大社会问题，也是制约上海经济社 会发展和市民生活水平提高的三大障碍。协调人口、资源、环境与经济发展，兼顾当前与 未来，实质上就是可持续发展的整体战略。可持续发展是正确处理与协调人口、资源、环 境与经济相互关系的共同发展战略。因此，为了促进上海的可持续发展，需要进一步提高 上海市民素质，同时统筹人口布局，促进人口流动，提高节约意识，倡导绿色消费。 关键字： 上海市 适度人口 可持续发展 分析 解决方案 3 1 引言 上海，作为我国首屈一指的经济经融中心，集聚全国最高人口密度以及高 经济水平于一体，其今后的可持续发展问题也逐渐被重视。据第六次全国人口 普查数据显示，上海市 10 年全市常住人口为 23019148 人，同第五次全国人口 普查 2000 数据 16737734 人相比，十年共增加 6281414 人，增长 37.53%。全市 常住人口中，外省市来沪常住人口为 8977000 人，占 39.00%，同第五次全国人 口普查 2000 年 11 月 1 日零时的 3464922 人相比，十年共增加 5512078 人，增 长 159.08%。面对以上人口现状，上海市适度人口与可持续发展问题的研究与 探讨迫在眉睫。以下主要对上海市人口与可持续发展的相关性、上海市近 10 年 来的人口变化特征与问题分析以及针对此问题的上海人口问题解决对策进行探 讨。 2 上海市人口与可持续发展的相关性 2.1 科学发展观指导下的适度人口理论 适度人口理论作为一种系统的人口经济理论已经创立了100 多年, 随着社 会的发展, 其内容也需要不断创新。社会环境系统与自然环境系统是一个紧密 联系、相互作用的巨大系统, 人口是其中的一个构成要素, 是联接两个系统的 桥梁和纽带, 是整个世界系统的组织者,也是唯一的能主动参与和调整系统的物 质、能量和信息交流的生命体。人的生存与发展离不开自然环境系统供给的基 本生命物质、栖息场所以及物质产品, 也离不开社会环境系统提供的精神产品 和智力支持。因此, 科学发展理论要求人口生产、社会环境生产和自然环境生 产等多种生产的之间的和谐, 和谐的本身就蕴含着适度人口的理念, 即人口、 社会、经济和资源环境等之间的相互适应和可持续发展1。可持续发展要素 众多, 涉及领域广泛, 构成一个复杂的超巨系统, 具有以人为本、层次性、适 度调控等特性, 可在人的有意识的调控下, 向更加适合人类生活、促进人的全 面发展的方向演化。 适度的人口数量是经济和社会发展所必需的, 也是可持续发展系统得以顺 利演化的重要前提。一般说来, 随着人口规模的增大, 在人均生活水平不下降 甚至上升的前提下, 必然会导致物质总需求的急剧增加, 进而加大对资源的需 求和对环境的压力, 并最终会对在有限的资源环境基础上进行的可持续发展构 4 成威胁。在人口的可持续发展理念中，人是可持续发展控制系统的构成主体， 人口要素是可持续发展基础系统的基本组成要素，人口指标是可持续发展过程 系统的重要衡量因子，人的全面发展是可持续发展目标系统的中心目标2。 2.2 适用于上海市人口可持续发展的适度人口人口理论 上海人口密度大，人口流动量增长迅速，对于上海人口的可持续发展，不 仅要考虑人口与环境的承载力，同时，在合理控制人口的前提下，如何保障经 济的平稳运行也是不可忽略的。对此，我们主要有以下几点借鉴： 1.控制人口的规模和增长速度是实现科学发展观指导下适度人口的重要手段。 从现实 出发, 实现适度人口的第一步应该是达到稳定人口(即实现人口零增长), 由于 现有的人口数量和增长速度已经超越了我们所居住的地球的最佳供养能力, 所 以我们只有在实现人口零增长的基础上, 才能使人口的发展逐步与社会环境和 自然环境相协调、同步, 实现三者的动态平衡。 2.人口优化状态不仅仅是人口数量和人口增长速度的适度, 还包括人口结构 的优化。人口的自然构成是实现稳定人口的基础, 人口年龄结构的转变是过去 人口变动的结果, 也是将来人口发展的起点, 人口的年龄结构轻, 意味着未来 的人口绝对数还会大幅度增长, 只有人口年龄结构转为稳定性, 才能从根本上 控制人口进一步增长的规律和速度。 3人口素质的提高也是科学发展观指导下的适度人口理论的一个重要方面 的内容, 尤其是在倡导科学发展观的今天和未来, 对于人口素质提出了更高的 要求。健康的身体是知识、技能和思想的基础载体,没有良好的身体素质就不会 有良好的人力资本存量。再者，坚持人力资本的投入是提高人口的科学技术素 质的客观需要。人力资本是经济发展的最终源泉, 劳动力作为异质的生产要素, 人力资本的积累可以通过技术的变革、制度的创新、组织的完善等措施来提高 劳动者自身和其他生产要素的使用效率3。 对于上海市人口的可持续发展，我们还要结合实际问题具体分析。 3 上海市近 10 年来的人口变化特征与问题分析 3.1 上海市人口变化主要特征 1.上海市常住人口快速增长，户籍人口增长缓慢 根据第六次全国人口普查数据，上海市常住人口为2301.9 万人，户籍人口 5 为1418.5 万人。“六普”常住人口数与“五普”时的1673.8 万人相比，增加 了628.1 万人，增长率为37.5%，年增加62.8 万人，年均增长率为3.2%。而 19902000 年10 年间常住人口共增加339.6 万 人，增长25.5， 年均增长 1.7%（见图1）。“五普”时户籍人口数为1321.6 万人11，近10 年来户籍人 口数只增加了96.9 万人， 增长率为7.3，年增加9.7 万人。由此可见与常住 人口相比户籍人口增长速度极其缓慢。从全国范围来看，10 年来人口总数增加 了近7390 万人，年平均增长率仅为0.57%。上海常住人口的增长幅度远远大于 全国人口的增长速度。从北京的增长情况来看，10 年常住人口共增加604.3 万 人，增长44.5%， 年均增加60.4 万人， 年平均增长率为3.8%。因此，上海常 住人口增长高于北京常住人口增长人数，但增长速度略微低于北京的增长速度， 这主要是因为上海常住人口数的基数较北京大12。 上海市常住人口的快速增长的主要原因是外省市来沪常住人口的迅速增加。 “六普”数据显示，外省市来沪常住人口为 897.7 万人，占常住人口总数的 39%， 而“五普”时只有 346.5 万人，10 年间共增加 551.2 万人，增长 159.1%。平 均每年增加 55.1 万人，年平均增长率近 10%。从常住人口总数的角度看，10 年来外省市来沪常住人口的增加数占常住人口增加数的 87.8%。户籍人口增长 缓慢的主要原因是上海市人口发展处于一个重要的转折时期， “老龄化”和“少 子化”现象并存。目前上海户籍人口的生育水平在世界上处于超低水平。1978 年户籍人口总和生育率为 1.2，1990 年为 1.3， 2000 年为 0.96，2003 年为 0.64，2008 年为 0.88， 2009 年为 0.83，当前生育仍然维持这一水平，远远低 6 于国际公认维持人口新老更替的生育率水平 2.1。 注：总和生育率（TFR）指假设妇女按照某一年的年龄别生育率度过育龄期，平均每个妇女 在育龄期生育的孩子数。总和生育率将特定时点上全体妇女的生育率综合起来，以一个数 字来表示。实际上，它就是假设一个妇女在整个育龄期都按照某一年的年龄别生育率生育， 她所生育孩子的总数。 2.中心城区人口持续减少，郊区人口大量增加 由于研究的学科和研究的目的不同，对上海的地域概念有不同的理解和约 定，本研究采用的是行政区划法中的地域范围。全市常住人口的区县分布情 况如下（见图 2）：排名前五的是浦东新区（504.4 万）、闵行区（242.9 万）、 宝山区（190.5 万）、松江区（158.2 万）、嘉定区（147.1 万）。人数最少 的区县是静安区（24.7 万）、卢湾区（24.9 万）、黄浦区（43.0 万）、长宁 区（69.1 万）、崇明县（ 70.4 万）。从区县增幅的角度看，增幅超过一半的 区县从高到低依次为松江区、闵行区、嘉定区、青浦区、奉贤区、浦东新区、 宝山区。这些区都是位于郊区。增幅减少的区县共有 5 个依次为黄浦区、卢湾 区、静安区、虹口区、长宁区。这五个区都位于中心城区。通过对区县人口数 量的分布变动分析，上海市常住人口分布重心由中心城区转移到近郊地带并且 逐步向远郊区转移。 3.常住人口性别比略微升高，老年人口比重下降 上海常住人口中，常住人口性别比由“五普”时的 105.7 上升为 106.2。“六普”时，男性人口为 1185.5 万人，占常住人口总数的 51.5%；女 性人口为 1116.4 万人，占常住人口总数的 48.5%。但从全国范围来看，上海市 7 常住人口性别比的上升幅度不大。全国出生人口的性别比是 118.06，比“五普” 时的出生人口性别比 116.86 提高了 1.2 个百分点， 而上海市性别比只提高了 0.5 个百分点。上海市常住人口性别比的上升与来沪流动人口性别比过高有重 要关系。“六普”时来沪流动人口性别比为 118.7，严重超出正常水平范围值。 上海市流动人口的导入规模庞大，由于流动人口大多是年轻人口且多处于生育 阶段， 生育意愿较强，而且流动性大、文化水平较低、法制观念相对薄弱，因 此对出生人口性别比的影响较大。“六普”与“五普”数据相比较，10 年来上 海市人口年龄结构的比重发生较大变化，“六普” 时 0-14 岁的人口为 198.6 万人， 占总人口的 8.6%；“五普”时为 12.2%，比重下降 3.6 个百分点。 “六普”时 15-64 岁的人口为 1870.4 万人，占总人口的 81.3%；“五普”时 为 76.3%，比重上升 5 个百分点。“六普”时 65 岁及以上的人口为 233 万人， 占总人口的 10.1%；“五普”时为 11.5%，比重下降 1.4 个百分点。常住人口 中老年人口比重下降的主要原因是来沪常住人口中绝大部分是劳动力人口，这 部分人口的年龄大部分是 19-45 岁之间，这有利于上海市人口年龄结构的正常 化，同时也大大缓解了上海市人口老龄化的态势。但随着上海社会经济的发展， 预期寿命的提高，老年人口越来越多，婴儿出生率的持续偏低，上海市老龄化 的趋势仍然不容乐观，上海市有逐渐进入“高龄社会”的趋势。 4.人口素质快速提高 10 年来，上海人口素质快速提高，“六普”时，上海市常住人口中具有大 学以上文化程度的人口为505.3 万人，占总人口的 22.0%。具有高中文化程度的 人口为482.6 万人，占总人口的21.0%。具有初中文化程度的人口为839.3 万人， 占总人口的36.5%。具有小学文化程度的人口为311.6 万人， 占总人口的 13.5%。同“五普”相比，每10 万人中具有大学文化程度的由10940 人上升为 21952 人，增幅11.0%。具有高中文化程度的由23018 人下降为20966 人，降幅 2.1%。每10 万人中具有初中文化程度的由36803 人下降为36461 人，降幅 0.3%；具有小学文 化程度的由18934 人下降为13535 人13，降幅5.4%。从每十万人中各种文化 程度增幅情况看，高学历的人口增加较快。文盲率的下降的主要原因是人口素 质的提高和文盲人口的自然死亡，因此，文盲率的下降一定程度上可以反映出 人口素质的状况。“六普”时全市常住人口中， 文盲人口（15 岁及以上不识 8 字的人）为631018 人，同“五普”相比，文盲人口减少262600 人，文盲率由 5.3%下降为2.7%，下降了2.6 个百分点。 上述分析从各个角度地反映了上海的人口现状，人口的规模、质量、结构、 分布等特征是制定上海经济和社会发展规划的重要依据，是明确上海市发展方 向、发展战略的出发点。只有对上海的人口状况和基本特征有了比较全面的把 握，才能制定符合上海发展方向的政策和策略。 3.2 上海市人口主要问题 1.外来流动人口迅速增加与分布状况对城市管理和公共服务以及实现“市民化” 城市化带来巨大挑战。 “六普”数据显示，10 年来上海市流动人口增加551 万，外来流动人口给 上海做出巨大贡献的同时，也不能否认外来流动人口迅速增加也给上海的城市 管理、社会治安、劳动生产、城市社会综合治理等带来了许多不可忽视的社会 问题。当前，聚众斗殴案件在妨害社会管理秩序类犯罪案件中占有一定比例。 随着上海外来人口的不断增加，社会上聚众斗殴案件也时有发生。影响了地区 的社会治安稳定，对构建社会主义和谐社会也带来了不利影响。但不管怎样， 如果缺少了这几百万的流动人口，将给上海的经济建设带来难以估计的损失。 目前上海市外来流动人口分布有情况如下：外来流动人口分布排名前五名的区 县是浦东新区（202.4 万）、闵行区（120.4 万）、松江区（93.7 万）、嘉定 区（82.8 万）、宝山区（76.6 万）；外来流动人口分布较少少的区县是卢湾 区（5.4 万）、静安区（5.7 万）、黄浦区（13.3 万）。可见，上海外来流动 人口主要分布于中心城区以外的地区，而上海市的城市管理与公共服务主要集 9 中于中心城区，近郊区和远郊区的基础设施和公务服务相对比较薄弱，这对上 海市的人口与资源环境之间的矛盾构成了很大的威胁。另外，外来人口总体上 的居住“生态”并不理想,主要表现出两大特征:一是居住分布大分散、小集中, 主要零星点布在整个现代化大城市的一些“角落”。这些城市“角落”,基本上 都是一些市区尚待改造的“城中村”或郊区临时搭建的危简、违章“棚户区”, 多位处僻壤,环境条件欠佳,低价嫌贵便宜，在社区关系上一般多游离于城市本 地居民,形成城市社区中的“孤岛”。外来人口集居于此成本较低,且靠近工作 地,生活相对比较方便;二是居住形式以“租赁房屋”和寄住“宿舍、工棚”为 主,居住条件很差。“大分散”分布特征,使外来人口基本呈与本市户籍人口相 似的空间分布模式,这一特征将使外来人口与城市本地居民之间形成最大的接触 “界面”,由于二者之间存在居住、就业等全方位的显著差异,这样更多地“面 对面”无疑会激化双方矛盾、增加摩擦机会,因而不利于两者的相互交流和融合 “共生”。“小集中”分布特征,使外来人口集居场所多形成游离于城市居民社 会的“孤岛”,因而也不利于外来人口与城市居民的社会融合。因而也不利于实 现“市民化“城市化。 2.人口过于集中于市中心，近郊区承担中心城区人口疏散功能需加强 从人口密度的角度看，市中心人口密度很高，郊区人口密度很低。中心城 核心区的密度高达34483人/k，特别是虹口区人口密度达到36306人/k。中 心城边缘区人口密度为21895人/k，远郊区人口密度最低为1388 人/k（见 表1），特别是崇明县的人口密度最低，为594 人 /k。不仅中心城区的人口密 度而且郊区人口密度都远远高于全国平均人口密度为每平方公里140 人的数值。 以上分析可以看出上海市人口密度3630人/k居于全国首位， 中心城区人口分 布不合理的问题比较突出，市中心城区人口密度大大高于国内其他大城市。上 海常住人口过于集中在中心城区的主要原因是市中心仍然具有良好的交通设施、 投资环境、教育水平、发展空间等，尽管近年来随着郊区人口数量持续增加， 基础设施的服务能力将进一步增强，但在郊区人口总量不断增长的情况下，人 口承载能力还需要进一步增强。近年来大规模城市基础设施建设使上海郊区 “旧貌换新颜”，以基础设施为约束的人口容量也必将得到进一步的提升。 10 3.“人户分离”增加，人口管理难度增大 随着上海城市化进程的快速推进和经济生产要素的加快流动，跨地区间的 人口流动更加频繁，上海“人户分离” 现象也越来越引起相关决策部门的关注。 人户分离可分为两种情况， 一种是“人在户不在 ”，即居住在某地地而户口不 在该地，另一种是“户在人不在”，即户口属于该地而居住于它处。根据“六 普”跨区县人户分离数据，2010 年上海市人户分离人数为 211.6 万， 占户籍 总人口的15.1%， 这说明上海市的人户分离现象已经十分显著。中心城边缘区 跨区县“户在人不在”人口最多，高达84.7 万人，占总跨区县“户在人不在” 人口的40.0%。中心城核心区，“户在人不在”人口为78.4 万人，占总跨区县 “户在人不在”人口的37.1%，两地区跨区县“户在人不在”人口比重就占到 77.1%。近郊区“户在人不在”人口为28.8 万人，占总跨区县“户在人不在” 人口的13.6%。远郊区“户在人不在”人口为19.7 万人， 占总跨区县“户在人 11 不在” 人口的9.3%。这说明，中心城边缘区、中心城核心区是上海跨区县人户 分离人口的主要迁出地（见图5）。 近郊区跨区县“人在户不在”人口最多，高达107.7 万人， 占总跨区县 “人在户不在” 人口的50.9%。中心城边缘区“人在户不在”人口为65.6 万人， 占总跨区县“人在户不在”人口的31.0%。中心城核心区跨区县“人在户不在” 人口为21.5 万人，占总跨区县“人在户不在” 人口的10.2%。远郊区跨区县 “人在户不在”人口最少，为16.8 万人，占总跨区县“人在户不在”人口的 7.9%。这说明，近郊区、中心城边缘区是上海跨区县“人户分离”人口的主要 迁居目的地。 值得注意的是，“五普”时“户在人不在”人口最多的区域是 中心城核心区，而“六普”时“户在人不在”最多的区域是中心城边缘区，同 时中心城边缘区 也是“人在户不在”较多的区域，这种变化和近年来中心城边缘区改造有着密 切的关系，导致大量人口的迁出，同时又有大量人口导入。人户分离是上海旧 城改造、折迁换居及中心城人口郊区化扩散过程中必然发生的迁移形式。“十 二五”期间，上海着重新城的建设将引发人口空间分布重构，“人户分离”现 象将比“十一五”时期更趋严重，给城市管理带来一定的挑战。“人户分离” 问题的存在，不仅影响居民日常生活，同时也影响到户籍管理和公安基层基础 工作的开展，不利于人口统计管理。大量外来人口的集聚，不仅给街道、镇等 的小区治安和环境带来一定的影响， 而且影响区域社会经济发展规划以及导致 公共基础设施配置不合理等。 4.户籍人口老龄化加剧，向高龄化方向发展，不利于人口均衡发展 12 按照联合国关于老年型人口结构划分类型标准，60 岁以上的老龄人口占总 人口的10%， 即为老年型人口结构。按照此标准来衡量，上海早已步入了老年 型人口结构的行列。“六普”时，户籍人口中60 岁以上老年人口的比重很高， 达到23.1%，远远大于联合国定义老龄社会的标准。值得注意的是户籍人口中80 岁以上老年人口数达到57.6 万， 比重达到4.7%。通过对上海老年人口绝对数 量的比较，80 岁以上的高龄老人数量的增长速度快于老年人口总体的增长速度， 80 岁以上高龄老人在总的老年人口中比例上升。从2002 到2010 年，80 岁以 上老年人口增长速度一直在6以上，这说明上海人口老龄化的趋势不但没有改 变而且向高龄化的趋势发展。户籍人口中，0-14岁少年儿童的人口数为121.7 万人， 比重为8.7%。15-59 岁人口达959.0 万人， 占户籍人口总数68.3%，但 考察户籍人口年龄金字塔，发现44 岁至66 岁年龄段人口明显堆积， 劳动年龄 人口老化严重。从2004 年开始，上海市劳动年龄人口增长速度放缓，到2006 年劳动年龄人口增长率仅有002，并在2007 年开始负增长。而老年人口从 2002 年开始增长率一路上升。2007 年来，上海户籍劳动年龄人口开始负增长， 老年人口增长加快，使得老年抚养系数逐年递增。十年后，44-66 岁之间的人 口大都已经步入老年人口甚至高龄人口，上海户籍人口严重老龄化，而且将步 入高龄化社会。 老年人口增多将对上海市社会保障体系带来巨大压力，财政负担增加；人 口老龄化将对上海市现有家庭结构模式带来变化，年轻人负担将越来越重；本 地劳动力就业人口减少、随着大规模的外来劳动力人口进沪，上海市社会政策 体系面临重新调整；户籍人口日益老龄化，阻滞上海市经济社会的可持续发展 和建设人口均衡型社会。注：抚养系数是指在人口当中，非劳动年龄人口对劳动年龄 人口数之比。 4 上海人口问题解决对策 上海应该高度重视人口的调控和素质的提高。由于人口问题的长期性、全 局性、基础性和复杂性, 上海的人口发展一定要把长期和近期、全局和局部以 及战略性和可操作性结合起来,进行总体分析研究, 在市中心区空间范围内, 严 格控制人口规模, 同时有计划地把市中心区人口扩散到新扩大市区和卫星城镇, 鼓励人口的合理流动, 调整人口布局与人口结构以适应经济和社会发展的需要， 才能取得较为合理而有效的结果。 13 4.1 加强流动人口管理，特别是在制度上下功夫，创造一个更有利于人们进出 上海的环境 首先，在建立完善的流动人口管理信息系统的基础上，加强对流动人口居 住场所的管理和服务，特别是城郊结合部地带，改善外来人口的居住和工作条 件。加强对出租房屋的管理，在流动人口居住地实行集中建设和集中管理，最 终达到“以房管人”的目的。 其次，对外来流动人口提供“市民化”服务。流动人口为上海市经济的发 展做出了巨大的贡献，但流动人口享受的权利与应尽的义务之间是不对等的， 应当完善社会保障体系， 统筹城乡社会保障制度，规范用人单位的用工行为。 做到寓调控于管理，寓管理于服务。 4.2 通过发展卫星城镇并采取正确的政策，中心城区从紧,郊区从宽，增强吸引 力把市区人口有计划地扩散出去, 降低市区大口密度。 首先，大力加强卫星城镇建设,扩散市区人口随上海的重工业,石化工业, 汽车工业基地大多在卫星城。卫星城的发展对促进生产,调整城市布局,控制中 心城市规模起了一定作用。但由于长期来在卫星城镇建设方面存在一系列问题, 对扩散市区人口缺少吸引力。主要是各种生活设施不配套,经济部门结构比例失 调, 及随之而来的青年性比例失调和交通不够便捷等。因此在卫星城镇的建设 方针上切不可只是单纯地作为一个工业基地来考虑,而应以具有一定规模、相对 独立的中小城市作为目标和出发点,使其具有城市的综合功能,充分发挥其作用。 卫星城镇的人口必须具有一定规模,否则其经济效益和社会效益均不能达到预期 的目的5。 其次，制定正确的政策鼓励市区人口的迁郊。为了控制市中心规模,解决城 市过度臃肿的问题,必须从政策上鼓励,给予一定的优惠。主要是改进户口管理 政策,安排好迁郊职工家属子女的就业,充实和加强郊县中小学和医疗机构的骨 干力量,解决迁郊职工子女家属的就学、就医问题,改善副食品和商品供应,经济 上给以一定的优惠待遇, 适当调整郊县工资类别, 加快卫星城镇和工业城镇的住 宅建设, 积极完善各项市政基础和公共配套设施增强吸引力。另一方面,随着农 村经济的进一步发展和城市改革的顺利进行,城乡界限将进一步打破,郊县将会 吸引相当数量的有识之士到那里去工作、生活,对此因有充分的估计并制定正确 的政策,加以引导。 14 4.3 实施以居住地为立足点的属地化管理，着力解决人户分离问题 首先，建立以居民现住地为管理立足点的属地化管理模式。2010年12月9日， 上海在杨浦区五角场镇、宝山区庙行镇与大场镇、嘉定区马陆镇与安亭镇进行 本市户籍人员居住地服务和管理试点工作，探索属地化管理来破解“人户分离” 问题。当前，上海市建立以居住地为立足点的属地化管理的模式是一种有效解 决人户分离问题的重要措施，属地化管理对本地居民的子女教育、就业服务、 居家养老、公共卫生与医疗服务等方面提供有效的服务与管理，并且就目前的 试点情况来看，属地化管理取得了预期的效果。 其次，把握人户分离的发展趋势，做好战略规划和相关政策研究。要准确 把握人户分离的发展趋势，必须建立完善的人户分离人口基础信息数据库，要 在加强人口分离信息采集和监测工作，建立统筹协调管理人户分离人口的工作 机制，在准确把握城市人户分离人口的发展变化及发展趋势的基础上，加强对 人户分离数据的信息挖掘和政策研究，并形成相关研究成果为政府部门决策参 考。 4.4 进一步完善社会保障体系，健全养老保障机制，积极发展社区养老服务事 业 首先，完善现有养老体系，发展社区养老服务，完善现有社会养老保障体 系业。采取有效措施，多方筹集资金，在社区兴办社会化的养老机构，发展老 年人社区养老服务，社区助老为老服务，在满足各个层次老年人需要的基础上， 建立以社区服务为主体的老年服务体系，可以考虑在上海市选择若干郊区、县, 适当建造一些大型老年社区,从而将市中心的部分老年人吸引到郊区养老。 其次，实行老年人口与高龄人口一对一帮扶的机制。当前上海户籍人口预 期寿命很高， 大部分60-70 岁之间的老年人口身体素质完全可以自理，甚至照 顾他人。因此可以建立完善的机制， 实现60-70 岁之间的老年人口照顾70-80 岁之间的高龄人口，他们之间在交流、照顾等方面有着更多的默契和理解。这 样既解决了老年人口的养老问题又能让他们老有所乐和老有所为。 再次，适度调整和放宽生育政策。当前，上海市面临的老龄化和少子化问 题都与当前的一孩的生育政策有极大的关系。上海的极低生育率将对未来上海 经济社会发展产生重大和深远的影响。生育率的不断降低，会导致劳动力供给 的减少和提高企业用工成本，不利于上海的产业结构调整和实现四个“国际中 15 心”的目标。生育率的持续降低，还会减少家庭的消费需求，不利于扩大内需 和经济持续平稳快速增长。生育率的持续降低还意味着将来青年人口在就业人 口中的比例下降，不利于就业人口的数量增加和人口素质、创新和应变能力的 提高。因此调整和放宽生育政策，提高生育率对上海而言有着积极而又重要的 意义。 最后，提高退休年龄。在上海目前的养老保障替代率水平下, 要保持养老 保险基金收支长期平衡,提高退休年龄是一条当行且可行的实现道路,重点在于 调整范围和实施步骤的具体设计。我国目前的法定退休年龄仍是解放初期( 50 年代) 所规定的, 男