“本科教学工程”项目委托代理关系的经济学分析及其治理机制

“本科教学工程”项目委托代理关系的经 济学分析及其治理机制 摘要“本科教学工程” 项目建设过程中存在多层委托代理关系，包括公众-政府、政府-高校、 高校-项目组等委托代理关系。由于高等教育领域的特殊性， “本科教学工程” 项目建设过程 中出现了代理人问题，高校重申报轻建设，履行好代理职责的动机较弱，容易产生逆向选 择和道德风险问题；政府基于监督成本考量，重评审轻监督。文章运用经济学中的委托代 理理论分析项目建设中的委托代理关系。对本科高等教育项目的管理进行治理机制的探索， 力求为思考项目管理问题提供另一个视角，进而提高“本科教学工程”项目的管理科学水平。 关键词“本科教学工程 ”；项目；委托代理关系；经济学分析；治理机制 中图分类号G647 文献标识码A 文章编号1672-2728 （ 2013）03-0170-04 一、 “本科教学工程” 项目的委托代理关系的基本问题 （一） “本科教学工程” 的提出 为加快建设创新型国家，承担拔尖创新型高级专门人才培养任务的高等教育显然重任 在肩，具体到高等教育改革发展的战略抉择，就是要切实把工作重点放在提高质量上来， 人才培养质量问题成为高等教育的核心问题。2007 年教育部、财政部颁布了关于实施高 等学校本科教学质量与教学改革工程的意见 ，中央财政投入 25 亿元的专项资金正式启动 “质量工程”，规划了 17 个建设项目。根据国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010- 2020 年） 精神，2011 年 7 月，教育部、财政部决定在“十二五”期间继续实施“高等学校本 科教学质量与教学改革工程”（简称“本科教学工程” ） ，仅 2012 年，教育部投入近 8 亿元提 升本科教育，高等教育将进入全方位注重教育质量的新阶段。高等教育在实施和深化“本科 教学工程”时，我们有必要对前期的“高等学校本科教学质量与教学改革工程”项目实施情况 进行深刻反思。深入分析“质量工程”项目实施情况，以期对“本科教学工程”所面临的挑战 有一个清醒的认识，深化本科教育教学改革。 （二） “质量工程” 建设存在的问题 在上一轮“质量工程” 实施过程中，存在不少高校建设不到位、行政主管部门管理无作 为的问题。 （1）部分高校注重项目立项和申报，轻视质量建设。不少高校把获得“质量工程” 作为学校的“政绩工程” 、 “面子工程 ”，为了成功立项往往集结全校的力量申报，其中不乏较 多的包装成分或名人效应在内，出现相当的“人造”现象。一旦项目获批之后，忽视了项目 的建设和应用，建设效果没有达到预期目标，没有切实落实到本科教学改革中，更没有惠 及学生。 （2）学校重获得数量和建设资金， “质量工程”内涵建设欠佳。目前，教育行政部门 通常以“质量工程” 的立项数据作为衡量学校办学水平的重要参考指标。不少高校为了增加 这些标志性指标的数量，都在想方设法竞争获得一定量的建设项目，同时也获得相当数额 的资金收入。但是这些数字和资金并没有与质量提高建立明显的线性关系，项目建设过程 中由于缺乏有效的管理机制，项目建设难以建成一批具有标志性的成果。 （3）政府层面上 注重评审，轻视监督。教育行政主管部门比较注重构建每个项目的评审标准，对每一个项 目都有一个较为完整的评审标准，也有比较表面化的检查和评估，比如提交“质量工程”项 目年度总结等。但是每年累计下来的建设项目非常庞大，鉴于监督难度和成本较高，政府 对项目的监督和后续评估都比较形式化，缺乏严格的监控程序和健全的后评估机制。 （三）委托代理关系的经济学含义及其特征 1 委托代理关系的经济学含义。委托代理理论是现代经济学中很重要的理论问题，该 理论研究特定经济关系的双方之间的动态博弈问题。委托代理关系是指一个人或一些人委 托其他人根据委托人利益从事某些活动，并相应地授予代理人某些决策权的契约关系。其 中，属于信息优势的一方称为代理人，信息劣势的一方称为委托人。二者之间掌握的信息 处于非对称状态，当代理人为了自己利益通过握有的信息优势而作出有损委托人目标利益 的行为时，委托代理问题就出现了。 2 委托代理关系的特征。第一，信息不对称。在社会政治、经济等活动中，一些成员 拥有其他成员无法拥有的信息，由此造成信息的不对称。代理人掌握信息比较充分，往往 处于比较有利的地位，而委托人信息贫乏，则处于比较不利的地位，从而给委托人的监督 和控制带来很大的困难，增大交易成本。第二，代理结果的不确定性。由于无法预料到的 偶然事件的介入与在契约中订立解决它们的条款代价很高、信息不对称导致代理方进行策 略性保密、隐瞒和扭曲信息，同时受代理人努力程度等因素影响，代理结果往往不确定。 第三，契约具有不完善性。完全合约是指合约面面俱到地规定当事人之间的权利和义务以 及未来可能出现的情况的一种合约形式。由于任何事情都是动态的，订立完全合约成本太 高以及履约过程中信息的不对称，代理人有可能欺骗委托人行事，造成了契约的不完善。 第四，监督成本较大。由于代理链条较长，对代理人的约束激励机制不够完善，同时不确 定性因素的存在，委托人要知晓代理人的努力程度就要引入管理、监督和评估成本，以应 对代理链条中出现的非效率或低绩效现象。 （四）委托代理关系的基本问题 委托代理关系的基本问题就是代理人问题，是指由于代理人目标函数与委托目标函数 不一致，因此他们的行为也可理解为理性的、具有追求自身效用最大化的自利性。加上信 息的非完全性、委托代理双方的有限理性和有限计算能力，代理人可能偏离委托人的目标 函数，委托人又难以直接观察和监督代理人，代理人具有机会主义倾向，委托代理失灵具 有潜在性，从而出现代理人损害委托人利益和非效率现象。具体来说，就是指道德风险 （Moral Hazard）和逆向选择（Adverse Selection） 。 （1）道德风险。道德风险是指市场的一 方不能察知另一方的行动这样一种情形。因此，它有时被称为隐藏行动问题。即当签约一 方不完全承担风险后果时所采取的自身效用最大化的自私行为。经济学家经常用道德风险 概括人们“偷懒” 、搭便车和机会主义行为。交易双方在交易契约生效以后，其中一方的恶 意行为导致另一方不应有的损失。 （2）逆向选择。逆向选择具体是指在市场交易双方中， 一方持有某些与交易相关的信息而另一方却不知晓，而且不知情的一方对他方的信息由于 验证信息成本的昂贵使得验证在经济上不现实或是不合算，从而导致市场运作的无效率， 亦即经济学上的“柠檬市场” 。二、 “本科教学工程”项目委托代理关系的经济学分析 （一） “本科教学工程” 建设项目的经济学特点 本文的分析前提是国家出于推进经济发展、社会稳定、国家强大的目标考虑，大力提 高高等教育质量。国家作为公众的代言人，代表国家的政府教育管理部门完全能履行国家 基于这一目标所赋予的职能，其效用函数和国家目标是完全一致的。从经济学角度来分析， 本科教学质量工程项目管理及教学质量工程的产品（学生）培养和就业过程，是政府部门、 投资人（公众） 、学校、评估专家等各要素主体，通过一定的交易方式形成以契约合同为纽 带的种种责权利关系，具有以下经济学特点： 1 政府与高校、学生之间普遍存在不完全契约关系。由于高等教育服务对象的特殊性， 公众把教育资产委托给政府管理所形成的契约是不成文的。本科教学工程实质上是作为公 共利益代表的政府与申报、建设本科教学工程项目的高校建立的一种行政性契约关系，本 科教学工程项目中委托代理的契约更多地表现为隐性契约，这些契约都只能是不完全契约。 作为委托人的学生有接受公共教育服务的需要，这种诉求要求政府为公众提供高质量的教 育服务。政府和高校是代理人，政府有责任提供公众所需要的教育服务。面对着高校与学 生、政府之间的复杂契约关系，委托代理理论是一种强有力的解释。 2 人才培养的不可逆性和控制的过程性。学生经过高考一旦进入学习阶段，其作为产 品本身不可能退换，也难以重新经历高中的学习阶段，否则将承受较大的损失，交易成本 加大。所以人才培养的最终产品质量是由作为重要抓手的“本科教学工程”建设成果决定着。 “本科教学工程” 项目建设必须按照规范和标准进行，才能保证生产出合格的教育产品（高 质量的毕业生） 。 （二） “本科教学工程” 建设项目委托代理关系 在“本科教学工程” 项目的建设过程中，作为初始委托人的公众把教育资产委托给政府 进行管理，政府在履行教育管理职能中扮演双重身份，既是上游委托人（公众）的代理人， 又是将国家教育资产委托给高校经营的中间委托人，政府（中间委托人）将大量建设项目 委托给高校（项目建设主体即代理人）来完成，作为建设主体的高校则委托项目组来进行 “本科教学工程” 的具体建设。在这一系列委托代理关系中，我们不难看出委托代理链的强 制性、多级性。而且政府、高校、项目组都会平衡和追求利益的最大化。由于委托链条较 长较为复杂，委托代理双方信息的不对称，监督难度和监督成本较大，作为初始委托人的 公众，利益非常分散，行为能力弱化，在这一博弈过程中自身利益目标往往由于代理人的 不努力而无法实现。 （三） “本科教学工程” 建设项目代理人问题分析 作为代理人的高校在项目建设中履行好代理职责的动机较弱，存在偷懒、机会主义、 项目组成员“搭便车” 行为等现象，最终损害委托人的利益。在政府层面上，由于监督难度 和成本较大，政府注重评审轻监督，没有达到“质量工程”建设预期的教育投资效益。 1 “本科教学工程”建设项目的逆向选择问题。在申报本科教学工程项目建设过程中， 之所以出现“重申报、轻建设”的现象，是因为一些高校处于信息优势，为了获得国家级“本 科教学工程”项目作为学校实施教学改革与建设的荣誉，在申报的时候利用教育行政部门 （中间委托人）不清楚代理人行为的真实情况这一点，整合全校的资源，对申报团队的信 息进行包装，向委托人提交有利于自己的，而不利于委托人的项目申请报告，进行事前隐 藏信息博弈。而作为中间委托人的上级教育主管部门对这些申报信息掌握的不够，在项目 评审的时候不是很清楚项目申报人及其团队（代理人）的教学建设与研究能力，无法辨别 申报团队的真实性，不是很清楚项目申报团队的需求强度。逆向选择的结果可能是委托人 由于处于不利选择的处境选错了代理人，出现“高质量”的代理人被“低质量”的代理人替代 的现象，真正有实力建设的高校在立项评审过程中未必入围。而一些“211” 或“985” 工程的 高校出现项目扎堆现象，把“质量工程”项目建设搞成“ 表面工程 ”、 “形象工程”。 2 “本科教学工程” 建设项目的道德风险问题。 “本科教学工程” 项目的建设过程中，政府 知道学校的能力但是不知道其努力水平时，导致了部分项目获批后却缺乏持续有效的建设。 这是在教育行政机构（教育部、教育厅）与高校项目团队之间的委托-代理关系中，项目组 可能会作出利己但是损害委托人利益的道德风险行为，进行事后隐藏行动博弈。因为政府 （中间委托人）不能完全观察到高校（代理人）的行为，而要去处理这种风险，一是直接 去观察代理人的行为，例如教育主管部门聘用评估专家评估等，但是直接观察是要花额外 成本的，如专家费等；二是政府聘用评估专家实际上又引入了新的一种委托代理关系，即 教育主管部门作为委托人请专家去开展评估工作，这样又存在评估专家的工作是否努力的 问题，是否存在教育寻租问题。显然，除非最高级别的教育行政主管部门自己直接去监督 代理人，委托-代理关系及其带来的因代理人行为不可无成本观察的问题都会对委托人带来 一种额外的成本。但是即便最高级别的教育行政主管部门亲力去监督，也会花费另外一种 成本，即他们的时间机会成本，因为倘若他们将用于直接监督高校项目团队的时间作其他 用途（制定战略计划等） ，他们会获得其他的效用。 三、 “本科教学工程” 项目治理机制的设计 如何从制度上最大限度提高高校项目建设的代理效益，是政府投资本科教学工程建设 项目运作中提高效率的关键。要解决项目建设中逆向选择与道德风险导致的市场失灵的问 题，在众多的制度安排中，治理机制是一套制度得以运转的最核心的机制。 （一）信息显示与披露机制 要解决因信息不对称产生“道德风险”导致市场成为“逆向选择”的“ 柠檬市场”问题，办 法有两个：一是代理人将信息传递给没有信息的委托人（即信号显示） ；二是委托人诱使代 理人披露其私人信息（即信号甄别） 。完善信息披露制度一方面可以通过市场来监管项目建 设有关当事人，有效防范项目建设违规行为的发生；另一方面也可以降低监管部门的监管 成本。应该着手建立项目建设的信息披露体系，使项目建设过程信息披露能满足委托人、 受益人的需要，并与市场发展相适应。应积极发挥社会中介机构的市场约束职能，强化社 会中介的监督职能，进行信息披露和公众监督。发挥网络监督的作用，把项目建设单位的 建设情况全程置于公众、同行、利益相关者的监督之下，有利于在不耗费大量评审成本的 前提下为评审专家提供更多有价值的信息，这是行政监督不能替代的必要监管补充。 （二） 项目的激励约束机制 委托者的最后目标依赖于代理者的私人信息。委托者必须提供货币激励或者其他形式 的激励，需要从经济利益角度设计一套有效的激励机制，采取遏制道德风险的制度性措施。 第一，政府对高校管理的激励约束机制。比如教育行政主管部门的开会表扬，在学校 专业设置、学位硕士点的增设、学校更名等工作中增设“本科教学工程”建设权重等，减少 委托人的逆向选择。增加高校（代理人）在下一轮委托代理关系中的主动性和优势，激励 高校在项目建设本身的经营管理上更加努力。报酬激励主要是根据各类项目要求确定项目 建设周期，建设期满经过验收、结项评估合格，给予物质和精神上的奖励。应出台并认真 落实项目实施一系列的惩处制度，对项目建设中的弄虚作假、建设不力等行为，除取消其 项目荣誉外，应引入信誉机制，记入项目组成员（特别是项目负责人）的信用记录，对其 今后申报项目的考核提出警戒。对建设项目的专项资金管理可实行“分期支付”制度，如果 建设单位达不到预期目标，教育部将立即停止资助或撤消项目，规范建设单位的行为与责 任。 第二，加强社会力量的激励约束作用。社会力量理应包括报刊、广播、电视和互联网 等新闻媒体公众舆论和社会道德、与高校有关的行政部门和社会中介咨询机构，应充分激 发外部激励约束力量在我国教育项目建设的监督和管理方面的作用。同时，会同与高校有 关的其他行政部门行使监督权，如工商、税务、审计、统计等中介组织，他们也有强大的 监督和约束作用。 （三）构建项目后评估指标体系，加强项目监管 高校会利用委托人不清楚高校行为的真实情况这一点向委托人提交有利于自己的，而 不利于委托人的报告，委托人也知道高校也有说谎的动机。解决这一问题的一个有效途径 是将双方都同时承认的可以共同观察到的指标联系起来，委托人与代理人都知道对方能观 察这种指标。为了加强项目建设的监控，应构建项目后评估指标体系，加强质量标准建设， 在适当时候，根据项目性质和特点，分别组织检查验收。引入项目后评估机制，对这项国 家投资项目的目标实现程度、项目的过程管理、项目的建设效果进行评估，强化项目建设 主体的责任意识，形成项目建设的长效机制，促进本科教学建设和改革。具体的指标应该 包括本科教学