从等级制到代议制

从等级制到代议制 德国议会制度的演变 杨菁 【专题名称】世界史 【专 题 号】K5 【复印期号】2003 年 06 期 【原文出处】德国研究(沪)2003 年 01 期第 6872 页 【作者简介】同济大学德国研究所硕士研究生上海 200092 【内容提要】 阐述了德国从中世纪的等级代表会议到民主的代议制的议会制度的演变过程， 着重叙述了普鲁士邦代议制度的产生；北德意志联邦会议以及魏玛共和国议 会。 【关 键 词】等级制/代议制/君主立宪/民主共和 中图分类号：D751.621 文献标识码：A 文章编号：1005-4871(2003)01-0068-05 “议会”一词来源于拉丁文，原意是谈话式辩论，最初以一种代表们集会的形式出现， 经过长期的演变和发展，最终作为民主的基本形式在许多国家普遍确立。 德意志联邦共和国是一个议会制共和政体的国家，议会作为代议机构由选举产生，是 国家的最高权力中心，政府由议会产生，对议会负责，议会有倒阁权，这种议会制度也称 为代议制度。从中世纪的等级代表会议到民主的代议制，德国的议会制度经历了漫长的演 变过程。 一、从帝国议会到法兰克福国民议会 12 世纪初，神圣罗马帝国前期，由选帝侯及其它帝国贵族参与，投票决定帝国的公共 事务的御前会议已形成惯例。到 1495 年哈布斯堡王朝时期，御前会议正式更名为“德意志 帝国议会”，其成员是皇帝的采邑领受者，即选帝侯、行使世俗权力的宗教领主、大小诸 侯和自由城市的代表(早期市民阶级的代表)，他们分成了三个等级：选帝侯集团(Kurfr- stenkolleg)，帝国诸侯会议(Reichsfrstenrat)和城市集团(Kollegium der St dte)。 帝国议会的主要任务是就出征、帝国战争、帝国税收和帝国法律诸事进行商讨和做出决定。 这个被称为“议会”的等级会议实际上只是国王的咨询机构，它的议员不是经选举产生的， 议会作出的决议无须经过大多数代表同意，确定制订立法程序规则的权力也仅由第一等级 独享。直到 1648 年以后，属于第三等级的市民阶级议事组才获得投票权。因此，它从未真 正起到统一国家意志、监督行政机构和各邦国、行使国家权力的作用。 18 世纪末，受法国大革命的影响，德意志的封建制度开始动摇，在许多邦国，资本主 义的经济方式正逐步取代旧的封建农奴制，资产阶级也获得了更多的政治权利。1806 年， 拿破仑大军侵入莱茵河左岸，将 16 个德意志邦组成莱茵同盟，政治、经济本已四分五裂的 神圣罗马帝国最终土崩瓦解，早已名存实亡的“帝国”议会也随之正式退出了历史舞台。 虽然法国大革命对德意志诸邦的政治和经济制度的发展产生了巨大的影响，“但比起 其它欧洲国家，这种影响却是有限的。如资本主义的经济和政治实际只在德国的部分邦国 得到了确立，而在许多主要的大邦，随着法国军事上的失败，又恢复了旧有的封建统治、 经济形式。”(注：德国议会，甘超英编著，华夏出版社 2002 年第 1 版，第 7 页。) 1848 年，法国 2 月革命波及德意志，在德意志的许多邦国和城市都爆发了人民起义， 自由资产阶级、激进的民族主义者、农民和工人都希望召开德意志国民议会，实现德意志 民族统一的愿望。 1848 年 5 月 18 日，全德国民议会在法兰克福的圣保罗教堂正式开幕。参加议会的是 根据各邦宪法选出的 812 名议员和代表，其中议员 585 名，大部分是法官、检察官、律师 以及大学教授，只有四名来自手工业阶层，没有一人来自工人阶层，所以人们也称其为 “教授”或“绅士”议会。(注：Schlaglichter der Deutschen Literatur, Sonderausgabe frdie Landeszentralen fr politische Bildung,von Dr.Helmut M.Mller,157 页。)议员分为左翼、右翼和两者之间人数众多的资产阶级自由派(约 270 人)， 其中起决定作用的是争取实现有限选举和君主立宪制的自由派。虽然保罗教堂时期的这些 政治派别还不是现代意义上的政党，但他们定期聚会，推选领导并制定计划，为后来的德 国政党制度打下了基础。国民大会各派别间已略具现代议会党派纷争雏形的激烈斗争，给 立宪带来了困难。 大会选举奥地利公爵约翰为帝国摄政王，并设立了一个既无权力，也无威信的帝国部。 12 月 27 日，大会以美国独立宣言和法国革命的人权宣言为蓝本，公布了“德意志人民基 本权利”(Grundrechte des deutschen Volkes)，第二年 3 月 28 日，又在此基础上制订了 一部民主宪法。人身自由和法律平等、经济生活自由、营业自由、迁徙自由、不受任意逮 捕及不受法官和警察侵犯的法律保障、出版自由、宗教信仰自由、在科学方面结社和聚会 的权力以及选择职业自由等基本原则第一次被写进了宪法，贵族的特权也被公民法律上的 平等所替代。这部宪法还确立了君主立宪政体，规定了一个两院制的帝国议会(Reichstag)： 上院是国家院(Staatenhaus)，以邦为单位产生议员，代表各邦利益；下院是人民院 (Volkshaus)，由全德人民按普遍、平等、直接和秘密的方式选举产生的议员构成，代表德 意志民族的普遍利益。根据宪法，帝国的行政大权仍由皇帝掌握，但帝国政府由议会产生 并向议会负责。 然而，在解决统一问题时，矛盾集中在对“大德意志”方案和“小德意志”方案的选 择，即未来的德意志帝国是否应包括奥地利。当奥地利坚持要将它的包括几十个民族的全 部国土并入未来的帝国时，绝大多数邦国选择了排除奥地利的小德意志方案。国民大会建 议普鲁士国王弗里德里希威廉四世继承德国皇位，但国王拒绝了这个建议。1849 年 5 月， 想“自下而上”地强行实施宪法的人民起义在萨克森、法耳茨和巴登遭到失败，制宪会议 被迫解散。 国民议会失败的主要原因包括三个方面：第一，尽管国民议会是通过自由选举产生的， 是德意志革命的结果，并肩负着德意志人长期对自由和统一追求的重任，议员们也都学识 丰富、志趣高洁、严肃认真、爱国心切，但“议会的毛病是才智、学识和伦理太多，而缺 少一定的政治经验和政治眼力，只有这种眼力才能认识到，一个真正的政治家应注意不要 固执地坚持次要的东西而达不到主要的东西，从而坐失良机”；(注：德意志史，迪特 尔拉夫著中文版由 Inter Nationes 出版，第 90 页。)第二，德国的资产阶级自由派本身 的软弱性和妥协性，他们推行的以妥协达到资产阶级自由民主的战略不能从根本上触动封 建的君主专制政体；第三，国民议会的代表是以个人身份参加会议的，不是任何政治、经 济和社会集团的代表，不代表任何机构、团体或政党，也没有军事、财政和行政的权力手 段，所以，议会的决定不具备法定效力，制宪成果难以为各邦接受。 1848 年法兰克福国民议会的失败意味着要求“自下而上”地实现全民族的统一、实行 君主立宪制的资产阶级革命在德国的失败。但是，国民议会在制宪和统一问题上的探索仍 被认为是德国资产阶级民主制度的真正起源。 二、普鲁士邦代议制度的产生 十九世纪三、四十年代，德意志工业革命启动，其中经济最发达的普鲁士邦走在前面， 手工业生产开始向大机器生产过渡。工业革命的启动给普鲁士社会带来了很大变化，资产 阶级发展壮大，现代无产阶级也相伴而生，资本主义的生产方式与封建制度严重对立。受 到法国革命自由、平等意识的影响，普鲁士逐渐成长的市民社会与专制的君主制度间的矛 盾日益突出。 迫于革命的压力，1848 年 5 月普鲁士邦在选举参加法兰克福国民议会代表的同时，也 选出了参加本邦制宪会议的代表 400 名，虽然代表大多数来自资产阶级，但 1848 年的这次 制宪会议却是德国历史上第一个民主选举产生的议会。(注：www.Bundestag.de.)在其后的 7 个月中，代表们进行了激烈但毫无结果的讨论。最后，由于国王强令议会接受“钦定” 宪法草案引起议会内外普遍不满，国内阶级矛盾激化。12 月 5 日，国王宣布解散议会，普 鲁士资产阶级自下而上地以代议制的方式制宪的努力宣告失败。 在法国，国家性质的转变是通过激过的资产阶级革命打碎旧的国家机器完成的，而在 普鲁士，则是通过改革使社会性质发生转变，然后再影响到国家性质的转变。由于资本主 义经济的发展和普鲁士大部分容克阶级的资产阶级化，资产阶级力量逐步壮大，为满足他 们参政议政的要求，普鲁士君主不得不做出了一些让步。1850 年政府颁布了修改后的宪法， 按照宪法规定，普鲁士建成一个两院制的议会：上院是贵族院(Herrenhaus)，与英国议会 类似，由世袭贵族和由国王授爵的终身贵族组成；下院是代表院(Abgeordenetenhaus)，根 据三级选举制选出，根据这一规定，所有年满 24 周岁的成年男性选民依纳税情况被分为三 级，纳税最多的为第一等级，人数最少，约 13.3 万人；纳税较少者为第二等级，约 49 万 余人；纳税最少者为第三等级，人数最多，约 265 万余人。三个等级人数虽然不同，但从 中所选出的议员数目却相同，这样就保证了大资产阶级在下院的优势。下院行使的主要权 力是参与国家经济生活，如批准新赋税以及监督国家财政开支。因为宪法规定，立法法案 可由政府向两院中的任一院提出，但财政法案必须首先在下院提出。两院也可以自行提出 法案，但法案只有经两院一致通过，才能成为法律。国王对法案具有否决权，政府不经议 会产生，也不对议会负责，而是向国王负责。19 世纪 60 年代初，普鲁士虽然还是由容克 阶级把持政权，而且经常同资产阶级发生冲突，但通过议会的参预，这一政权也代表了资 产阶级的部分利益，对行政权也取得了一定的牵制作用，它的这种实际上以立宪装点门面 的专制主义统治模式和原则后来被德意志第二帝国继续采纳。 三、北德意志联邦会议和德意志帝国会议 1866 年 8 月，普奥战争结束，普鲁士取得了胜利。美茵河以北的 24 个德意志邦(包括 3 个自由城市)共同缔结了一个联邦条约。按照这个条约，缔约各邦建立了一个联邦制国家， 通过普遍、平等和直接选举产生议会并和议会一起制定联邦宪法。联邦宪法于 1867 年 4 月 由普选产生的议会通过，自 1867 年 7 月 1 日起生效。 按照宪法，联邦内部各邦在形式上保持独立，联邦的行政权归联邦主席团，普鲁士国 王掌握主席团大权。宪法把立法权授予两个权力机构：上院为帝国议会(Reichstag)，是经 过普遍、平等和自由选举产生的；下院为联邦参议院(Bundesrat)，真正掌握联邦政权。参 议院由各邦代表组成，在联邦首相(即普鲁士首相)的主持下讨论并通过由上院提出的法案 以及上院决议，联邦首相仅对普鲁士国王负责，不对议会负责，不能由议会罢免。当时的 普鲁士在联邦参议院全部 26 票中拥有 14 票绝对多数，同时又掌握了联邦主席团，参议院 实际上在普鲁士首相俾斯麦的控制下。由此，普鲁士在联邦中的霸主地位得以确认，“俾 斯麦不仅想利用联邦制的(联邦参议院)和民主的(帝国议会，普遍、自由的选举)因素吸引 南德意志诸邦的加入，还想借机实现他自上而下地统一德意志的道路。”(注：同 69 页注，247 页。) 尽管北德意志联邦是一个很大的进步，但是，“北德联邦宪法并没有包含立宪制度的 民意机构务必坚持的权力。它没有基本权利，没有税收批准权，没有部长负责权，没有规 定议员津贴，代替这些的却是铁的军事预算和联邦首相强有力的权力地位。”(注：同 69 页注，145 页。)事实上，这种制度不是建立在人民主权的基础上，而是建立在普鲁士君 主专制权力的基础上，是为俾麦斯个人设计的。 1871 年 1 月 18 日，普鲁士国王威廉一世加冕为德意志帝国皇帝，德意志统一为帝国， 俾斯麦出任帝国首相。帝国是在诸侯和自由城市自愿达成协议的基础上的联邦国家，按照 4 月 16 日公布的宪法，议会由上院帝国议会(Reichstag)和下院联邦参议院 (Bundesrat)组成。联邦参议院由来自 22 个诸侯国和 3 个自由城市政府的 58 名全权代表组 成，它实际上掌握国家权力，有权对提交给帝国议会的法案做出裁决，并有权确定帝国议 会做出的决议，它还有执行权。皇帝是联邦参议院的主席，领导处理其事务。 帝国议会是在“普遍、平等、直接、无记名”选举中根据多数选举法原则产生的，每 5 年进行一次选举。由各个政党产生的国会议员享受豁免权，不受委托和指示的约束，在 1906 年以前没有议员津贴。制定一项帝国法律需要两院多数的同意。议会对任命首相、组 织政府和行使行政权都没有影响，除财政法案必须由议会审批外，议会提出法案的权力是 有限的。议会由皇帝召开，皇帝有权提前解散议会，但需得到联邦参议院的同意。 从下表可以看出，德意志帝国议会实际上就是北德意志联邦议会的延续。 德意志帝国宪法规定，帝国为君主立宪的联邦制政体，但马克思在总结德意志的政治 制度的特点时指出，这是“一个以议会形式粉饰门面、混杂着封建残余、已经受到资产阶 级影响、按官僚制度组织起来、并以警察来保卫的、军事专制的国家。”“君主”制是实， “立宪”是虚，它的议会虽然已具备资产阶级民主制度的形式，但资产阶级的民主政治在 国家政权结构中并未体现出来，还不是真正意义上的代议制。 四、代议制民主议会的诞生魏玛共和国议会 一战结束后，德国人民不仅要承担战争的罪责和后果，还面临着国家采取何种政治制 度的重大选择。 1919 年 1 月 19 日，原帝国各邦国以民主选举的方式选出代表，举行国民议会，制定 国家宪法。代表中占五分之四多数的是三个反君主制的共和主义政党社会民主党、中 央党和德国民主党，它们决定建立一个议会制的民主共和国。1919 年 2 月 6 日国民议会在 魏玛召开，议会代表选举社民党主席艾伯特为国家总统，并授权他的党组建新内阁，新内 阁向国民议会负责，同时还设立了一个国家委员会，听取各邦的意见。1919 年 8 月 11 日 国民会议通过了新宪法，8 月 14 日宪法经总统签署后生效。这是近代以来在欧美主要资产 阶级国家中产生的最晚的一部宪法，因此得以在形式上把欧美各国宪法的精华融为一体， 成为一部具有民主特色的宪法。 根据宪法，魏玛共和国是一个代议制的和联邦制的民主共和国，实行“三权分立”的 原则，强调一切权力来自于人民(“Alle Macht geht vom Vollk aus”)，在法律上国家权 力的基础来自人民的意志，人民通过选举行使自己的权力，因此国民议会行使的立法权具 有第一权力的性质，行政权则由总统和政府分享。国民议会(Reichstag)作为全体人民的代 表真正拥有主权，应该是最高立法机关。但受到美国议会模式的影响，魏玛共和国的议会 也是总统制的议会，总统由全体公民直接投票选举产生，不由议会决定，总统只对宪法和 选民负责，不向议会负责。而作为历史上皇帝和国王绝对权力的回响，共和国授予总统的 权力是任何资产阶级的议会制的国家元首都无法比拟的。宪法的 48 条规定的“紧急状态法” (Notmanahmerecht)更授予总统在紧急状态下解散议会重新举行大选的权力。因此，在魏 玛共和国，总统的地位实际上高于议会。 新宪法还规定，共和国的代议机构由代表人民意志的国民议会和代表各邦政府利益的 联邦参议院(Reichsrat)两部分组成。国民议会的议员由“年满 20 岁以上之男女，依照比 例代表选举制(Verh lniswahlrecht，即议员数目可变的比例制，在当选基数为一个选区 中每 6 万选民选举一名议员，选区中有多少个当选基数就分配多少个议席，当选后多出的 选票分配给本选区竞选联盟中的其他候选人，或按照有利于选举提名的原则在其他选区分 配)，以普遍、平等、直接、秘密之选举产生，任期四年。”(注：德国通史简编，丁 建弘、陆世澄主编，1991 年 2 月第一版，第 598 页。)联邦参议院由各邦(18 个邦)的政府 代表组成，作为咨询机构，参与联邦的立法和行政事务，参议院主席由各邦代表轮流担任。 参议院可以对国民议会的法案提出异议，当两院不能达成一致时，由总统决定进行全民公 决或由国民议会三分之二以上的多数推翻参议院的反对。经两院通过或全民公决后，再由 总统批准和公布。另外，在 1920 年的一项法规中规定的国家经济委员会 (Reichswirtschaftsrat)被视为议会中的第三院，因为它在某种程度上也参与了立法，对 提交国民议会之前的含有社会政策和经济政策内容的重要法案进行审议。 魏玛共和国时期，德国已经从以议会粉饰门面的君主专制制度，过渡