中国小额信贷发展10年

中国小额信贷十年 杜晓山 社会科学出版社 2005.3 序 言 杜晓山* 本论文集是继 1996 年中国农村小额信 贷扶贫的理论和实践一书后，我们编辑 出版的第二本关于中国小额信贷发展理论 和实践的记录文献。从一定意义上，它与 第一本论文集形成了姊妹篇，共同记录了 中国小额信贷的发展历程：过去和现状， 也预见了未来可能的发展趋势。而且，它 也是种种观点和理论碰撞的记录。 人们欣喜地看到，中国的小额信贷事业在发展壮大。1996 年时，中国的小额信贷还仅仅是 星星之火，主要还是那些国际机构资助的小额信贷项目在活动。到了今天，不仅这些项目的规 模和范围在发展变化，而且政府主导型(政府部门与农业银行或农村信用社合作开展的小额信贷)和 正规金融机构运作的小额信贷已渐成主力军。同时，各类项目又在发挥其自身的优势和功能。 小额信贷在中国农村已成燎原之势，并已在城市展开。然而，我们也应认识到，与国际小额信 贷运动相比，我们还处于发展的初级阶段，理念、理论和实践水平都还有一定的差距，更何况 现代国际小额信贷运动本身就是一个新生事物。因此，一方面，我们为中国小额信贷的发展而 欢欣鼓舞；另一方面，我们也应清醒地认识到它所面临的种种困难和挑战。我们的责任和任务 是继续勇于直面挑战，克服困难，巩固成绩，扩大战果，争取中国小额信贷事业的成功。 这次由中国人民银行货币政策司、中国社会科学院贫困问题研究中心、孟加拉乡村银行托 拉斯和美国乡村银行基金会等单位主办，由花旗集团基金会和福特基金会两个机构资助召开的 “中国小额信贷国际研讨会” ，具有特殊之处。首先，中央银行政策制定部门作为主办方之一召 开大型国际小额信贷学术研讨会，在中国还是第一次，说明央行对小额信贷问题的 重视程度。而过去，常常只是科研机构与小额信贷运作实践者为主进行研讨。其次，与小额信 贷有关的各方都参加了会议。与会者有政府和央行决策或政策制定部门、国内外的理论工作者、 实践工作者和国际多边和双边资助机构。与会人数 120 余人，收到论文、调研报告、文章达 80 多篇。大家共聚一堂，讨论切磋，相互启示，增进了解。再次，这次研讨会是一系列研讨会中 的一次，我们还将继续这项活动。 既然是研讨会，就要提倡“百花齐放、百家争鸣”的“双百”方针和氛围。在会上，大家 畅所欲言、言无不尽，甚至有对立观点的争论，真正起到了增进认识、互相启发、提高水平、 促进发展的目的。立足于中国的实际，通过大家各种认识和观点的碰撞，经过各自的再思索和 再检讨，我们看问题的角度就可能更公正、更全面，同时也更有利于脚踏实地篇决我 们自己的实际问题，这正是我们需要的一种局面。例如，小额信贷的利率问题，对此人们有不 同的观点。这也体现了国际上“福利型”小额信贷和“制度型”小额信贷两种流派的差别和争 论。小额信贷的利率高或低到底有什么样的利弊，哪个利大?哪个弊大?这是一个如何认识和选 择的问题，或如何弥补弊端和不足的问题，也是一个涉及遵循市场规律和实施政府干预两者的 关系及彼此如何协调的问题。利率的设定针对低收入群体，如何做到公正?实行低利率政策，在 实践中谁能贷到钱?谁不能贷到钱?怎么监控?机构能正常和可持续运行吗?较高的利率似乎是 “不公正”的，但穷人能贷到钱，又能承受商业利率，富人抢夺资金资源的现象就会减少，寻 租现象也会减少，腐败现象也会降低，穷人“等、靠、要”的观念和“借钱不还”的错误观念 也易于改变，经营机构也可不赔钱。当然，这一结果会使穷人在增收角度或扶贫优惠角度受到 影响，但得到的是一种持续有效的服务。而且穷人还可以从别的渠道得到补偿，如政府应增加 义务教育的补助、医疗卫生的补助，完全是无偿的，也体现出一种公正。市场经济和政府干预 政策如何体现是合理，这是值得我们继续探讨的课题。我们应真正分清财政扶贫和信贷扶贫的 不同功能，不能“缺位”也不能“越位” ，不要扭曲正常金融市场秩序和行为。而且，也要分清 小额信贷适用于什么样的贫困群体。 为了推动中国小额信贷事业的发展，我们在此不必多提在这方面已取得的成绩以及对贫困 群体和农户的经济社会效益，这已是有目共睹的。我们是否可以多考虑如何应对中国小额信贷 发展面临的挑战问题，目的是为了推动中国小额信贷事业更健康、更蓬勃地发展。 中国小额信贷发展所面临的挑战大体可分为外部因素和内部因素两方面。而且，各类小额 信贷面临各自的问题，即使是同一个小额信贷项目在不同的发展阶段也有不同的问题。在这里 抛砖引玉，提及几个问题，这只是我们认为从总体上或一般意义上所应考虑和解决的部分重要 问题。除地理、自然和市场发育条件外，从外部因素看，至少有七点：一是非银行机 构搞小额信贷的合法地位。二是政府政策对小额信贷的支持程度、宽紧程度。例如，利率政策； 小额信贷是否现在就要规范、如何规范；应有什么样的准入制度、退出制度、监管制度等。三 是当地政府的态度、行为的影响，如何解决?四是其他项目或小额信贷项目彼此间的影响，包括 公平和不公平的竞争问题。五是宏观经济环境好坏的影响，如农副产品的供求状 况、通货膨胀率高低的影响。六是资金来源的制约。七是当地信用环境的状况。 从小额信贷机构本身的内部因素看，目前值得注意和研究的主要问题如下：一是组织机构 的性质和制度，包括产权制度、治理结构等是否合理、有效。目前较普遍的以政府官员兼职或 按对行政官员的管理方式套用于对小额信贷企业经营型的管理，是组织制度上的“瓶颈” 。二是 人员素质和业务及管理水平的欠缺。三是利率水平的科学确定问题。四是激励和 奖惩机制是否合理、健全。由这些因素派生出的问题是：项目机构管理效率的低下；内部监管 的薄弱；资产质量(还贷率)不高；资金流动(清偿力)不足(这与小额信贷的运作模式也有关)。 于是，在中国，人们可以看到一个普遍的现象：小规模的小额贷款项目，只要认真去做，无论 是何种性质的运作机构，都能获得成功。但规模变大后，各个项目的状况好坏差异就变得很大， 而且迄今为止，还没有看到可持续发展的大中型小额信贷项目或机构在中国成功的实例。这也 是中国与一些几乎同步开始发展小额信贷活动国家的差距所在。 对中国不同类型的小额信贷机构目前面临的主要矛盾，我们的基本看法是：一般说来，国 际资助(或非政府、非银行资金支持)的项目无法取得信贷合法地位；难以实现或缺乏可持续发 展的目标；资金约束严重；组织制度建设滞后，产权不明晰。农业银行作为政府主导型(政府与 农行合作)项目的放贷主体，是否还有意愿和能力将扶贫小额信贷做下去；政府部门和农行能否 密切配合、协调一致地保证信贷资金到达贫困户和高还贷率的实现；补贴式贷款的政策是否应 予以调整或彻底改变；是否确定或如何实现可持续发展的目标。农村信用社开展的小额信贷项 目如何能吸取政府主导型项目的经验教训，避免“被迫应付”或“一哄而上”两种倾向所造成 的问题；如何借鉴成功小额信贷的经验，创新金融工具和运作方式；如何确立合理的利率政策； 如何解决贫富兼顾的问题；如何化解历史包袱重、资产质量低对项目的负面影响等。 上述三类小额信贷项目共同面临的挑战则是专业业务和管理水平的提高以及与当地政府的 关系问题。从另一个角度说，则是既要服务于既定的目标客户群体，又要降低机构自身的信贷 风险。 综上所述，从总体上说，中国小额信贷事业正在克服困难中发展壮大，任重而道远。我们 应继续聚集各方面的力量，调动一切积极因素，努力推动中国小额信贷事业进一步健康、茁壮 成长。本书的出版，希望在这方面也能起到一定的推动作用。 *杜晓山，中国社会科学院农村发展研究所党委书记兼副所长。 目 录 成绩显著，仍需努力王洛林1 中国小额信贷的现状吴晓灵3 共同探求扶贫信贷资金的有效使用吕飞杰7 1中国小额信贷的发展与展望 戴根有l 2中国农村小额信贷的实践尝试 杜晓山5 3扶贫信贷资金的历史、现状和未来刘福合 苏国霞18 4理想的冲突 何道峰36 5小额信贷的风险控制 周忠明53 6非政府组织小额信贷的可持续发展 刘文璞60 7再次振兴小额信贷扶贫的政策建议 张保民67 8小额信贷的市场分割与整合 白澄宇74 9中国小额信贷的发展 孙若梅77 10中国小额信贷模式选择的理性思考杨顺成9l 11关于农业银行到户扶贫贷款的调查与思考 武建平104 12小额信贷扶贫的实践与启示梁振思王玮109 13农村信用社农户小额信用贷款及其发展情况杨少俊116 14小额信贷扶贫面临的挑战与对策朱有奎赖检发122 15建立真正属于贫困人口的小额信贷模式龙治普张建娥杨玉莲128 16小额信贷离商业化操作还有多远葛文清134 17搞好小额信贷资金监督为决策提供有效信息依文波141 18网络的力量：寻找一个适合中国小额信贷行业的模式国利娜145 19加强小额信贷机构管理，促进可持续发展勾长文151 20农村社区建设与小额信贷扶贫何 文157 21孟加拉乡村托拉斯与中国小额信贷HI拉提菲163 22创建小额信贷制度框架的建议阿莱克斯库茨 沙米苏汉169 23印度小额信贷部门：一个顶级机构的角色 印度妇女世界金融之友组织174 24小额信贷的创新故事：农业与农村发展中心案例 多罗丝托雷斯177 25资金批发与小额信贷部门的建立山卡尔曼施菜斯塔18l 26农行贵州盘县支行小额信贷扶贫工作情况董永连188 27小额农贷流程再造马春成194 28小额信贷架起致富金桥毛中强20l 29陕西甘泉县小额信贷发挥了连续扶持的作用 李夏林 李林刚206 30云南省师宗县妇联实施小额信贷扶贫周迎庆211 31甘肃省泾川县残联小额信贷扶贫工作经验牛启寿 尚旭华217 32贫困地区农村小额信贷扶贫机制的探索与实践 刘 青 邓绍平220 33中国扶贫基金会农户自立能力建设项目简介耿和荪224 34四川省贫困乡村经济发展促进会及其小额信贷 杨顺成 王卓228 35爱德盐池县小额信贷发展历程盐池小额信贷服务中心240 36贵州省六枝特区农户自立能力建设项目概况曹 政248 37辽宁省新宾县小额信贷扶贫项目情况刘 伟253 38龙水头扶贫基金会扶贫项目运行制度和运行细则李乃伟259 39定西县小额信贷案例研究白澄宇 刘文璞 王灵俊270 40对妇女可持续发展协会小额信贷的思考霍桂林 郝金莲282 41新时期的仪陇县乡村发展协会展望高向军287 42贵州省兴仁县农村发展协会蒙贵翠290 43岳西县小额信贷科技扶贫项目实施情况刘 煜296 44管好用好外援资金，为广大农村妇女提供小额信贷服务孙国栋302 45联合国人口基金木兰县妇女小额信贷杨秀娥306 46乌审旗贫困地区社会发展项目工作报告李堆旺309 47妇女创收项目发展介绍王丽娟315 48完善小额信贷扶贫的思路及对策肉孜买买提319 49社区基金对农村可持续发展的探讨郑慧平326 50易县扶贫经济合作社周学仁332 51孟加拉乡村银行模式在江西星子的实践 邓绍平 刘