公共事业组织监督机制存在的问题分析

美国的科技管理体制特征：第一，美国拥有最具代表性的多元分散型 科技管理体制。美国是三权分立的政治体制的典型代表，这决定了其 多元分散的科技管理体制。美国的立法 、行政和司法部门均参与科 技活动的管理，所有重大的科技活动都要经过国会立法通过，再由行 政部门负责执行和实施，司法部门则拥有对各项法律的解释权.第二, 在美国由联邦实验室、高等 院校、企业和其他非营利机构构成的科 研体系中，企业的研究机构是美国科研活动的主体，其他机构则主要 从事与基础研究和人类生活等相关领域 的研究。在这以企业为主体 的科研体系中，企业不仅是科研活动的主要投入者,还是科研活动的 主要承担者和受益者。第三，近十年来美国科技管理与决策机构的地 位在不断提高。虽然美国倾 向于科研活动的自由发展，但鉴于世界 竞争环境和国家利益的需要，近十年来仍不断改革其科技管理体系， 加强对科技活动的宏观管理.第四,美国有着十分完善的科研计划管理 与评估体系.美国十分重视对科研机构、科研计划、科研项目乃至科 研人员的管理和评估。一方面，针对政府部门庞大的管理工作人员有 着十分详尽的管理细则；另一方面，还针对科研机构、计划、项目和 人员等管理对象制定了科学、详细的管理与评估体系，并随时根据需 要设立相关管理机构 日本的科技管理体制 随着政治改革把天皇的大权转移到国会与内阁 而发生了质的变化，从根本上改变了 “战时体制。管理机构由内阁 的各部、各种委员会与审议会三者组成，国会统管科技的立法权， 内阁则拥有科技行政权，内阁各部又有各种审议会作为首相与大臣 的政策咨询机关。对整个科学领域 ，采取了自然科学 与人文 ，社 会科学分管的制度日本驹 科学技术研究结构一般是国立研究机关 侧重基础研究，大学佣重应用研究，企业则致力于开发研究 。研究 活动大致按这三种类型展开:第一种是按照研究人员的设想，展开探 讨科学原理的基础研究；第二种是将研究成果应用 到技术上 的应 用研究第三种是 吸收 ，改造已有技术，研究出复合技术的开发研 究国家除依靠国立研究机关进行此外，日本政府为了贯彻技术立目 的方针，把建立 官，民、学三位一体的流动体制作为加强科技管理 的一个重要步骤，确立研究开发体铷。这是科学技术厅为了推进新 科1、采取“吸收性战略 ，建立强大的科学攘术体系 。2、实施扶 植政策推动科学技术的发展3、实行 “产 学综台的措施,使科技研 究与生产实践紧密绪台 。4，坚持以民用为主的兼略,大力发展民生 产业技术 。5技术进步与经济发展祖互促进 。 科技事业。现代西方政府普遍重视科技事业的发展，重视科技行政 管理。各国都设有相应的科技管理部门，如美国的国家科学委员会、 日本的科学技术会议和科学技术厅、法国的科研和技术部等，行使 政府的科技行政职能。各国科技管理体制有多元分散型、集中协调 型等差异，具体的科技政策各有千秋，但基本的职能是相同的，那 就是：负责制定并贯彻科技发展战略；制定推动科技进步和发明的 法规、政策和措施；协调全国的科技工作；主观国际科技合作，培 训科技人员；编制科技预算和监督科研经费使用。近年来，更是强 化科技管理，加大科技投入，鼓励科技创新，促进科技成果商品化 和产品化。 二 公共事业管理的基本特征 1强化政府的公共事业管理职能。2多元化.第一，在公共事业 投资上，除了政府大量拨款主持外，社会组织、私企也大量投入， 形成政府、私企和社会组织多元并举的投资格局.第二，在管理上， 表现为分权化和社会化。第三，20世纪80年代以来，西方国家第三 部门新奇，并进入制度化发展阶段。作为相对独立的社会组织，它 们广泛介入公共生活领域，在公共事业管理上发挥着重要作用，这 是西方公共事业管理多元化的新发展。 在公共事业管理中，西方各国以政府为主、社会广泛参与的多元化 道路，重视发挥企业、社会中介组织、其他社团的投资和管理中的 作用。管理权从中央分散到地方、从地方分散到社会；鼓励各界广 泛参与公共事业发展和管理；扶植第三部门征。多元化为公共事业 发展提供了广阔的空间和多方动力，增进了公共事业的活力和发展 后劲。 3法制化与规范化。 一 改革的基本动因 改革的启动有深刻的经济、政治、社会动因。 1缓解财政压力。财政压力不断加大，政府财政难以为继是当代西 方公共事业管理改革的基本动因。财政压力源自两方面的因素：一 方面，20世代西方资本主义国家经济普遍出现“滞胀”现象，国家 财政收入相对减少，经济发展和财政收入陷入困境；另一方面，从 20世纪20年代以来不断拓展公共事业管理职能对财政的需求又有增 无减。二者形成了尖锐的矛盾，迫使政府寻求出路。 a 随着20世纪经济和社会的迅速发展，公共需求日益增长，政府 公共服务的领域不得不持续扩大。在资本主义发展初期，人们对公 共服务的理解仅限安全、秩序、市政设施、公路、水利工程等狭隘 领域，政府公共事业管理相当有限。30年代，政府职能开始大规模 扩张。扩张主要体现在经济和社会职能两个方面，经济职能的扩张 表现为政府对市场和社会经济生活的干预，其主要标志是凯恩斯主 义宏观经济政策的盛行和随后的微观经济管理活动。社会职能的扩 张在美国经历了30年代和60年代两个高峰，在欧洲则表现为40年代 后期开始的建立“人民社会主义”和“福利国家”的努力。到了70 年代，科技、教育、文化、卫生、基础设施、社会保障、公共住房、 环境管理卑共事业成为政府行政管理的范围，公民在这些领域对政 府提出的服务要求不断增长。 b 经济干预的强化和公共服务领域的不断扩大，造成了政府机构、 雇员和财政支出的急剧膨胀。据有关资料表明，19601995年的35 年里，世界工业发达国家(OECD)政府财政支出规模在原有的基础上 扩大了1倍，增加主要用于公共服务支出，而其中的主要部分就是社 会公共事业。以社会支出（卫生、教育、福利服务、社会保险、社 会救助等项目)解决财政困境就成共家政府包括公共事业管理改革在 内的行政改革的基本动因。 2因应公众舆论的变化和要求。随着公民社会的日益成熟，公众 价值观发生了变化，对政府施政的要求提高，呼唤公共服务的改革， 从外部推动政府进行改革。 a 70年代末出现的经济滞胀改变了人们价值观，人民以抗税等 方式表示对“大政府”的怀疑与否定。公共选择学派、货币主义等 对大政府的价值观进行了系统性的否定。人们对以韦伯官僚制思想 为基础的行政体制提出批评，认为其适应性差，不能满足公众的需 要，如效率低下，成本过高。要求对其进行改革，压平层次，放松 规制、民主参与、实行绩效管理，改变公共组织僵化不灵、服务统 一的状况。公民对民主提出了更高的要求，不仅要控制政治家，还 要控制官僚；要求解决民主制运作中的深层次问题。 b市场交换的价值重新得到肯定。20世纪80年代崇尚市场的理论 再度崛起和风行。80年代初；英国首相撒切尔夫人推行国有企业的 私有化；法、德等欧陆国家紧随其后。美也收缩政府职能，重新肯 定市场交换在经济发展中的作用。新西兰把市场机制引入行政组织 之中，这种彻底市场化的行政改革引发了公管的变革。 3面对信息技术革命的挑战。西方发达国家行政改革的深层原因来 自技术革命的推动和经济结构的变动。开始于40年代的信息技术在 70年代获得全面发展，80年代日趋成熟，渗透到各个领域，对政府 提出了新的挑战。 (1)信息技术对传统官僚制提出了挑战。信息技术的发展与生产 能力的提高，加速了社会的变迁，社会公共事务的时效性增强，全 球化、信息化要求政府管理高效化，传统的官僚制度显得越来越不 适应。由于技术手段的武装，公民的自主能力大大增强，政府能办 的事公民也能办，甚至有些事公民办得更好；以前只有中央政府能 办的事，现在地方政府也可能办。政府面临着社会中介组织、社区、 公民、下级政府单位分权的压力。同样，掌握现代技术的公务员的 服也相对增强，客观上也要求放松对公务员的规制，以便提高其创 造性、应变力，从而提高公共服务的数量和质量，以满足不断增长 的公共需求。 (2)信息技术时代要求政府职能做适当的损益。按照西方经济学 的解释，公共服务之所以要由政府而不是市场来提供，主要是因为 市场存在的技术问题，即在公共服务领域存在的“市场失灵”现象， 公共服务的高投入和高风险、非竞争性和非排他性、外部经济效应 等特征，限制了民间企业在这个领域内的投营。由于科技的发展带 动了管理的技术创新，政府与市场的关系不再是“非此即彼” 、 “此 消彼长”的对抗性关系，而是呈现出一种相互补充合作的态势。作 用正发生着变化，由“直接建设者和提供者”变为“管理者”和 “发包者” ，放松对市场的直接管制，致力于规则制定和政策引导。 因此，将原有的公营事业、经济领域、福利保障等项目进行市场化、 社会化改革，收缩政府职能能。但是科技、知识在现代社会发展中 作用的日益增强以及其公共物品的属性，客观上又要求适当强化政 府在科技教育领域的职能。美国政府削减社会福利与振兴教育同始 于20世纪80年代，发展于90年代。这一增一减可以从一个侧面反映 出以信息技术为核心的科技革命对政府行为的影响。 (3)信息技术的发展与成熟提高了政府管理的技术含量。现代信 息技术为政府优化自身管理、提高社会管理水平提供了有效工具。 信息技术提高了政府人事管理、采购系统管理、公共项目管理等各 个领域的电子化程度，使政府压平层级和放松规制成为可能。市场 技术得以不断创新并日臻完善，原有的“市场失灵”领域可能转化 为“市场有效”领域。例如，金融工具不断衍生，投融资手段的更 新，使资本市场日益发达：招标投标、合同承包、特许权经营、项 目融资投资模式、政府采购等方式的出现，推动政府传统服务项目 渐入市场，政府通过建立规则、放松市场准入措施，通过注入少量 资金，带动社会多元投资主体进入公共服务领域。因此，可以说， 新的技术环境既向西方国家政府提出了改革政府管理模式的要求， 又为其改革政府管理模式提供了物质条件。 公共事业组织监督机制存在的问题分析 （一）双重俘获 行政主管部门对公共事业组织的“俘获” 主要表现为 行政主管部门将公共事业组织作为其巩固和扩大既得利益的工具。 从我国公共事业组织的负责人与政府财务监督主体的关系来看，公 共事业组织的大部分负责人都来自政府机关，具有官员身份。他们 受政府委派，在公共事业组织中开展工作，与政府组织有着千丝万 缕的联系。有的公共事业组织的负责人甚至与政府财务监督主体存 在着领导与被领导的关系。但是，主管部门的“俘获” 往往是以自身 “被俘获”为代价的。在主管部门和社团相互“博弈”的过程中，在社 团的公关攻势下，主管部门被“俘获” 了。这种 “俘获”的结果必然是 监督的疲软。 （二）组织缺位 在我国，公共事业组织的财务监督机关是业务主管 单位、财政部门、审计机关、人民银行等。这些政府监督部门主体 多元并存，形成了一个看似严密的财务监督网络。但从总的监督效 果来看，缺位、错位、越位现象均在不同程度上存在。从理论上讲， 财务监督主体的多元化很可能会使政府对公共事业组织的监督陷入 不同主体之间相互扯皮、互相推诿的尴尬状况。 （三）社会监督体系薄弱 在我国，对公共事业组织的社会监督主要 是公众监督和新闻舆论监督。而这两种监督都没能发挥应有的作用。 新闻舆论报喜不报忧的状况虽有改善，但是新闻视角更多放在了政 府和社会上，对公共事业组织这个第三部门并没有投入应有的注意。 虽然改革开放以来，我国民主氛围得到了极大的加强，但是公众监 督的渠道和力度都有待进一步加强。 （四）监督法规缺乏 相对于社会主义市场经济，我国目前颁布和实 施的有关公共事业组织监督法规滞后，缺少专门的公共事业组织监 督法律或法规。公共事业组织会计规范体系也存在问题。只有事业 单位有会计准则和会计制度，而社会团体、民办非企业没有自己的 会计准则与会计制度。 （五）政府财务监督与规范管理工作存在脱节 政府监管部门财务监 督工作的目标过多地集中在单纯查处公共事业组织违法违规的财务 收支行为上，在改进公共事业组织的财务管理工作、完善财务管理 工作制度以及防止公共事业组织非营利性质异化上缺乏足够地重视， 使得公共事业组织的政府财务监督运行系统不完备，不仅弱化了政 府对公共事业组织公共资金运行全过程实施有效财务监督的效能， 而且在一定程度上削弱了政府监管部门在公共事业组织财务监督中 的作用。 （一）完善公共事业组织立法 要抓紧制定专门的公共事业组织 法，针对公共事业组织行为的实体内容进行系统的规范，增强法律 规范的操作行和针对性，搞好法律体系的衔接和法律规范的配套， 以使监督惩戒有法可依，确实起到警示、教育的作用。对现有有关 的法律法规要清理，凡过时的法律条款要予以修订或废止，不合理 的和重复的要取代，冲突的要予以理顺，彻底改变把公共事业组织 当作行政机关或事业单位来管理的传统做法，使对公共事业组织的 监督真正有法可依。 （二）加强公共事业伦理道德建设 加强公共事业伦理道德建设 的途径就是从道德驱动的自律到制度化的自律。制度化自律不仅意 味着自律成为少数高尚者的自觉行动，更重要的是使自律成为多数 “理性经济人 ”在外部约束下唯一理性的选择。从人性和自律的形成 过程看，当经常化、严密化的外力约束下的行为产生惯性并最终成 为行为主体的“下意识