关于农民工合法权益受侵害的调查和建议

关于农民工合法权益受侵害的调查和建议 政策杂志 2004 年 7 月 作者：姚争杰 最近，湖北省总工会法律和集体合同部针对农民工权益维护的问题 进行了调查。调查结果表明，农民工面临着的工资拖欠和由于身份歧视 导致的“同工不同酬 ”、“同工不同权”、 “同工不同时”的现象十分普遍，维护 农民工合法权益的任务十分艰巨。现将调查情况综述如下。 一、 农民工合法权益受侵害的现状 （一）劳动报酬常被克扣和拖欠 农民工合法权益受到侵害最突出的表现通常是雇用方拖欠、克扣农 民工的劳动报酬。据统计，截至 2003 年 12 月底，我省拖欠农民工的工 资额为 2.1 亿元，其中建筑行业拖欠农民工工资占 93%。武汉市总工会 调查显示，该市每年发生拖欠农民工工资的纠纷和案件多达 200 余起。 拖欠农民工工资最多的行业主要集中在建筑业、装修装饰业、餐饮业、 制衣业。 调查还显示，拖欠农民工工资的现象不仅在个体和私营企业中 存在，在一些国有企业也相当严重；不仅在房地产开发工程中经常发生， 在政府招标的工程中也存在着欠薪现象。有的企业主为了提高利润，竟 然把拖欠和克扣农民工工资作为一种经营策略。一些黑心包工昧着良心 头卷走农民工的血汗钱，农民工不得不走上艰难的追讨欠薪之路。如四 川籍民工朱某等 21 位民工在武汉做工半年，包工头拿到 28 万余元工程 款后躲回老家襄樊，2.9 万元民工工资一直不予支付。朱某等人举债讨 - 2 - 要，三下襄樊均未果，方便面果腹度日，只得两手空空回家过“年” 。当阳 农民工胡卫国带着 30 多位乡亲在京打工 3 年，为讨工钱猝死他乡，引 起众多传媒关注。 （二）劳动关系不稳定，责重权轻 在一些企业，尤其是在一些非公有制企业中，用人单位不与农民工 签订劳动合同，即使签订了合同，也是规定农民工的义务多，责任多，相 应的权利却很少。有些农民工是通过“托关系 ”或找“黑职介”介绍的工作， 与用人单位达成口头用工约定。一旦发生劳动、工资等方面的纠纷，农 民工往往拿不出有效的法律依据来维护自己的权利。岁末年初在我省开 展的“ 清欠工 资行动”的受理案例中，有近 30%的农民工不能出示用工合 同或工资欠条，致使工作人员无法进行清欠追踪。 （三）生存环境恶劣，缺乏保障 由于历史和现实的原因，农民工的生产、生活条件极其恶劣。一是 生产环境简陋，职业健康危害严重。农民工绝大部分集中在劳动密集型 企业，从事苦脏累险的工作。一些企业生产设施简陋，缺乏起码的劳动 保护。不少农民工从事有毒有害的工种，接触对人体有直接或潜在损伤 的物质，没有防护用品，不懂防护知识，更没有接受过防护培训，得了职 业病也不明白是怎么回事。在一些高风险工作岗位，由于缺乏劳动保护 和劳动环境监测而导致恶性工伤事故发生的案例屡见不鲜。二是农民工 生活条件艰苦，基础设施欠缺。农民工常常集中居住，席地而坐，随铺而 - 3 - 卧，一身土，一身泥，十天半月也洗不上一次澡，粗茶淡饭，吃饱就行， 繁重的体力劳动得不到足够的营养补充，以透支健康为代价维持生计。 三是农民工普遍缺失社会保障。由于他们处在城市社会保障的网络之外， 不能享受城市职工普遍享受的养老、医疗、失业、生育、工伤等五大保险， 一旦出现工伤事故，受到伤害的是农民工。农民工一旦失去工作或生病， 也得不到相应的社会求助。 二、 农民工合法权益受侵害的原因 （一）建筑市场混乱，工程款拖欠严重，造成农民工工资拖欠 在建筑业，一是房地产开发商热衷于市场炒作，但建设资金的筹集 来源不稳定，通常的模式是“自己筹一点， 银行贷一点，施工单位垫一点， 房屋销售赚一点”，基建 摊子铺开以后，后 续资金常常不能及时到位，导 致不能按合同约定支付施工方工程款，致使施工企业无力支付工人工资。 二是一些地方政府的“ 形象工程” 、“献礼工程” ，常常在建设资金存在很大 缺口的情况下就强行开工，最终导致农民工工资的拖欠。三是承建施工 企业违反“ 建筑法” 及相关法 规，为了揽活， 丧失原则，承诺垫付超出自 身能力范围的资金，再将工程分包、转包给不具有建设施工资质的个人、 工程队， 这些个人、工程队再层层分包、转包，私招滥用农民工。这种违 法的分包、转包造成了在工程款结算和支付农民工工资时缺少监管，演 化为没有制约的个人行为，从而使农民工工资得不到保障。 - 4 - （二）用工不规范，法规不健全，是造成工资拖欠的主要原因 一是个别包工头钻法律空子，为了多赚利润，产生恶意欠薪行为， 甚至欠薪逃匿。产生恶意欠薪行为的企业，包工头大多不与农民工签订 劳动合同，随意克扣、拖欠工资，导致农民工投诉时缺乏法律依据。二是 大多数农民工工资不是按月发放，而是每月发放生活费，年底集中结算。 可到了年底，包工头又拿不出钱来兑现工资。三是部分个体、私营企业 内部管理混乱，随意设置处罚项目，滥用试用期，找种种借口和理由在 辞退农民工时克扣工资。四是部分企业生产经营效益差、负担重，处于 严重亏损状态，产生工资拖欠。 现行有关工资支付的法律法规不健全也是导致农民工工资拖欠的 主要原因。 劳动法、 企业最低工资规定和工资支付暂行规定等法规 对克扣、拖欠工资的责任人没有规定相应的法律责任，仅仅只是停留在 经济处罚上，不足以制止不法经营者向劳动者的血汗钱伸手，客观上助 长了用人单位拖欠劳动者工资的行为。 （三）劳动力市场供大于求是造成劳动关系不稳定的直接原因 造成农民工劳动关系不稳定最为直接的原因是我省长期面临着的 劳动力市场供大于求的矛盾。我省城镇每年提供的就业岗位远远不能满 足城市下岗失业人员、城市新生劳动力和流入城市的农村剩余劳动力的 就业需求，就业竞争十分激烈。据有关部门统计，2003 年我省需要就业 的城镇人口有 118 万人，而全省城镇新增就业岗位只有 43 万个，介绍 - 5 - 安置下岗失业人员只有 41 万人，存在着很大的缺口。农民工大量涌入 城镇，更加加剧了就业竞争的激烈程度。缺乏竞争优势的农民工在如此 激烈的竞争中能够找到一个饭碗实属不易，因此在用人单位侵犯其合法 权益时，农民工往往只能忍气吞声，没有讨价还价的余地。此外，现行相 关法律法规对用人单位与劳动者形成劳动关系时不签订书面劳动合同 的法律责任也未作出行之有效的规定，不利于劳动合同制度的完善，也 不利于劳动者在权益受到侵害时及时举证。 （四）身份歧视导致职业歧视，农民工求职不易，分配失衡 上世纪 50 年代建立且沿续至今的户籍管理制度对农村人口分享 城市社会资源起着一种“ 屏蔽” 作用，这种 “屏蔽”作用的结果主要表现在： 一是农村人口接受教育的机会和程度远远低于城市居民，从而限定了农 民工大多只能从事“次 级劳动力市场” 的职业 ，产生职业歧视。二是在企 业中劳动者工作量相同的情况下，农民工的收入明显低于城市居民的收 入。在一些国有企业中，农民工往往承担着负荷最重的体力劳动，但大 多数农民工的收入仅相当于正式职工的一半甚至更少。由此可见，农民 工在劳动力市场的初次分配中只能获得比城市居民少得多的份额，形成 了“ 同工不同酬 ”的现 象。三是在同一个企 业中，城市和农村两种户籍身 份的职工在政治上、经济上的待遇不同，企业对他们的管理方式也不同， 前者有各种优待，后者则受到歧视性的对待。不论是在国有、集体或其 他企业， 还是在行政事业单位，农民工身份的职工被统称为“临时工” ， - 6 - 不仅不能享有与正式职工同等的劳动报酬和劳保福利，不能享有公平竞 争上岗，评优晋升的机会，而且随时都有可能被裁减辞退，从而形成了 “同工不同权” 的现象。四是多数 农民工的工作 时间超出法定范围，休息 休假的权利得不到保证，尤其是在一些实行计件工资制度的企业，企业 主常常制定在法定劳动时间内根本不可能完成的生产定额，被迫加班加 点而得不到加班工资或超工作量补贴，这就形成了农民工与城市居民 “同工不同时” 强烈反差。五是在一些私 营 企业中，企业主随意打骂农民 工，动辄对农民工进行搜身检查，以罚跪、禁闭等非法手段处罚农民工， 以扣发工资、辞退等手段恐吓农民工，严重地损伤了农民工的人格尊严。 歧视性的政策、简单粗暴的手段和不平等的待遇使农民工感到自己是 “二等公民” ，是“下等人”。由于身份歧视 造成的分配失衡对农民工的情 感也是一种伤害，容易使农民工产生不满和怨愤情绪，诱发过激行为。 （五）群体组织化程度低，维权意识淡薄，缺乏强势代言人 农民工虽然生活在城市，但他们的生活圈子仍然建立在“亲缘” 和 “地缘” 关系上，没有建立起以 “业缘”关系 为纽带的社交网络，仍然是城 市生活的“ 陌生人” 。一旦在生活上遇到困难或在工作上需要与雇用方协 商的事情，往往不知所措，也得不到社会救助。在我省“工资清欠行动” 受理的投诉中，有一例投诉最能说明这个问题：14 位来自鄂西山区的农 民工来到武汉一家房地产开发公司打工，因要求改善伙食与用工单位进 行交涉并发生争执。用工单位无视法规，不但不改善伙食，还对他们拳 - 7 - 脚相加，将他们打出工地。白白劳动了 13 天的 14 位农民工没有得到分 文工资，只得沿路乞讨回到家乡。当他们委托亲友将这一遭遇写成文字 向社会求助时，居然说不出用工单位的名称和工地所在的具体位置，从 而导致受理部门无法追究用工单位的违法责任，无法进行工资追偿。 农民工终日生活在同乡、亲友的圈子中，很少参与社会活动，也就 没有参与社会活动的组织依托，缺乏利益表达和权益维护的渠道和载体， 因此在他们的合法权益受到侵害时，没有强势代言人为他们伸张正义， 不能借助于组织的力量去解决问题。据调查，全省只有不到 20%的农民 工加入了工会组织。游离于组织之外的农民工不能接受工会的服务，没 有工会的保护，更容易受到工资拖欠、安全生产无保障等权益的侵害。 从以上分析可以看出，农民工这一特定的社会群体，就其社会阶层 而言应该属于以工资为主要收入来源的劳动者，就其为社会作出的贡献 而言也不亚于生活在城市中的社会群体，但他们所承受的生活压力和困 苦程度却远远高于其它的社会群体。根据市场分配原理，在社会初次分 配中获得利益较少的群体应该在再次分配中得到适当补偿，从而实现社 会公平。然而，农民工在初次分配中受到了不公正的待遇，在再次分配 （诸如社会保障、子女入托入学等）时又被排除在体系之外，由此形成的 社会不公现象确实不容忽视。 三、加强农民工合法权益维护的几点建议 面对社会转型时期形成的农民工这个庞大而不断增长的社会群体， - 8 - 政府及社会各方应当在调查研究的基础上拿出切实可行的方案，采取有 力措施，引导好农村劳动力向城市迁移的趋势，建立起劳动力市场的有 序流动机制，改善农民工的生存状态，保护好、发挥好农民工在经济建 设中的积极性和作用。同时，在市场分配的体制中，应通过多次分配的 途径，使对于城市基础设施建设有着巨大贡献的农民工得到一些补偿， 在体现社会公平的同时也维护了社会的稳定。 （一）建立工资保障长效机制，在制度建设上杜绝欠薪 近年来，农民工工资拖欠的问题受到党和政府的高度重视。我省自 2003 年 11 月以来，在省委、省政府的高度重视下，在各级劳动保障、工 会、建设、司法等部门的共同努力下，采取紧急措施，经过一段时间的清 理，已经帮助 8.2 万名农民工追回和补发工资 1.3 亿元。 要从根本上解决欠薪问题，需要从农民工维权的机制建设上入手。 建立遏制欠薪行为的长效机制。一是由政府协调各建设单位和相关部门 全力清理拖欠的工程款，使农民工工资偿付得到保障。二是对可建可不 建的项目或建设资金有缺口的工程项目强制下马，防止产生新的欠薪行 为， “半拉子 ”工程以向社会公开拍 卖的方式 实现产权转移。三是对所有的 在建工程实行工资保障金制度，即建设项目在取得施工许可证前，建设 单位或业主须向劳动保障部门缴纳一定的工资支付保障金。凡未建立工 资支付保障金制度的在建工程项目不得继续施工。此项制度已在我省荆 门、孝感等市启动实施，今年将在全省铺开。四是建立与国际惯例接轨 - 9 - 的企业欠薪保障基金制度，即委托工商行政管理部门在企业注册登记和 年检时代为征收欠薪保障费，企业缴纳的欠薪保障费由工商行政管理部 门集中划入财政部门设立的欠薪保障基金专户，以确保拖欠工资行为得 到有效遏止。五是建立工资支付监控制度和监控网络，将有拖欠、克扣 劳动者工资记录的用人单位作为主要监控对象，跟踪工资支付情况，及 时排除和化解各种隐患。六是采取有力措施，推行农民工按月、按周计 发工资的制度，使农民工及时规避恶意欠薪的圈套，少受损失。 （二）建立健全劳动用工制度，维护农民工的基本权益 维护农民工的基本权益要从建立劳动用工制度入手。一是要全面建 立和完善以劳动合同管理为中心的企业劳动管理机制。所有用人单位都 要与劳动者签订劳动合同，明确双方的权利和义务，在发生劳动争议纠 纷时以劳动合同的约定作为处理依据。二是要加强对农民工的就业管理， 规范劳动力市场的用工秩序。将企业招用行为，特别是建设施工企业的 用工行为纳入劳动力市场管理范围。要求用人单位在聘用农民工时与农 民工签订统一的书面劳务合同，并把劳务合同的执行情况作为评价用人 单位资质、诚信度的重要依据。三是要强化对建筑施工企业诚信资质的 考核和评估，即通过考核评估，建立和完善企业诚信档案制度、企业诚 信等级评定制度。凡是产生克扣、拖欠农民工工资记录的施工企业均实 行一票否决，一律不得参与竞投标，达到净化建筑市场环境，从源头杜 绝欠薪行为发生的目的。四是要构建农民工权益维护的平台。劳动保障 - 10 - 部门和工会要加大劳动法律法规、维权知识、方法程序的宣传力度，提 高农民工的自我维权意识和维权能力，增强农民工的维权信心，并采取 措施，确保农民工维权渠道畅通无阻。要在农民工主要的就业领域开展 劳动法宣传教育活动和执法检查，重点检查农民工享受医疗、失业等 社会保险的落实情况。 （三）突破城乡“二元”结构，给农民工平等市民待遇 农民工作为中国公民的一部分，在就业机会、劳动安全、工资收入、 教育、医疗、保险等方面与城市居民有着极大的差别是显失公平的。正 视和善待农民工，重视农民工的社会力量，有利于加快我国城市化进程， 更有利于社会的稳定。要引导和保护农民工阶层的积极因素，推动社会 发展，有很多的工作要做，首当其冲，就是要按照党的十六届三中全会 决定的要求，把农民工纳入城市社会体系之中。通过立法，加强包括 对户籍、就业、教育、社会保障等方面制度的改革，把农民工这个阶层融 入城市社会体系之中。事实上，给予农民工以平等的市民待遇，既是农 民工安身立命的迫切愿望，更是社会历史发展的必然要求。 把农民工纳入城市社会体系之中，一是要拓展农村就业空间，取消 对农民进城就业的限制性规定，为农民创造更多的就业机会。二是逐步 统一城乡劳动力市场，加强引导和管理，形成城乡劳动者平等就业的机 制。三是深化户籍制度改革，完善流动人口管理，引导农村富余劳动力 平等有序转移。四是加快城镇化进程，凡在城市有稳定职业和住所的农 - 11 - 业人口均可在就业地或居住地登记户籍，并依法享有当地居民的所有权 利，承担相应的义务。五是加快社会保障制度改革，解决农民工的基本 社会保障，实施强制性的、覆盖所有企业的工伤保险制度，建立面向农 民工的在病医疗保障制度，建立包括遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊 情况下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公平待遇时的法律援助等社 会救助制度。 （四）提高农民工组织化程度，构建农民工维权的组织架构 各级党组织和