公用事业经营的三种模式

公用事业经营的三种模式 2009 年 10 月 20 日 14:18 中 国 财 富 【大 中 小】 【打印】 共有评论 0 条 从英国的民营化模式、法国的特许经营模式和德国的社区公有制模式可以看出，促进竞争、加强监管、 价格管制、引进社会监督、立法先行，是提高公用企业效率和确保公用事业公益性的核心 文字整理 本刊记者 | 张由存 公用事业改革对经济学家提出了严峻的挑战。因为公用事业所承载的两个目标几乎是不可兼容的：既 要照顾社会福利的最大化，又要满足企业利润的最大化。为了协调二者之间的矛盾，20 世纪 70 年代以前， 绝大多数国家对公用事业采取了公共企业垄断专营的模式。但是，垄断专营的弊端是显而易见的，最突出 的就是效率低、成本高、服务差。20 世纪 70 年代，反对政府干预、推崇市场自发力量和私人产权的新自 由主义经济学兴起后，公共企业垄断专营受到了越来越广泛的批评。与此同时，科学技术的进步和管理技 术的发展又恰恰为公用事业摆脱自然垄断的属性、实现管网分离创造了条件。正是基于上述背景，欧美市 场经济发达国家对公用事业进行了大规模改革，逐渐形成了三种公用事业经营的模式。 英国的民营化模式 英国的公用事业民营化是从 20 世纪 70 年代末开始大规模推行的。当时，英国经济领域存在的一个突 出问题是，宽松的财政政策不仅没能消化不断上升的失业率，而且给政府财政带来了沉重的负担，进一步 推升了通货膨胀率，纵容了国有企业的低效率运行。对此，执政的保守党政府决定放弃运行了四十余年的 凯恩斯主义政策，转而采取“缩小政府边界”的政策。具体到公共企业垄断专营占统治地位的公用事业领 域，主要表现为政府放松规制、出售公用企业中的国有资产、向民间资本开放公用事业经营权。 英国公用事业民营化改革的核心是：引入市场竞争机制、允许参与的资本获取合理的利润。比如，放 松政府规制取消了新企业进入公用事业的法规壁垒，从而打破了国家资本对公用事业的垄断；通过向社会 公众发售股票、向市场采购公共产品和服务、支持企业内部人购买资产等方式，实现了国家资本的有序退 出和投资主体的多元化。又比如，通过定价机制促进区域间比较竞争。以自来水产业为例。英格兰和威尔 士拥有十家地区性供水公司，苏格兰则拥有十二家地区性供水公司。针对上述地区性垄断经营企业，英国 政府首先剔除了它们的经营环境差异因素，然后以经营成本较低的企业为标杆，设计了一套全国性的价格 标尺，支持经营效率较高、成本较低的供水企业获得较大的利润空间，从而引导各企业超越区域的限制， 展开间接竞争。 当然，要吸引社会投资，承认资本的逐利天性是最基本的前提，只是公用事业的公益取向决定了公用 事业的利润必须限定于一个合理的范围之内。为此，英国政府推出了一套价格上限管制模型。该模型可用 公式表示为：PIRPI-X。 采用 PIRPI-X 模型的最大好处是，X 代表的是行业平均生产效率变化情况，一个企业要想获得高出 行业平均水平的利润，就必须设法让自身的生产效率增速高出行业平均增速。企业之间为获取较高利润而 展开的生产效率的竞争，必然推动整个行业生产效率的提高。公开的数据显示，英国主要公用事业的企业 生产效率由民营化前的 1.63%提高到了民营化后的 5.73%，提高了约 2.5 倍。 从 PIRPI-X 模型各项变量的设置和数值的确定过程可以看出，要确保该模型的正常运行和取得预期 的效果，一套专业、独立、得到被监管企业广泛认可的监管体系是必不可少的。英国的各个公用事业领域 均依照事先通过的专门法律设立了一个全国统一的监管办公室(如英国自来水服务监管办公室)，下设若干 分支机构，对各地的公用事业依法实行垂直监管。监管办公室之上，设立了两个对所有行业拥有监管权的 综合监管机构“垄断与兼并委员会”和“公平交易办公室”，前者有权裁决各行业监管办公室与被监 管企业之间的冲突，后者则主要负责监督和调查被监管企业的反竞争或滥用市场垄断地位的行为。为了保 证监管机构免受行政部门的压力，监管机构的经费不求诸政府财政，而是通过向企业收取许可证费和别的 费用来筹集。当然，各项收费必须先经议会批准。 监管机构的经费主要由被监管企业提供虽然有效避免了行政权力对监管机构的干扰，但又增强了被监 管企业对各监管机构的影响力。为了制衡被监管企业对各监管机构的影响力，政府又向各公用事业领域引 进了社会监督机制，一方面支持成立独立于监管机构和被监管企业的专业消费者组织，如根据 1986 年 煤气法成立的“煤气消费者委员会”(Gas Consumers Council)，根据 1989 年自来水法成立的 “自来水顾客服务委员会”(Water Customers Service Committee)，根据 1989 年电力法成立的“电 力消费者委员会”(Electricity Consumers Committee)，对企业进行全方位监督，为政府部门决策提供 客观信息来源；另一方面建立和不断健全听证会制度，各类公用事业制度、方案均需通过大众媒体和互联 网向公众广泛征求意见，然后据此反复修改，使之更容易被社会接受。 法国的特许经营模式 法国的特许经营制度已有几百年的历史，被世界银行誉为“一种真正的法国模式”。按照法国经济学 家奥比的说法，所谓特许经营，就是行政部门(即经营权发租方)将某一公用事业经营权交给某一私人机构 (有时是公立机构，即经营权承租方)，允许承租方通过对用户征收租金及别的有利条件获取利润，对所承 租的公用事业进行开发、管理。 公用事业是一个“保险”与“风险”并存的行业。所谓“保险”是指公用事业具有自然垄断性，利润 是有保障的。所谓“风险”则是指公用事业一般投资额度较高，回收周期较长，期间影响盈利的不确定因 素较多。因此，私人企业一般是不愿意投资公用事业的，除非政府出面承担一定的风险。正是根据政府与 企业之间的风险分担比例，法国的特许经营被大致可分成三种形式：(一)全部风险特许经营(CRI)。此为 法国最古老的一种特许经营形式，它允许承租企业对承租的公用事业全权进行开发、经营，但同时要求承 租企业自负盈亏，承担全部风险。此种形式适用于企业对某一公用事业及相关市场进行全面开发和经营， 如 BOT 和 TOT。(二)共担风险特许经营(CRP)。承租企业承担项目建设和经营过程中的技术风险，以及它 所投入部分的投资风险，原有的投资风险由政府分担。现在被许多国家采用的租赁方式就属于此种形式。 (三)有限风险特许经营(CRL)。因为承租企业很难直接从用户身上获取足够的营业收入，必须从财政中获 取补贴，因而它所承担的风险是有限的。此种形式适用于客源不明、不依靠用户支付能力的公共设施的投 资和经营，比如公共交通。 价格永远是公用事业最敏感的话题。为了确保公用事业的公益性，法国政府始终控制着公用事业的定 价权。第一，不管采取何种委托形式，价格都要通过市政议会讨论决定，最终经由财政部下辖的竞争消费 反欺诈分局通过。第二，所有价格均由社会咨询公司通过测算获得，测算时主要按照收支平衡原则，同时 考虑服务量变化、经营形势变化、地方税收等因素。有时为了解决政府投入的那部分资金，还会加进政府 设施使用税和附加税等。如法国苏伊士里昂水务公司供应巴黎的生活水价，就包含了水成本加利润、污水 处理费、农村发展税、水资源税和增值税等多项成本。第三，价格变化和企业报酬会定期进行复核，一般 四五年一次。如政府和承租企业无法达成价格协议，则成立三人委员会进行仲裁，三位委员一位来自政府、 一位来自承租企业，另一位则由已经选定的两位委员共同决定。 虽然公用事业具有自然垄断的特点，但法国政府还是尽量引进了竞争机制，以确保承租企业给社会提 供优质的产品和高效的服务。以自来水为例。法国政府采取了垂直分离的模式，对自来水供应、下水道服 务、污水处理等业务分别进行特许经营招标。对于自来水供应，组织企业竞价上网，允许企业实行商业化 运营。对于污水处理等业务，因为承租企业无法通过收费来补偿投资，政府则给予财政补偿，企业的责权 利通过与政府签订的合同予以确定。 除了引入竞争机制，另一个确保承租企业提供优质产品和高效服务的手段就是引入社会监督机制。法 国政府非常重视消费者的参与，包括各项管理政策的制定、对企业运营活动的监督、价格的制定，等等。 以水务管理为例，法国水务共设立了国家、流域、城市三级管理机构，每一级均有各类用水户代表参与， 监督各项规划、开发和收费等活动。 德国的社区公有制模式 20 世纪 90 年代，德国亦按照欧盟的“统一部署”，对公用事业进行了大规模改革，但与英国的民营 化及法国的特许经营不同，德国把改革的重点放到了“减少规制、促进竞争，加强监管、增进福利”上， 而不是私有化上。故而，改革之后，取代政府主导德国公用事业的不是私有企业，而是社区公有企业。比 如，供电行业，完全由市政府(或社区)所有的供电企业为 588 家，占 43%的市场份额，国家(国有法人股) 所有的超过 100 家，完全私有化的仅 5 家；供气行业，完全由市政府所有的企业 556 家，占 70%的市场份 额，国家所有的约 50 家；供热行业，完全由市政府所有的企业 492 家，占 72%的市场份额；供水及污水 处理行业，完全由市政府所有的企业 693 家，占 51%的市场份额；垃圾处理行业，完全由市政府所有的企 业 243 家，市场份额接近 50%，完全私有的约 1000 家；城市交通行业，完全由市政府所有的超过 200 家， 国家所有的约 10 家，完全私有的约 120 家。 减少规制，促进欧盟范围内的自由竞争，是欧盟推动成员国进行公用事业改革的主要目的之一。20 世纪 90 年代中期，各项公用事业被逐渐从市政府剥离出来，依照公司法组建成自负盈亏的公司，向 私人和国际资本开放之后，一方面各公用公司可以突破地域界限，进行跨区域跨国经营，另一方面它们亦 不得不向外来企业敞开大门，允许别人进入“自己的领地”。针对一些企业无法通过收费来维持运营的产 业，如废水处理，政府则对企业进行补贴，消费者先把费用交给政府，再由政府支付给企业，政府转移支 付给企业时，已经包含了政府补贴部分的资金，从而吸引更多的企业参与，促进市场竞争。 德国的公用事业改革与绝大多数欧洲国家一样，坚决贯彻了“立法先行，依法改革”的原则。20 世 纪 90 年代中期以来，德国通过了一系列法律法规，如电信法、邮政法、能源法等，不仅提出了各行业开 放市场的时间表，而且划定了公司的行为规范。德国被公认为联邦制国家的典范，联邦和各州之间权力横 向和纵向划分比较清楚。联邦政府一般只负责制定相关法律，具体的监管职能交由独立的监管机构和各州 依法执行。 2003 年 2 月，德国政府出台了公司治理方针，用以规范公司的治理机制和竞争行为。2005 年 7 月， 依法成立了联邦网络服务署，负责对供电、供气、铁路、电信和邮政等网络型产业进行综合监管。它有权 要求企业提供需要的信息、对企业进行调查和实施制裁，以达到促进自由化，推动公用事业进一步发展的 目的。联邦网络服务署名义上隶属经济劳动部，但具有很强的独立性，比如它的三人决策委员会依据各项 专门法律作出的监督决策，一般不受经济劳动部及别的行政部门的干预，只是作为行政主管部门，经济劳 动部有权对它的运作进行监督和公开下达行政指令。 德国的另一个重要的综合监管机构是联邦卡特尔局。该局的主要职能是从企业行为和市场竞争的角度 开展专业化监管。但是，针对不同行业，又采取了不同的监管方式。比如，电信民营化后，政府成立了独 立的电信监管机构，设置模式大致与美国的独立监管机构类似，即监管机构独立于企业和政策执行机构。 但电力行业市场化后，则走了一条“没有监管者”的道路，没有单独的联邦电力监管机构，而是由行业协 会、联邦和地区卡特尔办公室及经济部等多家部门共同实施监管，监管的目的主要有两个：促进竞争，满 足基本需要、促进人们普遍获得服务。 几点启示 无论是英国的民营化，还是法国的特许经营、德国的社区共有制，大致具有以下几个共同点： 第一，放松规制，促进竞争。无论是英国的民营化，还是法国的特许经营、德国的社区公有制，均只 是促进竞争的手段。正如瑞典竞争署负责人所言：“我们看重的不是私有化，而是竞争，如果是仅仅转变 了企业的属性，竞争度没有提高，那是没有意义的”；“衡量改革成功与否，应当是看改革后是否比改革 前进步了，如果引进竞争后，消费者面临更多选择，新企业进入后促进了企业的优胜劣汰，国家整体竞争 力增强了，改革就是成功的”。 第二，政府放手让企业经营公用事业不等于政府可以甩手不管，而是要求政府必须转换角色，合理界 定政府和企业的边界。政府的着力点应该放到完善法律、加强监管、促进竞争、防止垄断上，既要促进企 业提高服务效率、优化产品质量，又要保证企业的经营活动不偏离公用事业的公益性。 第三，建立合理的价格调整和利益补偿机制。英国、法国、德国公用事业改革后，绝大多数产品和服 务出现了价格上涨的现象，从某种程度上说，正在成为妨碍进一步改革的阻力。虽然支持改革的人认为， 虽然价格上涨了，但促进了竞争，改善了服务；另外，价格上涨是多种因素造成的，比如，政府加税(如 加征收能源税)、气候变化(如干旱导致水电成本提高)以及改革前价格指数失真等；加之培育市场环境亦 需要相应增加成本(如选择新的售电商需更换电表)，从而导致改革初期竞争不充分，难以降低价格。但是， 作为公益性的事业，必须以满足民众基本需要、保证社会普遍获得为基本前提。因而，政府必须平衡好资 本逐利与公益性之间的关系，对此，一方面政府必须牢牢控制公用事业的定价权，另一方面又必须建立合 理的价格调整和利益补偿机制。 第四，建立独立的监管体系和引进社会监督机制。监管机构应该独立于行政部门和企业自不待言，更 重要的是必须引进社会监督机制，允许公众参与管理政策的制定、对企业经营活动的监督、价格的制定， 因为公用事业是面向所有社会成员的。为此，必须充分尊重民众的知情权、开放所有民意表达渠道、支持 民众组织起来。 最后，三国改革的经验表明，上述措施能否成功，关键是要有法律制度作为保障。故此，“立法先行， 依法改革”至关重要。 (本文根据多篇文章整理而成，对相关文章的作者表示感谢。) 城市公用事业民营化改革的政府视角：困境与化解 2008-10-10 | 访问次数:121 | 编辑：enablesite | 【大 中 小】 一、城市公用事业民营化改革中的政府责任 长期以来，我国城市公用事业运营采取了政府投资建设、财政补贴运营、国有企业垄断经 营的模式。由于这种经营模式缺乏竞争、有效的责任机制和利润刺激，导致城市公用事业领域 机构臃肿、效率低下、亏损严重，城市公用事业领域成为近年来公众投诉举报、抨击最猛烈的 领域，并随着市场经济体制的日益完善更加凸显出来，成为各项事业发展的瓶颈。为改变这种 局面，政府在城市公用事业领域进行了民营化改革，即在城市公用事业产品的供给过程中打破 传统的政府垄断经营模式，引入市场竞争力量，在城市公用事业领域形成多元竞争的格局，以 提高城市公用事业产品供给的效率和质量。 近年来，全国各地纷纷开始了城市公用事业民营化改革的实践。由于我国的行政改革是政 府主导下的改革，在民营企业、非营利组织还不发达，社会对政府还有很强依赖的情况下，加 之城市公用事业具有明显的网络式服务和政治敏感性等特点，存在规模经济和进入门槛高、投 资回报周期长等特征，属于经济自然垄断领域，具有明显的公共性和在国民经济生活中的重要 地位。作为城市公用事业民营化改革的实施者和推动者，政府具有不可推卸的责任，政府的行 为和表现关系到城市公用事业民营化改革的成败。但是，由于我国正在进行的城市公用事业民 营化改革，是在借鉴西方国家城市公用事业民营化改革经验的基础上结合中国的实际进行的初 步探索和尝试，改革的理论研究还滞后于实践发展，加之市场化的成功运行需要一个健全、完 善的政治制度和法律环境作为保障，而我国还正处在社会转型期，行政体制还正处改革中，政 企还未真正分开，政府自身的素质和能力有限，政府在城市公用事业民营化改革的价值追求、 与“代理企业”的公私合作关系和自身的抗腐蚀能力等方面都面临着困境。因此，研究这些困 境并找到化解办法，对政府更好地扮演其在城市公用事业民营化改革中角色和履行其承担的重 大责任，推进城市公用事业民营化改革的顺利进行，具有重大意义。 二、政府在城市公用事业民营化改革过程中面临的三大困境 （一）困境之一：效率与公平的价值冲突 一般认为，政府权威制度的最大功能优势是通过公共选择的过程来制定公共政策，提供公 共物品和服务，最大的功能劣势是难以实现资源的有效配置。市场交换制度的最大功能优势则 是实现资源的有效配置，最大的功能劣势是难以消除外部效应和保证社会公平。从理论上来讲， 城市公用事业的民营化就是利用政府权威就公用品的数量与质量进行决策，利用交换机制提高 公用品的供给效率。前者的政治过程体现了公平，后者的市场过程体现了效率，其理想状态是 实现城市公用事业领域公平和效率的统一。然而，在实践中很难达到这种理想状态，政府必须 在公平与效率方面有所取舍。由于城市公用事业具有很强的公益性特征，即使在民营化后，城 市公用事业领域的“普遍服务”原则也不能因此改变，即全体居民都能以普遍可承受的价格得 到满足基本生活需求和发展的公用品，这就决定了城市公用事业必须坚持保本微利的收费原则。 然而，市场机制是追求利润最大化的，投资于城市公用事业领域的企业会采取包括提高公用品 价格的各种手段赢利，这时公众尤其是弱势群体的利益可能就无法保证。 （二）困境之二：政府与“代理企业”的博弈 民营化强调的是政府与私人部门之间的合作，为此我国城市公用事业民营化改革采取了诸 如以建造运营移交为核心的 BOT 模式、以转让经营转让为核心的 TOT 模式、以公共民 营合作制为基础的 PPP 模式以及管理层收购的 MBO 模式等公私合作模式。无论那种模式，由于 政府与“代理企业” 不同的价值追求和责任分工，二者之间存在着博弈关系：“代理企业” 追求的是利润的最大化，在取得城市公用事业经营权之后，“代理企业”为了赢利，极易出现 非法竞争、哄抬价格、欺骗、逃避责任等行为，造成公共福利损失。同时，城市公用事业领域 的自然垄断属性极易使城市公用事业由政府垄断经营变成企业垄断经营，公众仍然要担负高额 的垄断价格。当“代理企业”的这种行为不符合公共利益时，就与政府的职责发生冲突。作为 公共利益代表的政府，由于必须保证公众尤其是弱势群体都能公正地享受到城市公用事业产品， 因此必须承担监督者和责任追究者的职责。因此，在政府与“代理企业”的博弈中，政府为保 证公共利益，必须对“代理企业”进行有效的监督，避免“代理企业”片面追求高利润而忽视 公共利益。但企业有其自身的运作程序，在技术、人力资源和财力方面都对政府提出了很高的 要求，政府不可能深入到每一个细节对其进行监督。由于监督成本非常高，政府监督往往难以 满足这些要求，导致许多监督流于形式。 （三）困境之三：权力寻租的诱惑 城市公用事业具有需求相对稳定，受经济周期波动影响较小，具有良好的流动性和回报稳 定性等特点。因此，城市公用事业领域存在着巨大的利润空间，是许多利益集团渴望进入的领 域。公共选择理论认为，行政人员同样具有经济人理性，同样追求自身利益的最大化，政府部 门和官员有自己相对独立的利益和目标。由于政府在城市公用事业民营化过程中掌握着许多涉 及企业利益的权力：在企业在取得经营权之前，政府拥有国有资产转让、承包合同、特许经营、 招投标等程序中的权力，而企业在取得经营权之后，政府还拥有对公共物品价格、质量进行核 定和规范的管制权力，特权的存在以及由于法律法规的不完善导致的市场结构扭曲给特权阶层 创造了充足的设租空间。毛寿龙教授在分析政府在寻租活动中的行为中指出，其一是通过对某 些利益集团有利的政策为诱饵，引诱这些利益集团向他们进贡，即政治创租；其二是以对某些 利益集团不利、甚至有害的政策相威胁，迫使这些利益集团向他们进贡，即政治抽租。这样， 一方面企业为了获得某些城市公用事业产品的经营权以及在获得经营权之后能够逃避政府的管 制，从而获得足够的利润空间就会千方百计地向政府寻租；另一方面，政府会利用手中的权力 向企业设租，因此政府腐败的机会大大增加了。 三、化解政府困境的对策 （一）坚持效率和公平并重的价值取向 城市公用事业的民营化改革应当也只能是效率与公平的统一。效率的提高可以通过在城市 公用事业中引进竞争机制，实现公用品决策与生产分离，构建生产环节的多主体竞争等措施予 以实现。然而，城市公用事业显著的公共性和民营化后极易发生的市场化手段与其公益宗旨背 离的目标替代风险，决定了在城市公用事业民营化改革的制度设计和政策制定上都要遵循公正 原则，为此需明确两点：一是要在观念上明确城市公用事业民营化与市场化的区别。城市公用 事业的民营化与市场化虽然都主张在城市公用事业中引入竞争机制、鼓励民间资本的参与以提 高城市公用事业的效率、改善服务品质等，但二者有重大区别：城市公用事业的市场化着重于 对市场、竞争和效率的强调，是实现目的的一种手段而更多地出现在公用品的生产环节。而城 市公用事业的民营化则是在政府引入竞争机制、提高效率的同时，仍然注重对公平、民主等政 府目标的强调，它强调的是政府与私人部门之间的合作，政府仍然要承担最后的公共责任。之 所以强调要区分城市公用事业民营化与市场化的区别，是因为在我国的城市公用事业改革过程 中存在着把民营化等同于市化的倾向，一些政府部门单纯从解决资金和效率的考虑，把自己应 该承担的责任转嫁给企业和社会，出现了“一包了之”、“一卖了之”的政府“甩包袱”现象。 二是要合理界定城市公用事业民营化的界限。由于不同的城市公用事业部门提供的产品其“公 共”程度是不同的，其民营化的程度和采取的民营化方式也应该是不同的。因此，政府要合理 界定公共服务民营化的界限，区分不同性质不同类型的城市公用事业产品，或者继续由政府承 担，或者公私合作，或者完全交给私人经营。同时，对那些实施民营化的城市公用事业领域要 区分不同的环节，只有那些具有竞争性的环节才进行民营化，不能不加区分地全部进行外包或 特许经营。 （二）建立城市公用事业新型的公私合作关系 要走出政府与“代理企业”的合作困境，就要在政府与“代理企业”之间建立一种新型关 系公私伙伴关系：首先，城市公用品决策与生产分离。即改变我国城市公用事业产品决策 与生产合一的纵向一体化供给模式，将决策权与生产权、经营权相分离，建立有效竞争的微观 基础。目前我国城市公用事业产品供给的决策不仅有相应的政府部门掌握，而且生产经营和具 体服务也由相应部门的下属企业进行。如电信、邮政、民政、公交等部门以及其他市政服务的 主管单位与下属企业都有内在隶属关系，由此造成了主管部门对下属企业和其他主体不能一视 同仁，导致城市公用事业领域里事实上的行政垄断。为打破这种行政垄断，可以将公用品决策 与生产分离，政府行业管理机构负责决策即“掌舵”（如了解、汇集民众的需要，确定公用品 的内容、数量、质量等并做出资金安排，通过规范的程序选择生产者），而公用品的生产由具 体的城市公用事业服务单位来执行即“划桨”（政府通过严格的市场准入制度和公开的招投标 制度选择实力雄厚、技术先进、有管理经验、运营成本低的投标企业实施项目）。其次，建立 健全规制机制。在政府将某一职能委托给其他主体后，政府的责任并没有到此为止，随后的监 管责任更加重要。因此，在城市公用事业民营化改革中，政府既要放松规制，又需要规制重构， 但应减少行政手段的运用，而更多地运用法律、经济手段，应采取的措施有：（1）完善法律规 制。政府必须从维护公众利益和企业利益出发，建立与市