对我县农业综合开发土地治理项目思考论.doc

对我县农业综合开发土地治理项目管护工作的思考 农业综合开发工程是农业综合开发建设的核心内容，就工程的整体性而言，包括“规划、建设、管护”三方面。规划是前提，建设是根本，管护是关键。在规划、建好工程的基础上，管护和使用好工程才能保证农业综合开发项目工程长久发挥效益。这就要求我们对农业综合开发项目工程不能“重建轻管”，而是要“建、管”相结合，做到既要建好工程，更要管好工程，以求达到工程资源效益的最大化，真正将农业综合开发工程“利农、惠农、泽农”的价值取向落到实处。一、我县农业综合开发土地治理项目管理和维护现状农业综合开发项目是一个立足农业，扎根农村，服务农民，与“三农”息息相关的行业。我县农业综合开发项目工作取得了一定的成就，管护问题也高度重视，但截止目前仍然没有一个统一的管理措施和办法。目前土地治理项目工程建后管护主要采取以下形式：（一）乡镇集中经营管理。项目工程竣工后，农业综合开发办把工程直接移交给项目所在乡镇，由乡镇安排有关部门统一管理工程和设备。（二）村集体经营管理。项目工程竣工后，农业综合开发办直接移交给项目所在村，由村统一进行维护和保养，由农户出义务工或由村委会雇专人进行维修。二、我县农业综合开发土地治理项目管护中现存的主要问题及成因当前，我县建设项目管理中存在“重建轻管”的思想。在项目建设阶段，各方面重视程度很高，检查、督促、验收措施得力，层层把关，项目实施比较顺利。一旦项目建成，验收合格，即算大功告成，至于如何保证项目完成后的正常运行，如何落实得力的管理措施，制定管护制度，确认管护主体，筹措管护经费，明确管护责任等等问题却往往不被项目区有关方面重视，从而导致相应的运行管理跟不上，使得许多建成项目利用率降低，毁坏现象时有发生，严重影响了项目长期效益的发挥。究其原因，主要包括以下几个方面：(一) 存在“重建轻管”的思想，部分设施长效作用难以发挥由于受严格、规范建设法制的约束或受利益的驱动，项目建设上重投入、轻管理的意识在各地比较突出。部分项目区在项目建设中积极性很高，干部群众能够主动配合。但工程建成后，由于管理体制、管理责任、管理资金等方面的因素，对工程建成后的管护重视不够，管理弱化，致使一些建后工程不能长期有效发挥作用，如一些桥、渠、坝、路等基础设施工程，由于建后管护维修不够，时常出现人为或自然损坏现象，导致部分设施无法正常发挥作用。（二）产权不明晰，导致管护措施难以落实到位农业综合开发土地治理项目主要由中央、市、县三级财政按不同比例投入以及乡镇自筹资金和部分农民筹资投劳共同兴建，由于资金来源的多渠道性，使得项目设施的产权归属感不强，形成了各方面都在管各方面都不管的现象，而目前从形式上看主要的管理者是地方政府和基层组织，而主要的受益者是项目区广大农民，也就是使用权属于村级基层组织和受益农民，这种所有权、使用权、管理权相分离的现象，势必会导致管护经费、管护责任以及管护措施难以落实。（三）管护资金严重不足，未形成长期有效的配套管理机制 农业综合开发土地治理项目后期管护需要资金保障，无论哪级政府管理项目都需要一定的管护费用。由于项目建设初期未设置专项管护经费，致使项目管理和维护常常无人问津。当出现较严重的自然灾害，项目毁损严重时，由于维护资金短缺，各部门都不愿承担，相互推诿，相互指责，形成许多废弃项目，有项而无用，造成了资源的严重浪费。一般而言，项目管护依照权责应当村级承担，但大多村集体没有资金积累，加之农业税的取消，使建成项目的管护资金来源严重不足。（四）管护工作不平衡 总体上看，经济发展较好，财政收入增长较快的乡镇一般由乡镇财政统筹解决村级农业综合开发土地治理项目的管理维护问题，管护落实较好，项目得到很好的维护，但同时也存在，浇地受益的村，因工程利用率高，效益好，管护较好，反之管护就较差；项目区村组干部责任心高的村管护工作做的较好，责任心差的村管护就较差；工程设施发挥作用较好的村管护较好，发挥作用差的村管护较差。这种管护工作的不均衡引发了谁来承担困难乡镇农发项目管护费的思考。三、对于土地治理项目管护的对策及建议农业综合开发土地治理项目工程建后管护工作是管理工作中比较薄弱的环节，加强管护工作，对发挥项目的长久效益，促进农发项目工程的保值增效和农业的可持续发展都起到十分重要的作用。土地治理项目只有建设好、管护好，才能充分发挥效益，如果管护不力，即使建设得再好，也势必导致“前面建、后面毁”，进入重复投资、重复建设的恶性循环，国家通过农业综合开发支持保护农业发展的战略也就难以完全持久地实现，更谈不上其效益的发挥。因此，建立良好的管护运行机制势在必行。（一）树立建管并重的责任意识土地治理项目建后管护，是对建成项目进行经营和维护的一项经济活动。它是项目工程赖以长期发挥效益的关键，是工程质量管理的重要内容。如何使国家花费大量财力、农民群众广泛投劳兴建起来的开发成果得以发挥其长久效益，管护是关键。随着农业综合开发土地治理逐年拓展，需要管护的工程将越来越多，管护工作将越来越重要。提高认识是做好农业综合开发项目工程管护的前提，针对以往项目工程重建轻管，管护不到位，造成前建后毁，项目工程效益不能充分发挥的实际，要用事实说服、教育、帮助项目区干部群众提高对项目工程管护的认识，并明确管护要求，只有项目区的干部群众提高了对项目管护的认识，认识到项目管护的重要性和必要性，项目区的群众才能积极支持和参与，管护方法、方式和管护主体才得到以落实到位。对此，各级政府及部门应牢固树立建管并重的指导思想，应当像建设项目一样抓管护工作，做到一手抓工作，一手抓管护，形成建管并重，开发和利用相结合的建管格局。（二）明晰产权归属，确立管护主体明晰项目产权，确定管护主体，是加强项目运行管护工作的关键。产权归属问题，直接关系到项目工程的建后管护能否有保证，从以往项目工程建后管护比较薄弱的实际情况看，造成这一现状的最重要原因就是产权主题不明晰，管理责任形同虚置。对此，应明确管护主体。一是可采取工程产权拍卖、承包、租赁等方式确立管护主体；二是采取分级产权移交的方式确立管护主体。如跨乡镇的水利工程，经固定资产登记后移交水利部门管护；对跨村的小型农田水利工程、仪器设备等移交给乡镇水利站、农机站进行管护；对农田防护林、田间机耕路、田间水利工程，由村统一管护或农户分散管护等等，从而达到所有权、管理权和使用权的统一。各级农业综合开发，财政部门负责农业综合开发项目运行管护的管理工作，对运行管护工作调度、督促、指导、检查和奖惩。（三）落实管护资金，建立健全管护运行机制管护经费筹措渠道不畅或无管护经费，是造成农业综合开发建成项目管护不力的重要原因。在管护经费的管理上，一方面要本着“谁受益、谁使用、谁管理”的原则，将管理费用纳入工程运行成本，由受益人分担，如可用小型工程改制回收资金的一部分用于原有工程体系的管护；可从项目村公共积累中提取部分资金用于项目公益性工程的管护；另一方面可考虑建立专项管护基金，用于解决各项目区管护工作不平衡的问题，特别是一些经济欠发达的地区因管护经费严重不足造成项目毁损的现象，同时也可将小部分资金用于管护好的项目区的奖励等等，以充分调动各方面的积极性；再则可采取“上级拨一点、镇级挤一点、村级筹一点”的方式，多方筹集工程管护资金，确保有钱可为、有钱来管。对道路、沟渠、桥涵等公益性的管护可本着自愿互利、注重实效、控制标准、严格规范的原则，采取“一事一议”的方式，通过召开全体村民或村民代表大会，向受益村民适当筹集管付费。通过“一事一议”向受益村民筹集的管护费用和乡镇政府及村实行拍卖取得的林网收益要实行收支两条线，由项目乡镇或村级协会管理，专户储存、专款专用。总之，使土地治理管护工作步入良性循环的轨道，确保农发项目长久效益的发挥。认真研究新体制、新机制的变化，建立健全土地治理项目管护运行机制，从建立管护基金入手，在界定工程性质、分级分类管理、完善管理体系、明确责任主体、增加管理投入、落实管理资金、完善法律法规等一系列管护环节上下功夫，形成一环扣一环的管护运行程序和体系。力求农业综合开发土地治理项目工程步入专业管理与群众管理相结合、归口管理与行业管理相结合、行政管理与经济管理相结合、岗位职责管理与承包管理相结合的轨道。（四）加强制度建设，实施依法管护形成良好的管护运行机制，制度是基础。建立健全项目管护制度，是开展管护工作的保证。鉴于目前农业综合开发工程建后管护工作的重要性和各地开展的不平衡性，建议指定国家统一的农业综合开发土地治理项目建后管护制度、法规，从管护主体、管护经费、管护责任等方面加以明确，将土地治理工程建后管护以法律形式加以规范，做到有章可循、有法可依、有法必依，依法保护项目工程设施，确保项目长久效益的发挥。（五）建立管护队伍，落实管护责任对产权移交乡镇、村及主管部门集中经营管理的项目，应建立一支过硬的管护队伍。管护队伍应由村组择优选聘组成，通过竞争上岗、风险抵押的方式选聘管护员。在选聘管护员时，应选择政治素质好、热爱管护工作、作风正派、责任心强、办事公道、坚持原则、遵纪守法、身体健康、家庭劳力充裕、在群众中有威望的人担任。可采取条件公开、政策公开的办法招聘，在自愿报名的基础上，通过群众评议，村组审定，最后由乡镇政府或村委会颁发聘用证书，凭证上岗。同时项目区的乡、镇应层层建立和健全农发工程建后管护领导组织，形成管护组织体系，以强化对土地治理管护工作的协调和监督管理。为使项目工程管护责任真正落实到实处，应由有关单位同管护人员签定管护合同。实行责、权、利相结合的奖惩制度。一是由村委会同管护人员，或由乡镇政府、村委会、管护员三方签定管护合同，明确承包各方的权利、责任，并经过司法公证，保证合同的有效性和严肃性。二是合理规定管护人员的报酬。三是指定和采取一些调动管护员积极性的政策和措施，加强对管护员的监督检查，实行奖优罚劣。（五）加强管护宣传，增强管护意识利用网络、电视、广播、报纸等舆论媒体以及黑板报、宣传栏、群众会议、宣传标语等多种形式，大力宣传关于加强农业综合开发项目管理的法规制度，以及相关的法律法规，并将管护制度、管护公约等条文公布于房前屋后、田间地头、机井房上，做到家喻户晓、妇孺皆知，以增强群众管护意识，调动群众管护积极性，在项目区形成一个建设工程、使用工程、爱护工程的良好氛围。（六）重视考核工作，实施奖惩兑现考核是管理的有利抓手。在层层落实管护责任的基础上，为确保管护工作确有成效，应对工程工作制定严格的考核细则，对考核细则的要求，不定期的组织对已建工程进行抽样检查或组织进行“回头看”，在对新建工程进行验收时对所在镇的已建工程进行定向考核，通过随机回访和定期察看相结合的方式，动态了解和掌握已建工程管护状况。工程管护工作的考核结果作为下年度农业综合开发项目安排的重要参考依据，管护较好的优先安排，管护