规划师考试必读.doc

编者按：全国注册城市规划师资格考试被视为是对我国规划队伍素质和规划专业教育的一次检阅。本期邀请部分参评专家笔谈（主观题），希望能够对促进广大规划师的业务水平有所帮助。陈友华(上海市城市规划设计研究院顾问总工程师)： 通过阅卷工作可看到，不少同志通过对城市规划基本原理的学习，各方面知识都有很大进步，但也存在一些问题，主要有： 文字表达能力有待提高。城市规划工作中文字表达能力很重要，但有些考生解答问题有些词不达意；有些是创造了一些不易看懂的新名词，甚至还有一定数量的错别字；等等。这些都影响了解题质量。城市规划经常要写说明、文本等，文字表达能力很重要。 规划方案剖析能力有待提高。主观试题主要是对提出的规划方案进行剖析，但从答卷中发现，能够完整解答的考生还不多，提出的修改完善意见也不够。试卷基本能客观反映出应试者掌握城市规划基本原理的深度。编制和审核城市规划,分析城市规划方案并提出修改完善意见是一项很重要的基本工作，还需要进一步深化。 对城市规划理论的学习有待提高。试卷解答不完整的原因是对基本要求掌握不完整，也就影响答案的完整性。 总的来说，通过这次资格考试，城市规划理论、城市规划法规的学习已有了一个良好开端。 张文奇（中国城市规划设计研究院高级规划师）： 2000年11月底至12月初，本人参加了全国第一次注册城市规划师执业考试的阅卷工作，颇有感想与收获。 我负责城市规划实务试卷第二题的审阅，题目要求评析一个市区人口规模70万的大城市的道路网及主要交通场。站设施布局的不合理之处。从答题情况看，大致有以下几类： 第一类是言简意赅、准确精当。该类试卷能比较全面准确地找出问题之所在，遗憾的是这类答卷微乎其微，千余份试卷中能得13分（满分为15分）以上的不超过20份。 第二类是面面俱到、密网捕鱼。这也不失为一种应对考试的办法。这类试卷得分情况有两种，一种能得8分9分，对城市道路还有些基本认识，所以只要触到要点就能得点分；另一种能得3分4分，可能对城市道路方面的问题有些模糊的认识，说了很多，但有用的不多，本想广种广收，结果却广种薄收，其差别还是在于对城市道路规划基础知识的掌握上。 第三类是审题不准、不得要领。从卷面可以看出，答卷者有一定的城市规划基础知识，涉及了城市布局的很多方面，但与试题无关，费劲不少，得分不多。 第四类是大而化之、空洞无物。这类答卷者或者审题不准、所答非所问，或者心中无数，不知所云。卷面洋洋洒洒，不着边际。 通过参加评分工作，使我更明白：一是要看准对象，了解意图。考试如此，搞城市规划何尝不是如此呢？二是要突出重点，抓住要害，胡子眉毛一把抓是不会有好的效果的。城市规划是综合性极强的工作，涉及面广，需要考虑的问题特别多，因此能否抓住关键、突出重点就显得非常重要。三是工作中要加强沟通，相互协调。这样既能提高自己的综合能力，又能把工作做得既快又好。 方立（海口市规划局总工）：实施注册规划师执业新体制，是提高规划队伍人员素质，使执业者提高专业技术知识和实际工作能力的有效途径。这里就这次应试人员考卷中所反映和暴露出的一些不足及问题谈一谈。 规划执业人员应具备一定的文化素质，但部分考生的文化素质不尽人意。反映出知识面较窄，语文水平较低，文化素质不高等情况，答卷中文字叙述混乱、条理不清、表达能力较差；对试题理解不透，答题抓不住要点，答非所问；字迹书写不端正，马虎、潦草，令人难认。 部分考生在掌握和运用专业技术知识方面还不够全面，实际业务工作能力还欠成熟。答卷中存在用词不确切、专业用语不规范以及言不达意、答不到位等情况。 考生在掌握、熟悉、了解专业知识与相关知识方面及知识构成上存在一定不足与缺陷。虽不乏有回答正确、全面，获取满分（15分）的考生，但相当部分考生顾此失彼，不能全面正确回答，反映出在掌握专业知识面及知识结构上存在一些不足与缺陷。 从答卷中较明显地反映出从事规划设计和从事规划管理人员之间，在一定程度上存在着业务相互不够熟悉、片面、脱节的倾向。另外，试卷也反映出有少数考生未掌握规划专业基本知识，概念不清，不具有专业基本素质。 唐恢一(哈尔滨工业大学建筑学院教授)： 城市规划师是一种较高层次的职业，在一些发达国家都是安排在较高的教育等级上进行培训的。我国改革开放初期,城市规划设计与管理人员队伍存在总体素质较低的现象。自年代中期以来，由于在许多高校设置城市规划专业，逐渐增加了城市规划本科生与硕士、博士研究生的数量，情况有了一定改善。当前我国城市化进展加速，亟需迅速提高城市规划设计与管理人员队伍的素质，实行全国注册规划师考试非常必要。 从参加城市规划实务科目考试阅卷的部分工作中，就居住小区规划方面的试题而言，感到许多应试者对小区规划的概念和要求是清楚的:有的能熟悉规范，并熟悉规划指标；能够分析掌握环境要素、用地条件、交通条件、市场潜力；对于各级规划间的关系、居住区详细规划的程序和深度要求也有基本概念；在从经济效益、社会效益、环境效益三个方面掌握规划原则方面，侧重点略有不同。不足方面，有的应试者长篇大论但抓不住要点，或不切题意；有的仅寥寥数语，显示对规划缺乏深刻理解；也有若干白卷或违纪卷。另一方面，就文化素质而言，字体端正俊秀、卷面整洁者不多；不少人字迹潦草，走形严重，错白字频频出现，卷面凌乱不堪。这在全国性正规考试中是不应出现的。 实行注册城市规划师制度并严格其考试认定制度是有效措施之一。经过严格的筛选，并由此促进城市规划教育培训系统的改革与提高，将使我国的城市规划设计进入较正规发展的轨道。 魏超云(天津市规划院高级规划师)：通过参加注册规划师考试的阅卷，并征求了我市一起阅卷的若干专家和应考生的意见后，有以下共同感受：体会：这次注册规划师考试是我国在新时期面临新形势的需要进行的一次考试，是对规划师水平的一次检验，有利于今后规划设计和规划管理工作的提高，有利于城市建设，是规划师获得社会承认的一个开端。面对21世纪的城市建设和管理，实行注册规划师执业制度，更好地发挥规划师的作用是非常必要的。考题的类型、分量都不错，统筹了城市规划和规划管理的知识。但考生对考题的回答反映出对规划的基础理论和应用技术的掌握的能力参差不齐，几乎有一半以上的考生在答题中出现了模棱两可和似是而非的现象。有的考生对题的理解不透彻，从而答题就出现了文不对题的情况。出现这种状况可能是由于考生的精神紧张或不够细心，或题目还没有看清就开始答题，等等。 希望：希望下一次考试要有针对性，根据考生所从事的专业给予一定选择考题的可能，答案要增加理解分。积极提高规划师的能力是当务之急。为提高规划设计和规划管理的水平，要开展对规划师的培训工作，应多进行学术交流。张定一(广西城乡规划设计院原院长书记)：大凡一次考试，实际上受考的不仅是考生，考生的师长也同时受到一次检测，这次注册规划师全国统考也是如此。它不仅全面地、最直接地考评了规划师的整体素质、理论水平、业务技能和管理能力，同时也间接地反映了考试者受教育的程度、学校的专业水准、所在单位的工作要求和训练程度。 城市规划工作者由多种专业技术人员组成，他们在各自专业技术方面各有所长，要想在统一的考试中大家都获得满意的成绩，实非易事。我想这也是注册规划师考试可能要比其他执业资格考试的困难之处。但是，他们既然集合在一起，为了一个共同的目标既而工作，那就需要在工作中，在平时处理各类问题（包括设计与管理）时，培养和造就规划师所必须具备的城市规划意识。建筑师与规划师在专业技术方面有许多是相同的，他们最大的差别就是规划意识。其他如园林绿化、道路、交通、给水排水专业从事单项工程设计与从事城市规划也是如此。实践证明，一个出色的规划师要有过硬的本专业的理论和业务技术，同时更要具备较强的规划意识。这一点似乎与足球很相似。中国足球队，不乏有出色的前锋、前卫、后卫和守门员，但就是冲不出亚洲，他们最缺少的，就是足球意识。反映到这次考试，有许多方面不尽如人意，原因是多方面的，大家已作了剖析，但我个人认为，其中有一个重要的原因就是相当一部分规划师缺少规划意识，虽然个别人在某些方面表达得相当优秀（例如动手能力），但与规划全局有关的得分点却未意识到，充其量也只能得6分（满分15分），非常可惜。 圈内人士在评价城市政府领导人时，常常用是否具有规划意识来衡量。其实我们规划师自己的行为，又何尝不是规划意识的体现，即使是这次注册规划师考试亦如此。 陈皓峰(山东省城乡规划设计研究院总规划师)：这次有幸参加全国注册城市规划师考试评分工作，感受颇深，由于评分接触面的限制，现谈一些粗浅的体会。 通过这次评分，感受最深的是全国各地城市规划工作者的基本素质与前些年相比普遍有了提高。从城市规划实务这门考试可以看出，大多数应试者对城市规划的一些基本理论和实际应用技术都能较熟练地掌握，这个考题也基本能反映出应试者的实际水平。 我参加的是第1题的评分工作，这道题分量是比较重的，要求对一个中等规模滨江城市总体规划进行评析，在考题不可能详尽介绍有关条件的前提下，应试者基本都能应用自己所掌握的理论，结合平时的工作经验，指出规划中的一些明显错误，提出修改意见，还有不少应试者答题超出了标准答案要求的深度：有的徒手绘出了修改以后的总体布局示意图，将各项城市用地清楚地表达在图上；有的还依据图示中的比例尺计算出规划区面积，指出该城市达不到中等城市规模；有的还从宏观角度分析，指出了城市发展方向和对外交通等方面存在的问题；有的在城市道路系统、城市绿化系统等方面做了深刻和高水平的评析；有的还从可持续发展和以人为本的原则出发，对城市的发展提出了很有见解的建议尽管这些超出了标准答案的要求，但也显示了他们扎实的基本理论功底和丰富的工作经验。 当然，应试者水平也参差不齐，极少数人不具备城市规划工作者的基本素质，本题满分为15分，得0分2分的也有人在。如有的看不清风向玫瑰图，分不清上风、下风方向；有的将二类和三类工业用地的污染程度颠倒；有的根本不了解疏港大道的含义，认为是一条城市道路的名称等等。 考好城市规划实务这门课，不是靠死记硬背，也不能临阵磨枪，必须在平时的工作中多动脑筋，将城市规划的基本理论与自己的实际工作相结合，在实践中积累知识，在工作中提高自己的素质。杨远熙(珠海市规划设计研究院顾问总工)：通过参加这次城市规划师资格考试主观题的阅卷评分工作，我的感受是： 尽管是从事城市规划业务工作多年的专业技术人员，在报考注册城市规划师之前，一定要按照执业资格考试指定用书的要求，对城市规划的原理、管理与法规、相关知识以及实际业务技能等方面进行一次较系统的复习和准备。 应试者在全面提高自身专业基本素质的基础上，应针对自身的长处与不足，扩大知识面，掌握必须具备的专业能力，提高自己的基本理论和应用技术水平，弥补自己的专业缺陷和工作经历的不足。只有这样，才能达到执业城市规划师的注册资格要求。 这次注册城市规划师资格考试的阅卷评分，主要是针对城市规划实务的主观题试卷。其余3个科目的试卷是采用电脑计分的方式进行。主观题的考试，关键取决于考试者对试题的理解、判断、文字表述和临场发挥。按照全国城市规划执业制度管理委员会专家组对阅卷评分的要求，制定了统一的评分标准和标准答案，每一道题的分值和得分点非常明确。从阅卷中可以看出，如果应试者能正确理解题意，熟练运用有关原理、法规和规定，文字表述清楚，再加上临场发挥得当，回答问题抓住了关键词语，就容易取得较好的成绩。否则，就会出现答非所问、张冠李戴，甚至牛头不对马嘴的现象。 注册规划师考试实务复习规划实施管理部分评析题 第一部分：规划管理实例评析实例一：2001年12月21日，某市中级人民法院对个体工商户林某不服规划局及环保局的行政处罚作出的判决，驳回上诉。至此，这起行政诉讼案以规划局和环保局的胜诉而告终。上诉人林某在办理未报批手续的情况下，擅自于2000年6月将将其经营的精研塑料厂从该市某某镇北海路迁至该镇新工业区，增设了八台切割机，新建了挤塑车间，且未取得建设工程许可证，未采取任何环境保护设施后擅自将主体工程正式投入生产。规划局和环保局联合执法，经过调查、取证和组织听证后，于6月28日作出了行政处罚决定书，认定上述行为违反了城市规划法某某市建设项目环境保护管理条例对上诉人作出责令停止生产、补办手续并处罚款3万元的行政处罚决定，林某不服，于2001年7月10日向某市人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销处罚决定，林某认为自己是个个体工商户，不属于建设单位，另外，工厂搬迁经营场所，增加小型设备不属于要经建设管理部门、计划管理部门批准的项目，故不属于建设项目。实例一评析、1、根据城市规划法，规划区范围内任何建设都必须符合城市规划，都必须按法定程序进行报批，这包括单位和个人（个体经济和其他各种不同经济类型的开发活动）因此，林某以个体工商户为借口。想跳过规划报建程序，这明显不符和城市规划法的要求。2、另外，林某工厂的搬迁是不是属于建设项目，依据城市规划管理条例，城市建设项目是指一切新建、扩建、改建、翻建的房屋建筑（包括工业建筑、公共建筑、住宅建筑、仓储建筑等）地下建筑、围墙建筑、大门建筑、小品建筑、人防工程、消防工程、防洪工程、公共设施、铁路、地铁、公路、城市道路、桥梁、涵洞、机场、码头、广场、停车场、公园、城市绿化、市政管线等。林某工厂异地搬迁，涉及建设用地的重新选址、建筑工程的重新设计、建设项目的环境保护、建设工程竣工验收等问题，均需要重新按照新建建设项目的规划审批程序进行报建。否则就是属于违法建设，违法生产，必须依法处罚。第二部分 建设项目选址实例评析实例一、在某大城市边缘的小河坝村委会为了加快农业结构调整，在村北约3330平米的用地上盖蔬菜大棚，蔬菜大棚占用了1500平米，经村委会集体研究，报镇政府同意，利用剩余1830平米建自用的工业厂房。该市规划监察大队发现后，责令其立即停止施工，等待处罚。实例一评析、1、村委会利用集体土地盖蔬菜大棚，进行农业生产，属于农业结构内部的产业调整，是允许。2、而建设工业厂房则属于违法建设，因为该地区位于城市规划区用地范围内，按照城市规划法，规划区内任何建设活动，必须经城市规划主管部门批准同意才能建设。3、建设工业厂房属于非农建设，虽然村委会报镇政府同意，但未经上级规划行政主管部门的批准，未履行合法的报批手续，因此属于违法建设，应给予立即拆除。实例二、某城市20世纪90年代初期，城市供电紧张，市政府招商准备建设一座5万KW燃油发电厂，作为城市补充电源。当时提供选址的用地经过比较只有靠近市区边缘的一处准备搬迁的工厂，但是该工厂周边是职工宿舍区，如果发电厂建设上马，势必会给临近的居住小区造成很大的污染，为此，市政府召开多次会议，各方意见争执不下，最后决定暂缓发电厂建设。经过2年以后，该市通过省电网提供了足够的电量，彻底解决该市长期电力不足的困难。实例二评析1、该项目选址，市政府还是考虑到了城市长期发展的需要，判断有严重污染的项目，即使近期有上马的必要，也还需要重点考虑项目的环境保护措施，如果措施不当，或措施不配套，污染项目将会给城市带来长期严重的危害。2、在项目选址上，首先应严格按照城市总体规划统一安排，其次，应处理好近期利益与城市可持续发展的关系。只有多方面比较，经过合法程序，采用科学方法，项目选址才会合理可靠，上述例子由于市政府采纳了专家的意见，采取了暂缓建设的计划，从而避免了拆迁和今后的重复建设。实例三、某城市人口13万人，上界政府领导班子选定在城市东区某某路东侧建设城市广场，广场面积5万平方米，建设场址为一底丘小山，该广场区位有些偏，但是由于没有拆迁，容易上马，依次、因此上界政府不顾各方面的不同意见，开工建设，然而，在平整土地过程中，发现该低丘内部为花岗岩，建设成本比原先预计的大2倍，需要加大投资。担由于资金准备不到位，再加上周边项目建设无法跟上，广场建设被迫停工。新一界领导上台以后，经过认真分析，广泛调查研究，发现这个广场存在的关键问题是选址不当，当即拍板另行选址建设。实例三评析1、建设项目选址是一项非常严肃的事情，需要进行多方案比较，不但要考虑拆迁量大小，还要考虑工程地质条件，周边建设情况以及城市总体规划等多种因素。很明显上述问题出在当初广场选址过于轻率，决策过于武断。2、建设城市广场应首先确定广场性质，广场一般分为城市中心广场，休闲购物广场，绿化景观广场，游行集会广场，交通集散广场等多种类型。每一种广场对位置的选择，用地规模，周边建设条件等都有不同的要求。3、象该市的广场属于城市中心广场，应在城市中心，交通条件比较便利的，靠近城市主要的公共设施的位置上进行选址，而不应该只是考虑节省投资。在城市边缘选址建设，即使工程地质条件允许，广场建成后其使用效果也会很不理想。实例四、1993年，某市粮食局以建粮食批发市场为由，通过当地政府，以每亩2.2万元的价格，从小北村征走耕地109.58亩。粮食局当年征地申请的计划是：每年批发、零售粮油2500万吨，成交额可达2000万元实现利税100万元，据说其规模要达到全省第一，使该市的经济得到繁荣，但是其后发生的事情却让小北村村民多年来一直气愤不平。粮食批发市场没有建起来，对国家和当地老百姓的承诺没有兑现，一百多亩耕地却落到粮食局手里。随后这些耕地即被分割成若干份，每份约为420平方米，以股金的形式把土地使用权转移到个人和一些单位手里，每份3.5万元，得到土地使用权的人，便各自建起了民宅、商店、酒店 、公司等。粮食局自己所建的粮油交易大厅仅有200平方米，而且从未开张，征用了100多亩地，只盖了这么小的交易厅。就连交易大厅现在也租给了私人，做了存放方便面的库房。二十多名村民代表表示，如果被征走的土地真是国家需要，他们能理解支持。但是现在看到的这种情况，真让人不服气。无论如何弄个明白，讨个说法。实例四评析1、这是一起典型的擅自改变建设用地性质和私自转让土地使用权的案例，情节严重造成了恶劣的影响。当初粮食局是以建立粮油批发市场为由征用农民的土地，其建设项目必须要与批发市场相关。否则，就是违法使用土地。但是粮食局却没有按规划，按原来的计划规模设批发市场，却将大部分土地转向了房地产开发，征来得耕地被改变了用途，其所作所为已与粮油批发交易毫无关系，实际上是改变了建设用地的性质。2、如果粮食局在征地之后，由于情况发生变化，需要改变建设项目，也应该按照法定程序，重新向计划行政主观部门和规划行政主观部门提出申请。3、首先粮食局应该持计划行政主管部门同意改变开发新的建设项目的批准文件，向城市规划行政主管部门提出改变用地性质的申请。4、其次，规划行政主管部门根据有关已经批准的规划，对粮食局的申请进行审核，如果同意，将提出被改变性质的用地规划设计条件，这包括有关技术条件，技术标准和与周边建设的相关关系。粮食局需要重新领取改变性质的用地的建设用地规划许可证。所以说。改变用地性质必须办理审批手续，否则，规划行政主管部门可以依据城市规划法的有关条款对其进行行政处罚。实例五、某房地产开发公司与市区某乡政府协商，准备利用该乡的土地搞开发经营，经过协商，乡政府与房地产开发公司签定了一份联合兴办公司的协议书。协议书中规定：双方兴办联合公司，乡里提供50亩土地，房地产开发公司出资，在这块土地上修建了60幢别墅，作为度假村以吸引城市客源，预计利润客观，联合公司开始运作后，由房地产开发公司全权管理，乡里不参与管理过程。双方联营年限为50年，不论亏盈公司每年都要定期向乡里付给固定的利润和管理费。实例五评析1、房地产开发公司与乡政府的这种合作是极不合法的，表面上是合办联合公司，实质上是变相出租土地。2、首先，签约主体资格不对。乡政府作为一级政府，行使行政管理职能，不能以自己的名义参与经济交易，更不能作为出资人成为公司股东，我国新修定的土地管理法第十条明确规定：农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或或者村民委员会经营管理，因此，乡政府不能单方面代表农民对土地进行处分并从中受益，不能与该房地产开发公司签定合办公司的契约。3、另外该联办公司的协议内容也属于违法无效。合同中约定的所谓乡里不参与公司任何管理过程，只定期收取利润费用而不承担风险等等。完全不符和一般合营行为所必须遵循的共同出资，共同经营，风险共担原则，说明乡里根本不是为了联合办公司，而是单纯想靠出让土地使用权赚取利益。4、由于我国土地管理法第73条规定：农民集体的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。要想将农业用地变为非农业建设用地，必须先经国家征用，土地使用人也要向国家交纳土地使用金。乡政府明明是转让土地使用权，或是出租土地，却声称是合办公司，而不交国家有关税费，这分合办公司的协议其实是一种规避法律、逃脱税费、变相出租转让土地的行为，其违法性显而易见的。5、其次，对于上述事件的处罚，可以根据土地管理法第73条规定买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得，对违反土地利用总体规划或者擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让土地上新建的建筑和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑和其他设施，可以并处罚款。对直接负责的主管人员，和其他直接责任人员，依法给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。实例六某沿海地级市20世纪90年代初期，根据自身发展需要，准备在城市东部建设中心区，主要目的是疏解旧城区人口、商业和行政办公的压力，用以发展城市新的商务中心、金融服务中心、大型会展文化中心和部分市级行政办公机构。当时，该城市东部正处于城市主要发展地区，面积约3平方公里，面对内海湾，与原有旧城既有一段距离，又有比较方便的交通联系，是该市中心区建设理想的选址地点。市政府随后组织编制中心区详细规划和城市设计，开始对外招商，准备大干一场。但是没有想到，随着国家治理经济过热和1997-1998年的亚洲金融危机，不少原准备开发的投资方，由于资金的限制，加上大环境的需求不足，纷纷撤资或停工等待，中心区只建成了一个会展中心、一个图书馆和一个中心广场。市政府为了继续推动该地区的开发,匆忙修改规划，将原来准备建设商务中心的大片土地改为居住用地，重新招商，开发房地产，陆续在中心区的周边建起了三个住宅小区。但是，2000年以后，随着经济形势的逐渐好转，全市性的商务办公和金融服务的需求又重新上升，申请建设的项目增加不少，可是这些好项目苦于找不到合适的选址，原中心区的土地已经有相当部分被转变为居住用地。该市政府开始着急了，一方面，原中心区实际上只建成一半，城市中心职能远远没有发挥出来，几乎没有剩余的土地；另一方面，新的建设项目又没有地方建设。政府希望有关规划部门能够重新确定一个中心区的位置，以解决城市的燃眉之急。实例六评析评析：这个例子说明两个问题。第一，一个城市的土地资源是有限的，并不是无限可以任意扩大，城市主要功能区的选址有时往往是惟一的，或者至少是非常有限的，特别是像中心区这样重要片区的选址，它既是城市的心脏部位，是城市行政、商业、商务、文化的重要设施所在地，又是城市具有代表性的重要景观区， 一般项目不应该允许在中心区建设。第二，政府应处理好一个城市发展的长远利益与眼前利益的关系，城市中心区的建设不是1-2年就可以完成的，应该认真规划，逐步建设，任何操之过急的行动很有可能给城市带来长久的不利影响。城市建设是百年大计，只顾眼前利益，不顾城市建设的规律，最终只能为城市带来不良的后果。第三部分：规划设计条件实例评析实例一、某房地产开发公司于1999年8月19日经市规划局（99）规建字1052号规划许可证批准，在某市东方东路建设中山大厦，该公寓楼工程由地上18层和32层两部分组成，建设规模为7万平方米。但该单位自主将18层部分加高9层，违法建设面积5400平方米。现该公寓正被市规划局查处中。实例一评析该违法事件主要是未按程序向规划行政主管部门申报修改方案，擅自加高。按照规划审批程序规定：已取得审定设计方案通知书的建设单位或申报单位，由于自身的原因，再次申报设计方案要求改变建筑高度、建筑布局等事项时，应持函件（详细说明改变的具体理由）和有关图纸报规划行政主管部门。规划行政主管部门协调同意后，方可受理申报。并需要重新审定修改后的规划与建筑设计。该房地产开发有限责任公司未经允许，修改设计，增加面积，违法事实清楚，应得到相应处罚。 第四部分、建设用地性质变更管理实例一1993年，X市粮食局以建粮油批发市场为由，通过当地政府，以每亩2.2万元的价格，从小北村征走耕地109.58亩。粮食局当年征地申请的计划是：每年批发、零售粮油2500万吨，成交额可达2000万元，实现利税100万元，据说其规模要达到全省第一，使该市的经济得到繁荣。但是其后发生的事情却让小北村村民多年来一直气愤不平。粮油批发市场没有建起来，对国家和当地百姓的承诺没有兑现，一百多亩耕地却落到粮食局的手里，随后，这些耕地邓被侵害成若干份，每份约为420平方米，以股金的形式把土地使用权转移到个人和一些单位手里，每份3.5万元。得到土地使用权的人，便各自建起了民宅商店、酒店、公司等。粮食局自己所建的粮油批发交易大厅，仅有200平方米，而且从未开张。征用了一百多亩土地，只盖了这么小的交易厅，就连这个交易大厅现在也租给了私人，做了存放方便面的库房。二干多名村民代表表示，如果被征走的土地真是国家需要，他们能理解和支持。但是他们现在看到的这种情况，真是让他们不服气，无论如何要弄个明白，讨个说法。评析：这是一起典型的擅自改变建设用地性质和私自转让土地使用权的案例，情节严重，造成了恶劣的影响。当初粮食局是以建立粮油批发市场为由征用农民的土地，其建设项目必须要与批发市场相关，否则，就是违法使用土地。但是粮食局却没有按规划、按原来的计划规模建设批发市场，却将大部分土地转向了房地产开发，征来的耕地被改变了了用途，其所作所为已与粮油批发交易毫无关系，实际上是改变了建设用地的性质。 如果粮食局在征地之后，由于情况发生变化，需要改变建设项目，也应该按照法定程序，重新向计划行政主管部门和规划行政主管部门提出申请。 首先，粮食局应该持计划行政主管部门同意改变并开发新的建设项目的批准文件，向城市规划行政主管部门提出改变用地性质的申请。 其次，规划行政主管部门根据有关已经批准的规划，对粮食局的申请进行审核。如果同意，将提出被改变性质的用地的规划设计条件。这包括有关技术条件、技术标准和与周边建设的相关关系。粮食局需要重新领取改变性质的用地的建设用地规划许可证。所以说，改变用地性质必须办理审批手续，否则，规划行政主管部门可以依据城市规划法的有关条款对其进行行政处罚。实例二某房地产开发公司与市区某乡政府协商，准备利用该乡的土地搞开发经营。经过协商，乡政府与房地产开发公司签订了一份联合兴办公司的协议书。协议书规定：双方兴办联合公司，乡里提供50亩土地，房地产开发公司出资，在这块土地上修建60幢别墅，作为度假村以吸引城市客源，预计利润可观。联合公司开始运作后，由房地产开发公司全权管理，乡里不参与管理过程。双方联营年限为50年，不论盈亏，公司每年都要定期向乡里付给固定的利润和管理费。评析：房地产开发公司与乡政府的这种合作，是极不合法的，表面上是合办联合公司，实质上却是变相出租土地。 首先，签约主体资格不对，乡政府作为一级政府，行使行政管理职能，不能以自己的名义参与经济交易，更不能作为出资人成为公司股东。我国新修订的土地管理法第十条明确规定：“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”因此，乡政府不能单方面代表农民对土地进行处分并从中受益，不能与该房地产开发公司签订合办公司的契约。另外，该联办公司的协议内容也属违法无效。合同中约定的所谓乡里不参与公司任何管理过程，只定期收取利润、费用而不承担风险等等，完全不符合一般合营行为所遵循的共同出资、共同经营、利益共享风险共担原则，说明乡里根本不是为了联营办公司，而是单纯想靠出让土地使用权赚取利益。由于我国土地管理法第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”要想将农业用地变为非农业建设用地，必须先经国家征用，土地使用人也要向国家交纳土地出让金。乡政府明明是转让土地使用权或是出租土地，却声称是合办公司而不交国家有关税费，这份合办公司的协议其实是一种规避法律、脱逃税费、变相出租、转让土地的行为，其违法性显而易见。 其次，对于上述事件的处罚，可以根据土地管理法第七十三条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”实例三某企业位于市中心重点地区，占地面积24500平方米，由于企业效益不好，打算利用区位优势，将一部分多余的工厂用地出让，建设住宅。经与房地产开发商洽谈达成协议，由房地产开发商向市规划行政主管部门申请建设住宅。规划行政主管部门经核实城市总体规划和控制性详细规划，该用地使用性质规划为公共设施用地。市规划行政主管部门经现场调研，并分析了周围建设情况和各种条件，认为可以改变用地性质，向市政府作了请示，经市政府批准后核发了“两证一书”。评析：市规划行政主管部门根据城市总体规划和控制性详细规划，在现场调研后并作了分析，根据该用地所处具体位置和具体条件认为可以改变用地性质。由于该用地“位于市中心重点地区”，根据规划法的规定，重点地区控制性详细规划是由市政府审批的，要调整必须经过市政府的批准，才能改变用地性质。因此，市规划行政主管部门审批程序合法又合理，在报经市政府批准的情况下，核发了“两证一书”，这是正确的，不是多余之举。实例四某区属企业位于工业区内，占地8400平方米，由于设施老化，产品落后，最终破产倒闭。区政府想利用原厂区土地开发住宅，并将获得的资金安置下岗职工，经向市规划行政主管部门申请，被驳回，理由是该用地在城市总体规划的控制性详细规划中为工业用地，不能改变用地性质。评析：市规划行政主管部门的做法是对的。因为市规划行政主管部门考虑到这个企业位于工业区内部，如果建设住宅，将带来一系列问题，如子女上学、购物、文化娱乐等，另外，周围的工厂企业产生的废气、粉尘、噪声等将对居民产生不良影响，因此不能开发建设住宅。但是，城市规划行政主管部门可根据具体情况建议区政府采取土地置换的办法，将位于居住区内的某些工业企业搬迁到这里，然后开发建设位于居民区内已腾出的用地，利用这方面的资金安置下岗职工。这样做，可以收各得其所的效果。实例五某中学有两个校址，一处位于城市中心区，占地4000平方米；另一处位于中心区外围，占地8000平方米。根据国家规范，两处均不满足中、小学用地标准。因此，教育部门拟对两处用地进行合并，向城市规划行政主管部门提出申请，并经市政府批准，将位于城市中心区的土地出让，开发公共设施项目，用置换来的资金在中心区外围校址旁边征用一块用地，建设一座标准中学。评析：将位于城市中心区的校址用地改变使用性质，不仅是合理的，而且应该予以积极支持。因为根据规划法的要求，市政府可以根据城市经济、社会发展状况，对城市建设用地进行调整。一个中学有两处校址，且规模都不符合标准是不合理的。市政府应该对不合理的用地进行调整。使城市功能更加合理。实例六某市中心区北部有一工厂位于主干道安平北路东侧，共有用地4.5ha。由于城市建设的发展，该厂周围多已建成居民区，沿安平北路两侧也已成为商业、办公区，该厂成了污染扰民企业。但因该产品有特色，销路很好，经济效益颇佳，不能停产。按照该厂主管部门的意见和城市控制性详细规划的要求，拟将该厂搬迁并出让原址，所获资金用于搬迁。出让后原址2.0ha改为商业、办公用地，1.8ha改为公寓用地，原家属宿舍约占地0.7ha保留。评析：这是将原工业用地改变使用性质的规划选址管理问题。按照建设用地性质变更程序，其审批手续应按规定办理：1。厂方申请改变用地性质。厂方应持上级主管部门同意其改变厂址用地性质、出让厂址和搬迁的文件，向城市规划行政主管部门提出改变用地性质和搬迁的申请。2。城市规划行政主管部门审核。城市规划行政主管部门根据已批准的控制性详细规划和有关法律、法规的规定进行审核。由于该工厂位于市中心区。城市规划行政主管部门应将审核同意的意见报请市政府批准。然后向厂方发出建设项目选址意见书。3。城市规划行政主管部门提出规划设计条件。城市规划行政主管部门在发出选址意见书的同时，根据该地区的具体情况和有关技术要求、技术标准，向该厂提出各个地块的规划设计条件。4。受让方和厂方申请立项。厂方持城市规划行政主管部门批准文件、与受让方的协议，向计划部门申请项目建议书。5。办理土地出让手续。厂方持城市规划行政主管部门、市计划部门批准文件和与受让方的用地出让协议，向土地部门办理用地出让手续，取得国有土地使用权有偿出让合同。该合同必须包含城市规划行政主管部门提出的各地块的规划设计条件。6。受让方申请建设用地规划许可证。受让方持计划部门批准文件、土地出让合同和地形图等有关资料，向城市规划行政主管部门申请建设用地规划许可证。如受让方为多家应分别办理。7。受让方继续办理有关建设的各项手续。受让方在原址如何建设，将由受让方依据城市规划行政主管部门提出的规划设计条件，向城市规划行政主管部门报送建设方案、施工图和申请建设工程规划许可证等项手续。8。城市规划行政主管部门审核建设方案。城市规划行政主管部门考虑到该地区位于市中心，对受让方的建设方案在审核过程中除依照规划设计条件外，还将邀请一些专家进行评审，根据评审意见提出修改意见。在没有了其他问题后，核发建设工程规划许可证。实例七某市市区总体规划方案规定，市区东北部有一绿化隔离地区，面积约400ha。为使该隔离地区近期实施绿化，市政府采取鼓励政策，如在该地区已实施绿化面积达30%之后，可以利用2%用地开发经营不影响绿化的低层建设项目，并在开发建设的同时将该地区全部绿化。为此乡政府依据市政府的政策向城市规划行政主管部门提出申请，在该用地内建设3万平方米的二层乡村式别墅和1.0万平方米的游艺设施。经城市规划行政主管部门审核，确定建设总用地为7.5ha，并经市政府批准。评析：这是将城市规划确定的绿化用地改为建设用地的用地性质变更问题。虽有市政府的局部调整用地政策，并经市政府批准，但仍需办理用地性质的变更手续。 首先，应办理将集体所有土地改变为国有土地，因为依照规定集体所有土地是不能用来开发建设的申请。使用土地单位向计划部门立项后，经土地部门核准，再由城市规划行政主管部门核发建设用地规划许可证。 其次，如果该开发项目由乡政府组织开发公司自行开发经营，应由开发公司办理一切手续，如果该项目由乡开发公司与其他单位合作或联营开发经营，则应共同办理一切手续；如果该用地经市政府批准，城市规划行政主管部门核发建设用地规划许可证后，出让部门应特别注意在开发建设的同时，应对该地区的整体绿化情况加强监督。 第五部分、 建设用地规划管理实例一某城市有一部队机关经过计划部门立项，总建筑面积约为2.0万平方米，其中办公用房0.5万平方米，专业用房1.0万平方米，其他用房0.5万平方米。根据城市规划和建设单位的要求，在规划选址阶段经多次研究同意在城市西北部邻近该系统的医院和一居住区进行建设，用地面积为2.0ha。评析：某部队机关建设用地属于军事用地，可按行政划拨的有关规定办理。因此，该部队机关持计划部门批准的可行性研究报告，并按城市规划行政主管部门提供的规划设计条件编制的经审核同意的规划总平面方案图，又经得土地部门批准和占用该土地的有关单位同意或取得有关协议，同时附有1：2000的地形图，向城市规划行政主管部门申请建设用地许可证。经城市规划行政主管部门审查符合有关要求即可核发建设用地规划许可证。实例二某市城市建设发展，在市区东部地区若干个工厂已经外迁或停产，其厂址由城市土地管理行政主管部门统一组织出让。在出让之前已由规划部门编制了详细规划，确定了每块土地的使用性质。某开发公司在出让中竞得其中的一块居住用地，面积4.5ha。按照详细规划的要求，并经城市规划行政主管部门确认，该居住用地的容积率为2.1，建筑密度为25%，建筑高度不得超高45m，居住区内的绿地率为30%，人口密度不超过800人/ha。某开发公司与市土地管理行政主管部门签订了土地合同，并将上述条件在合同中作出明确规定。评析：这是一个国有土地出让的实例。关键是某开发公司在竞得4.5ha用地后与土地管理行政主管部门签订的合同中必须包含有规划行政主管部门的规划设计条件，才能办理建设用地规划许可证的申请。这主要是防止开发公司得到土地后任意改变规划设计条件，增加土地开发强度。城市规划行政主管部门核发建设用地规划许可证后，根据本例中的条件还可以要求其在4.5ha用地内编制一个修建性详细规划，为建设工程规划管理做准备。实例三某市的市区东北部有一中外合资的电子企业，因产品销路好，急需扩建一条生产线。企业提出在其厂区的东北角占用2.0ha的农村村民住宅和部分农村企业用地，企业提出的用地在城市规划为工业用地。评析：这是中外合资企业要扩大用地，而且要占用农村集体用地的实例。其扩大用地的范围恰为规划工业用地，符合城市规划要求，但需将集体用地转变为国有土地，然后依照国有土地出让的有关规定办理出让手续，具体可参照例二所述。实例四某市在其市区东部有一工厂，由于污染扰民而外迁，其原址12.0ha用地依据城市规划改为居住区。因其区位较好，外商愿以优惠条件受让，后经该厂研究选中一家外商实施合资开发居住区。评析：这是一个改变用地性质又进行合资开发建设的实例。中外双方如何合资，城市规划行政主管部门可以不去管它，自有主管部门过问。首先，城市规划行政主管部门要掌握用地性质只能是开发居住区；其次，根据城市规划要求提出规划设计条件，列入他们之间的合同或协议；第三，其合资的合同或协议是否得到有关主管部门批准；每四，其开发项目是否经计划行政主管部门立项；第五，合资开发是否进行了中国法人的注册，有无批准证书，是否已明确了项目经营法人。这些条件均已具备，城市规划行政主管部门可以接受项目经营法人对建设用地规划许可证的申请。实例五某市位于城市规划区内的一个乡，拟在现为0.5ha养鸡场的规划村镇建设用地上，改为建设一所敬老院，建筑面积4000平方米，2-3层主要为供老人的住宿、食堂、活动室、医疗保健室等，还有一些工作人员用房。此建设项目经区计委立项并经城市规划行政主管部门选址确认。评析：像这类乡里为村民办实事的建设项目现在逐渐多了起来。利用集体土地为集体谋福利，将集体企业改为集体事业，其土地使用性质改变了，但其土地的集体所有性质并未改变。这种土地使用性质改变要不要办理建设用地规划许可证？只要该土地在城市规划区内而且进行建设活动，应该办理建设用地规划许可证，并对其建设也应该提出规划设计条件，审查其建设方案。不能因为农村在自有土地上进行建设，城市规划行政主管部门不去管它。这与养鸡场改为果树基地或变为养鱼场之类的情况不同，那是农业结构调整，与城市规划行政主管部门无关。现在是将养鸡场改为敬老院，有建设活动，又在城市规划区内，就与城市规划行政主管部门的职能有关了，不但应核发建设用地规划许可证，还应核发建设工程规划许可证。如果该乡不办理“两证”，那就是违法了，城市规划行政主管辖部门理应去查处。实例六以农业项目配套设施的名义，XXX林科农业有限公司未经规划行政主管部门批准，没有办理征地和建设手续，投资建设家庭农场，建设地点是XX城市郊区原来是一片庄稼地，家庭农场包括别墅、种菜大棚、车库、锅炉房等设施，销售对象是城市中高收入的居民，租赁期限为50年，租赁费用每套设施在80万元到100万元人民币，一次付清。一期别墅已经大部分售出，经调查核实，这一项目并不具备任何房地产手续。评析：虽然该项目表面上不是房地产项目，搞所谓的出租，但实际上从其租赁期限、项目内容和开发规模来看，无疑属于非农建设，是变相搞房地产开发，是绕过有关审批手续、超越规划管理权限、擅自占用良田的违法建设。该市规划监察执法大队会同项目所在镇政府对“XX家庭农场”勒令停工，限期拆除174栋违法别墅。从上述例子可以看到，当前在城市郊区，一些乡镇打着“新农村建设”“农业产业结构调整”等旗号与开发商合作，大肆兜售。这类新的违法建设项目产生的原因主要有三个：一是巨额利润的诱惑，目前近郊和远郊地区包括住宅在内的房地产市场需求仍然很大，把违法占地建设的别墅、公寓当做商品房出售可以获得世大的利润；二是一些乡镇村负责人从眼前利益出发，怂恿支持违法建设项目，给予越权审批，助长了违法建设的发生；三是规划法制意识淡薄，认为违反了规划法规顶多罚点款而已。实例七1999年4月10日，某县啤酒厂“年产15万吨啤酒扩建项目”经国家有关部门批准，经法定程序审批后，征用土地70亩。该厂在扩建施工过程中，为建单身公寓，私下与相邻村集体经济组织协商，达成了以60万元的价款占用20亩耕地的协议。随后，啤酒厂单身公寓项目开工建设。1999年5月30日，县土地管理局和规划部门发现后，立即责令该厂停止施工。经查实，该厂非法占用的20亩耕地是土地利用规划确定的基本农田，并已有8650平方米的耕地地貌遭到破坏。遂责令啤酒厂拆除在非法占地上的建筑物，恢复地貌，退还非法占用的土地，并处每平方米20元罚款，总计40.9亏元；按非法转让土地，责令村集体经济组织停止转让行为，并处以20万元罚款，并建议有关部门对该厂领导给予行政处分。评析：该县土地管理局对某啤酒厂的处罚依据是土地管理法，该法第四十三条明确规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”同时，第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段获取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用的土地，单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”因此，土地管理部门对该厂的处罚是合法的，适当的。实例八“帝王花园”系某地一所高级公寓，