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制度权威的法治意蕴 内容摘要：制度权威是现代法治的题中要义，它既是法治的核心构成，也是法治追求的重要目标。制度之所以有权威，是因为制度是各种社会规范的载体、好制度代表了绝大多数人的意志与利益、制度实施有保障和制度约束个人权力权利。树立和充分展现制度权威，必须确立完备的好制度、不折不扣地彻底执行制度、健全制度保障机制和强化法律权威及意识。关键词：现代法治，制度权威，法治意蕴改革开放后，我国围绕法治主题已建立起不少各种各样的制度。但值得注意的是：当制度建设在量上有了惊人积累和制度创新成问题为人们关注焦点的时候，制度权威缺失却构成了目前制约法治进展与水平的关键性问题。结果是，很多制度成了仅供观赏的“墙上画”，对制度功能依赖极大的法治步伐也不得不放慢甚至陷入停顿状态。笔者认为：制度权威是现代法治的题中要义，它既是法治的核心构成，也是法治追求的重要目标。推进现代法治，既要重视制度构建与制度创新，更要注意发掘、培植与展现制度权威。法治的过程，实质上是法治与人治较量和斗争的过程。中国的法治能否从形式意义上的法治初级阶段进入实质意义上的法治成熟阶段，在很大程度上取决于能否真正确立制度权威。一、制度及其权威是法治的要素与目标对中国而言，现代法治完全是一项新生事物，是复杂的制度、观念与行为组合系统。尽管法学家们对法治的概念有着各种各样的不同表述，但其本质观点几乎无一例外地把制度视为法治的重要内涵。下面，我们不妨循着法学家们的法治思想，首先了解和认识制度与现代法治之间的关系。有的观点认为：“我们所讲的法治，其核心问题是依法办事。同时，它作为一种治国的思想、方式和体制，又直接涉及政治体制与司法制度”1另一种观点认为：“法治应是以民主为前提和目标的依法办事的社会管理机制、社会活动方式和秩序状态。它包括以民主作为前提和目标的依法办事的观念、原则、制度、组织和过程”。2有人则直接指出了制度在法治中的地位与作用：“法治的主旨在于依据一定的价值观来构件社会的基本结构和行为方式（运行机制），形成以法律制度为主导的有序化模式。因而，从形式的意义上说，法治就是人们对社会的一种制度设计和安排，即对权利、自由、义务、权力、责任等进行合理分配。”3透过制度与法治的关系，可以提出如下的命题：制度是现代法治的要素与构成，制度权威则是现代法治追求的重要目标。对此，不妨略加展述：（1）法律制度是法治的核心要素。众所周知，一国要法治作为其治国方略，首先要有比较完备的法律体系和法律制度。而法治指向的广阔领域与层面，无一不是以法律制度、法律规定、法律观念、法律方法和法律精神为中心。法治的进步，永远都是与各种法律制度的发展完善紧密相连的。从这个意义上看，法制是启动法治的基础和推进法治的基本手段。由于法治的内涵大于法制且与法制之间存在互动的特性，法治进步的同时，也可起到促进法律制度完善的作用。（2）非法律制度也是法治的重要组成部分。“社会中的习惯、道德、惯例、风俗等从来都是一个社会的秩序和制度的一部分，因此也是其法治的构成部分，并且是不可缺少的部分”。4事实上，法治并不排斥非法律制度，各种非法律制度在法治过程中所起的作用也绝不亚于法律制度所起的作用。法律制度只是一种重要的社会制度，由于法律本身及其功能或价值具有一定的局限性，它在社会生活中产生的作用也是有限的。由于法律制度与其他社会制度之间存在有机联系与相互制约，离开了其他制度的配合与互动，法律制度就会陷入孤立境地而难以发挥其应有的作用。只有将法律制度与各种非法律制度机结合起来，才能造就适合现代法治的社会土壤或条件并满足法治的基本需要。庞德说：“法学家们现在所称的法律秩序即通过有系统地、有秩序地使用政治组织社会的强力来调整关系和安排行为的制度”。5在这里，制度甚至与法律秩序划上了等号。在庞德的眼里，法律秩序不外是一种制度安排结果。（3）制度权威是现代法治追求的重要目标。制度只是法治的核心组成部分和进行法治的基本手段，而并非法治追求的主要目标或根本目的。“徒法不足以自行”，法律权威是保障法律得到实施的内在的和最基本的动力源，而法律权威无疑也是制度权威的重要组成部分之一。制度产生并承载规则，而规则的贯彻则依赖于制度权威。推进现代法治，仅满足于建立相对完备完善的制度是远远不够的。法治秩序的形成和法治目的的实现，完全取决于一国能否对各种制度进行有效利用。而制度能否起作用，则直接取决于制度本身是否有权威。如果我们把制度比作现代法治的土壤，那么制度权威便是现代法治的果实。法治的过程，其实也是不断追求和树立制度权威的过程，法律至上和制度至上的法治理念应贯穿始终。制度权威是逐渐堆积的，它是推动法治进步的一种内在的、隐性的但非常巨大的动力。没有制度权威，法治就难以向广度深度推进，法治的终极目的也无法实现。制度权威的法治意蕴，产生在制度与制度权威之间和制度与法治之间内在逻辑关系的基础之上。深入发掘制度权威的各种法治意蕴，可以深刻认识制度的本质和培植正确的法治理念。具体地说，探讨制度权威的法治意蕴的具有如下几方面的重要理论实践意义或价值：（1）有助于转变传统的制度观。即从单纯注重制度建设的片面制度观转变为制度建设与制度权威并重的现代法治（制度）观。无规矩不成方圆，但仅有规矩是远远不够的。如果没有制度权威，再好的制度也毫无价值或形同虚设。法治秩序需靠制度和规则维系，而制度权威则是制度中的规则、权利、义务等获得贯彻执行的前提与保障。没有制度权威，便不可能产生法治秩序所必须依赖且一般制度都需要具备的制度特性：连续性、稳定性和公正性。制度权威的法治意蕴在充分展示制度在现代法治中的重要地位与价值的同时，也能促成人们的传统制度观的转变，树立形式与本质相统一的现代完整制度观。（2）丰富法治方法论。制度权威的法治意蕴，体现或隐含着科学的法治方法论。它可以为法治实践中的制度设计、制度确立、制度适用、制度利用、制度评价和制度遵守等提供科学的方法论指导，保证各种制度最大限度地发挥其在现代法治中的作用或价值。例如，制度权威可以防止权力滥用和预防腐败，这一法治意蕴，可以在法治实践中充分展现与利用。如利用制度界定权力权利大小和划定权力权利边界、约束权力权利行使、以制度预设的轨道规范权力权利的有序有效运行、把制度视为判定权力权利行使是否得当的标准、注重利用法律制度及规定打击惩罚各种腐败性犯罪行为等，使各种制度作为反腐败的治标治本方法或手段。（3）指引法治目标与方向。如何正确认识制度权威的法治意蕴，牵涉到制度建设的平衡问题与对法治实践的反思。充分认识制度权威的法治意蕴，可以准确划定法治（制度）工作重心，避免法治实践迷失方向和陷入误区。制度权威的最高表现并不在于制度对主体的强制力或约束力大小，而是在于人们对制度的普遍信仰信赖和自觉遵守，它也是法治信仰的构成与表现。而促使人们养成自觉遵守制度的良好意识与习惯，进而形成正确的法治观，则是从形式意义的初级法治进入实质意义的完善法治的不可缺少的前提条件。正因为如此，我们有理由将树立、展现制度权威作为今后相当长时期内的法治目标与工作重心看待。（4）有利于与人治传统与行为作斗争。个人服从制度还是制度受制于个人，这是区分法治与人治的一个重要的分水岭。“人治主义的核心思想是反对确立法律的最高权威，确信只有让国家的治理者尤其是最高统治者握有不受或不完全受法律限制的权力，才能建立起合理的社会秩序。”6与人治模式假想的“人性善”观念不同，现代法治是建立在“人性恶”的假说上的，它是最客观、最现实和反人治的先进治国模式。揭示和宣扬制度权威的法治意蕴，不仅是维护法律权威的客观要求，也是与人治传统与行为作斗争的基本方法。二、制度为什么有权威？1989 年9月，邓小平在会见李政道博士时指出：“我历来不主张夸大一个人的作用。这样是危险的，难以为继的。把一个国家一个党的稳定建立在一两个人的威望上，是靠不住的，很容易出问题”。71992年，邓小平同志又谆谆告诫全党：“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。8在这些言论的背后，实际上隐藏着一个非常重要的命题：制度比个人更可靠。支撑这一命题或论断的基本理由是：制度有权威并且大大高于个人权威，制度权威更适合现代社会管理模式并代表着社会发展的潮流方向。从词义上分析，制度有两大含义：一指“要求大家共同遵守的办事规程”，二指“在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等各方面的体系”。9据此，人们可以这样理解，各种制度其实就是规范特定主体行为并形成秩序的事物。人们对社会制度的宏观了解，可以通过对制度的分类分析获得。从内容上看，有政治、法律、经济、军事、文化、教育、宗教等制度；从主体上看，有政党、团体、法人和个人等制度；而从制度层次上分析，则有国家、社会、党团、行业、单位和团体等制度此外，还可以从效力范围大小、制定主体、立制宗旨目的、规范性质和制约方式方法等角度进行划分。在不同类别制度中，还可以进行多层次的、更具体的细化划分。所谓制度权威，是指特定制度具有使人信服的力量和威望。制度之所以有权威，是因为：（1）制度是各种社会规范的载体。在人类历史的长河中，曾经出现、存在并正在不断产生着越来越多的形形色色的具体制度。在现代社会里，自然人既是独立的个体，也是必须接受社会规范约束的社会人。各种形式各异的具体制度，纵横交错，涉及到社会生活的各个层面与角落。但不管如何，这些制度不外是各种社会规范与行为规则的载体。这些社会规范与行为规则在其产生、变化和发展过程中已逐渐形成了某种内在约束力，即权威。制度在承载社会规范的同时，也很自然地接纳了社会规范所包含的权威，如政治权威、法律权威、道德权威、宗教权威、学术权威和技术权威等。相当一部分制度权威直接来源于特定的社会规范及行为规则，它不过是通过制度反映出来而已。因此，制度权威也是社会历史、社会文明和社会正义的精神传承，且与制度尊严唇齿相依。（2）好制度代表了绝大多数人的意志与利益。制度有良莠之分，好制度是社会进步的助推器，而坏制度则是阻碍社会发展的绊脚石。科学、文明而公正的制度反映了人类文明并代表了制度指向的绝大多数人的意志与利益，能够得到人们的自觉拥护与遵守，这是制度权威产生的根源所在，现代法治为好制度的生长创造了越来越好的的条件与环境。相反，那些根据个人或极少数人意志产生的坏制度，由于与大众意志利益背道而驰，其施行只能靠强权维持，制度权威根本无从谈起。从历史发展观上看，淘汰坏制度是一种必然的社会选择，而好制度则会越来越多，制度权威也会日益彰显。（3）制度实施有保障。制度权威还意味着制度的实施是具有保障的，这些保障包括法律保障、社会舆论监督、道德评判、传统习惯力约束和主体的自觉遵守等。这些保障中，既有法律保障，也有非法律性保障；既有有形保障，也有无形保障（如习惯力、道德和名誉等）；有强制性保障，也有非强制性保障；有制度内保障，也有制度外保障；有物质性保障，也有非物质性保障；还有制度之间的互相保障等。在其中，法律保障及社会道德保障一直发挥着主流保障作用。尤其是，法律权威正成为防止、抵制人治和人性恣意的大克星。人们对制度的自觉遵守和普遍养成尊重制度权威的习惯，也为制度权威的普遍确立提供着越来越强大的精神与行动支持。（4）制度约束个人权力权利。在现代社会里，个人只是权力的行使者或权利的享受者。制度产生（承载）权力权利，当然也约束权力权利，现代法治不允许存在超然于制度之上的权力与权利。邓小平同志明确指出：“我们今天所反对的特权，就是政治上经济上在法律和制度以外的权利”。10制度是社会管理的基本方法与手段，个人的管理才能只有通过制度才能得到充分的发挥。法治社会承认存在个人权威，但制度高于个人，制度权威也高于个人权威。从个人权威的构成上分析，除人格力量外，个人权威主要来源于制度权威。换言之，个人权威是建立制度权威（如相关职权职务产生的权威）之上的。没有制度权威，就不可能有个人权威。从公信力、约束力和影响力上比较，个人权威则永远无法与制度权威相提并论。由于个人权威存在局限性，个人权威不能也不可能对庞大的社会管理体系形成全方位的影响，而制度权威更适合现代社会管理模式并主宰着人类历史发展的潮流与方向。没有制度权威，权力权利就很容易被滥用，其造成的危害比无制度或制度缺损造成的危害还要大。制度权威高于个人权威，个人权威必须无条件地服从制度权威，这是最基本的法治观。那么，为何制度权威在我国未能普遍树立并充分展现呢？笔者认为，主要原因有三：其一，人治观念没有完全被法治观念所替代，制度权威与个人权威错位，社会管理对个人权威特别是对各级各部门的主要领导人的权力权威依赖过大。制度虚置、制度扭曲、对抗抵制（上有政策，下有对策）、朝颁夕改、搞特殊化、制度异化和制度权威意识薄弱等问题的出现，不外是人治观念行为在现实生活中的反映和制度权威与个人权威错位的结果。一个最典型的例证是：民主集中制向来被公认为一项很好的约束权力的政治制度，但由于制度权威没能真正树立起来，从而使这一制度的价值与作用并没有在我国得到充分的发挥；其二，各种客观因素对制度权威构成制约。包括历史、体制、政治、经济和立制技术等方面的因素。由于制度在性质、层次、目的、效力大小及范围、实施方式方法和约束方法等方面存在差异，制度难以形成体系、形式等方面的统一。制度滞后、制度不科学和制度的规范难度大，致使制度权威往往在不同制度的冲突或外力的不当干预中消减，制度的优越性也因此没能得到充分体现；其三，制度保障机制不健全。主要表现为：很多制度没有制定相应的制度保障措施、不注意利用法律道德手段设置制度保护屏障、具有自身特点的有效的制度保障措施没有被挖掘利用、只重视权力权利设定而忽视义务职责设定、制度之间的互相保障重视不足、制度保障方法单一和制度保障缺乏足够的物质支持等。三、如何树立与展现制度权威？既然制度权威是现代法治的基本目标与价值取向，那么，该怎样树立和充分展现制度权威呢？笔者认为，应从以下几方面着眼：（1）确立完备的好制度。完备的好制度是制度权威产生的基础，没有良好的制度建设，制度权威便会成为空谈。法治既然必须以良法为基础，法治所依赖的各种制度也必须是好制度。否则，法治的优越性便无从谈起。制度建设必须坚持质量相统一，不仅要重视量的积累，而且要注意质的提高。在合法性基础上，判别制度的好坏，要看制度有无确立的必要性，制度是否具有科学性、公平性、稳定性和民主性。制度具有合法性基础或不违反法律规定的精神是制度产生权威的最起码条件与前提，各种制度的建立还必须符合道德特别是社会公共道德规范的要求。制度的设计、产生、修正和废止都必须遵守事先确立的程序，保证制度产生的民主化和代表大多数人的利益，绝不允许制度因个人特别是领导人的意志改变而改变。制度的立、废、改要及时，以免落后陈腐的制度妨碍法治的铺开与推进。要重视形成制度协调机制，应对制度冲突等问题。要防止坏制度生成或出现，形成科学的制度评价与取舍机制既必要也迫切。（2）不折不扣地执行制度。制度得到贯彻执行，是制度权威的外在体现和制度权威发挥作用的结果。制度约束个人抑或个人决定（变更、废止）制度，是区分法治与人治的重要分水岭。客观地说，任何一种制度都可能存在一定缺陷，但这并不能作为随意避开制度约束的借口。应当看到，制度被蔑视、被架空和被破坏的危害远远比制度缺损（或没有制度）的危害大。从权力滥用现象上分析，个人权力膨胀与滥用往往不是因为制度缺损或缺乏制度约束。恰恰相反，而是由于制度被蔑视、被践踏、被扭曲和被弃用的结果。故在制度的执行中，要不折不扣地坚持这样的法治理念：制度指向的一切对象都有义务遵守制度规定，不允许制度之外的特权存在。制度的执行不能因人而异，一切破坏制度的行为都应当受到应有的制裁或处理；不允许随意以一新制度架空未经正当程序废止的旧制度；不能随意中止制度的执行；制度的执行不能突破法律道德的底线；以客观、平等和公正作为执行制度的一般原则，等等。（3）健全制度保障机制。个人权威凌驾于制度权威之上和践踏制度，是专制社会中人治现象的再现，与现代法治精神格格不入的并为制度权威所不容。相对完备的制度保障机制包括两大方面：一是制度内的保障机制。即通过制度本身的规定保障制度得到遵守和执行，如规定完善的执行监督措施和必要的惩罚机制等，充分利用制度内含的强制力和约束力保障制度的执行；二是制度外的保障机制。即利用其他制度的强制力和约束力保障制度得到有效实施。没有完备的制度保障机制，就不会有制度权威。建立完备而有效的制度保障