企业研究论文-制度是如何封闭的?——以国有企业下岗职工社会保障制度的实际运行为例(上).doc企业研究论文-制度是如何封闭的?——以国有企业下岗职工社会保障制度的实际运行为例(上).doc

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企业研究论文-制度是如何封闭的以国有企业下岗职工社会保障制度的实际运行为例(上)内容提要本文的研究,一方面是为了给国有企业下岗职工社会保障制度在实际运行中与制度文本发生偏离这一社会事实本身提供一种可能的解释,但更重要的,乃是以此为个案,在更为普遍的意义上揭示出造成这种偏差的结构性原因之一制度的封闭。“制度的封闭”指的是,由于针对特定群体的特定制度的设计者与目标群体之间的空间里产生出种种阻碍因素,从而使得制度的目标群体无法实现有效的制度参与并最终被抛出这个制度的运作过程之外;这其中的原因部分在于“制度的执行路径”上的各个代理人对制度的细化、重新阐释和变通,部分在于代理人的缺席和沟通的封锁,但更重要的,却是因为制度的封闭本身乃是更为宏大意义上的“封闭的社会”在机制上的具体体现和逻辑上的必然衍生。无论是制度执行的代理人还是制度的目标群体,只有共同致力于建设一种“开放的社会”,才能够开通出一条人人受益的权利之路。关键词制度封闭社会保障制度实践运行问题的产生与分析的进路到下岗职工家庭去调查他们所享受的社会保障状况,常常会为我们自己所见所闻而感到震撼和惊讶尽管已有很多的下岗职工享受到了各种社会保障政策,他们的生活质量也在不断上升,但仍然有很多家庭享受不到任何社会保障或福利,他们中的绝大部分对此感到茫然无助。更为严重的是,对社会保障政策感到茫然无助的并不仅仅发生在那些生活在低矮的平房中、没有固定生活来源的“城市贫民”的身上,在那些享受了一部分社会保障政策的群体那里很少有人能享受到所有的社会保障政策,被动、无助、茫然、愤恨同样普遍地存在。(注1)下岗职工中的绝大部分,作为本该享受社会保障的最主要的群体,却并没有充分享受到制度所规定的他们应得的全部社会保障待遇,而且在谈论社会保障制度时也显得茫然无措或知之甚少。显然,“制度的文本规定”与“制度的实践运行”之间出现了偏离,从而使得制度并没有取得制度设计者原初所设计的绩效。为什么会出现这样的现象呢得益于诸多学者的努力,我们今天已经可以正视“制度的文本规定”与“制度的实践运行”之间的偏离,并把它当作一种制度的“常态”加以分析经济学对这一问题的探索成果已有目共睹;在法学上,我们有“书本上的法”与“行动中的法”、“死法”与“活法”之分;在政治学中,我们有“国家意识的表达”与“国家意识的执行”、“政治”与“行政”之分对“应然”与“实然”之间差异的重视俨然已成为绝大部分社会科学的一个基本共识,而社会学的任务则是需要进一步从经验和理论两个层面揭示这种差别存在的具体形态及其形成的过程、逻辑、技术和机制。所以,本文的研究,部分地是为了给国有企业下岗职工社会保障制度在实际运行中与制度文本发生偏差这一社会事实本身提供一种可能的解释,但更重要的,乃是以此为个案,在更为普遍的意义上揭示出造成这种偏差的结构性原因之一制度的封闭。之所以是“原因之一”,乃是因为笔者认为,虽然“偏离”本身乃是一种常态,但“偏离”的具体形态及背后的逻辑和机制却是多源的,描述和解释这些具体形态的概念和理论也是多样的。“制度的封闭”建立在这样一个基本假定的基础之上一项制度要想从峰层尽可能地按照文本本身规定的那样有效地贯彻到基层,一是要有作为“代理人”的执行机构及依附于它的“制度的执行路径”,二是要使制度的目标群体具有制度参与(注2)的机会和能力。而制度的封闭,恰恰是在“制度的执行路径”上产生了封闭,使得制度的目标群体无法实现有效的制度参与,并最终被抛出这个制度运作本身之外。我们在本文中所描述的国有企业下岗职工社会保障制度在实际运行中的这种状况,就是一种“制度的封闭”,它和有的学者已经分析过的“制度变通”之间的相似我们将在后文述及,现在要指出的,是它们之间存在的细微但重要的差别这首先在于,虽然变通在形式上也是“制度的文本设计”与“制度的实践运行状态”之间发生了偏差,但这种偏差的结果是使原先的制度变得对制度的目标群体更加有利、更加灵活,甚至最终改变原先的制度设计(注3),而“制度的封闭”的后果则是制度的目标群体享受不到或不能充分享受制度所规定的权利和利益,且因为种种原因而失去制度参与的机会和能力;二是变通的实现必然会有具体的行动者从中扮演着博弈和利益最大化的角色,但封闭则是制度的设计者与其目标群体之间产生了“空间”,没有一个有效的渠道将两者衔接起来也就是说,如果把从“制度的文本规定”到“制度的实践运行”的过程比喻成传输电流的话,变通只不过是在传输过程中改变了电压和电阻甚至最终电流为零,但传输者始终是存在着的,封闭则往往在传输者上发生了缺席。需要说明的是,本文所称的“制度”,主要指由国家立法机构颁布的法律、法规和行政机关颁布的法规、政策,也就是所谓的“正式制度”。这样,“制度的封闭”指的就是针对国家的正式制度在实践过程中的情况而言了。(注4)然而,我们上述的基本假设可能会遭到一些很有意义的质疑。比如社会保障制度之所以出现不太令人满意的绩效,究竟是制度设计的问题还是实际的操作究竟是总体上的设计出了问题还是具体的细节上出了偏差有的研究者已经论证,社会保障主要的问题不是实际操作而是制度设计,不是具体细节而是总体设计(注5)。从表面上看,这一论断与本文的观点是截然不同的。但实际上,两者并无冲突我们在这里考察制度是如何封闭的,并不意味着我们假设制度的设计是完美无缺的,更不能把我们的命题庸俗地理解为“制度是好的,可是一落实就走样了”,因为我们也认为,一个在实践运作过程中出现封闭的制度必然在其原初设计时就存在着缺陷,只不过我们的“兴奋点”不在于这些缺陷是什么,而在于这些缺陷是如何在制度被执行的过程中“发作”、在哪发作,从而造成制度封闭的。实际上,在后面我们给出的针对制度封闭的“对策”上,有许多亦是从制度设计的层面上提出的,因为作为“国家意志表达”的制度设计政治与作为“国家意志执行”的实践运作行政从来就是密切相关的。那么,国家当初在设计现行的社会保障制度时要表达的意志是什么呢这背后又究竟是怎样的一个逻辑呢考察这一点非常重要只有首先弄清制度的原初设计者国家之所以如此这般地制定各项制度的逻辑以及它所预设的“制度的执行路径”,才能够“顺藤摸瓜”地诊断出制度到底在哪些环节出现了封闭、如何封闭的,以及隐藏在背后的过程、逻辑、技术和机制。并就制度的封闭给出我们的一些对策,尝试着跳出社会保障制度的圈子,在理论层面上给予进一步地提炼和发挥。国家制度的逻辑及路径出于技术上的考虑,本文将讨论对象限定在社会保障制度中针对国有企业下岗职工,它的原初设计及其逻辑也就只能从国有企业下岗职工社会保障制度最终定型的时间及当时的时代背景中去寻觅(注6)。我们把目光聚焦到1998年。正是在这一年,国家提出了“国企改革三年脱困”的目标和“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程”的思路,其中“下岗分流”作为“国企改革措施的关键”被强力推行,在此政策背景下,1998年之后形成了国企职工下岗的第二个高峰第一个高峰是国企改革进程开始加快的1993年;也正是在这一年,中共中央、国务院召开“国有企业下岗职工基本生活和再就业工作会议”,在此会议上颁发的关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知成为对下岗职工提供相应保障的最主要的依据,而劳动与社会保障部作为执行这一政策的政府机构也于当年成立并推出了一系列具体制度。总之,经过较长一段时间的“摸着石头过河”,到1998年,针对国有企业下岗职工的社会保障的制度设计已基本“定型”,并随着国企改革进入“攻坚阶段”而在全国范围内广泛推行我们调查中所接触的下岗职工大都应该按照这一制度所规定的路径和内容享受自己的社会保障权利,我们衡量其是否享受到了他所应享受的全部社会保障权利也是以这一制度的文本规定为标准的。这一制度的逻辑是首先建立一个过渡性的解决途径,即一个由下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度和城市居民最低生活保障制度“三条保障线”相互衔接的制度系统;随着市场经济体制的逐步建立,再用新的“正式保护制度”即失业保险制度来代替之。“三条保障线”的具体规定是凡有下岗职工的企业都必
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