国家治理视角下的人民政协制度.ppt

国家治理现代化 视角下的人民政协制度,一、国家治理现代化的新视角 二、完善与发展人民政协制度 三、探索政协与人大功能对接,一、国家治理现代化的新视角,一、国家治理现代化的新视角,认识人民政协及其制度的原有视角： 1、统一战线视角； 2、政治制度视角； 3、民主政治视角。,一、国家治理现代化的新视角,中共十八届三中全会决定提出：全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和国家治理能力现代化。”（两句话） 学者：中国的“第五个现代化”，“是政治现代化的重要内容”。 进一步认识人民政协制度的新视角，即“国家治理现代化”视角。,一、国家治理现代化的新视角,如何理解“国家治理（体系与治理能力）现代化”？ 第一层面，通常，有国家，就有国家治理，即国家的统治与管理（体系与能力）。 现代国家治理体系有别于传统国家治理体系的根本点在于祟尚民主，即国家的统治与管理归根到底是人民的权力、人民的统治、人民的管理、人民当家做主。,一、国家治理现代化的新视角,民主必须通过制度与法律（法内制度）才能实现。推进国家治理体系现代化，就是推进国家治理体系的民主化、制度化、法治化。 当下中国，国家治理体系现代化，主要是完善和发展以人民民主为价值取向的中国特色社会主义制度。 国家治理能力现代化，在当下中国，主要指不断提升中国特色社会主义制度的执行力。,一、国家治理现代化的新视角,人民政协制度作为中国特色社会主义的基本政治制度，是我国国家治理体系的重要组成部分。 部分服从整体。人民政协制度必然应当服从和适应推进国家治理现代化的总体要求，不断完善与发展，增强制度执行力。,一 .国家治理现代化的新视角,第二层面、 按现代治理理论理解与把握“国家治理现代化”。上世纪9O年代起，国际上兴起一种现代治理理论，重新界定“治理”内涵，与原有“治理即统治”形成很大差别。 （1）“统治”强调国家/政府是单一主体、唯一权威； 现代意义的“治理”强调多元主体共治、多种权威合作：国家与社会组织合作，政府与非政府组织合作，公共机构与私人机构合作等。“管理就合作”。,一、国家治理现代化的新视角,（2）“统治”强调政府权威通过自上而下发号施令，制定与推行政策进行单一向度的管理，而现代意义的“治理”强调多元向度、上下互动的管理过程。,“国家治理现代化”中的“国家”，并非仅指“国家/政府权力”或“国家政权机关”，更应理解为政治地理意义上的“国家”即“国度”，或一个国度内的社会共同体。 “国家治理”意即“治理国家（国度）”； “推进国家治理体系与国家治理能力现代化”，也就是要完善与发展国家政权机关与社会组织等多元主体合作治理社会共同体的一整套制度（与法律），以及增强制度执行力。,一、国家治理现代化的新视角,二、完善与发展人民政协制度,制度具有层次性。尤其是重大制度更需宏观、中观、微观各个层面上的制度（机制、程序）构成配套，方能付之操作，实现制度绩效。 从国家治理现代化视角看，政协制度在宏观上以“团结”、“民主”的价值取向。在中观、微观层面上，还亟待完善与发展。,二、完善与发展人民政协制度,二、完善与发展人民政协制度,第一，完善委员履职的动力机制。 兼职委员，时间、精力、能力？关键在动力！ 动力来自“我要当”（内驱力），以及“让我当”（外驱力）。 必须完善委员产生机制。 本人表态，社会责任感，为民履职。 本界别推荐，组织群众。 增强委员的界别意识。,二、完善与发展人民政协制度,发挥委员联系人民群众的桥梁纽带作用。政协，不仅是委员的政协，更是人民的政协。“切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象”。 “三联动”（内循环）“四联动”（外循环） “自然联系”与“自觉联系” “精英意识”与“大众情怀” “下沉基层”与“政协特点” “联系群众”与“寻找委员” 助力：政协工作志愿者？,二、完善与发展人民政协制度,第二，完善与发展政协协商民主制度 在中国，协商民主在事实上久已存在，如政治协商。以往未称之为“协商民主”。 “协商民主”概念与理论，上世纪80年代西方先提出（deliberativ democracy）。旨在倡导公民通过平等协商参与决策，克服选举、投票的民主过于刚性，容易以多数压制少数。 中国学界较早在国内介绍这一理论，但未热议。,二、完善与发展人民政协制度,官方： 2006年中央5号文件提出我国社会主义民主政治的两种形式，即，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见 ”。 引起学界与政界热议。 2007国务院新闻办中国政党制度白皮书首次提出“选举民主”与“协商民主”是中国社会主义的两种形式。,二、完善与发展人民政协制度 学界、政界有观点认为： “协商民主”等同于人民政协的“政治协商”； 协商民主”应该是中国民主发展的重点。 不同观点认为： deliberative democracy可译为“审慎民主”、“审议民主”（台）；日本称“熟虑民主”。 中国“协商民主”并不仅有政治协商； 人大民主才是中国民主发展的重点。,二、完善与发展人民政协制度 十八大使用“协商民主”概念，前置“社会主义”。要求，“推动协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就问题广泛协商， ”，“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用 ”。 一在于以“协商”之“柔”克利益冲突之刚”。 二在于有序表达民意，促进决策民主化科学化。,二、完善与发展人民政协制度 协商民主与人民政协的关系？ “唯一”；“主要”；“重要”；“专门”论。 为什么政协是“专门协商机构”？ 不能像执政党，作出实质性决策， 不能像政府，进行行政活动。 不能像人大，形成国家意志。 总体上，就是协商,形成或接近共识。,二、完善与发展人民政协制度 如何专门协商？ 协商贯穿政协履职全过程，三大职能均建筑在协商民主的基础上。 除政治协商, 民主监督、参政议政也应进行多种形式协商(界别内、界别间，政协组织公众间)。 现有大会发言可否引入辩论机制？,二、完善与发展人民政协制度,第三、以法治化提升政协制度执行力 法外制度与法内制度。后者以国家力量为后盾，更具强制力，利于执行。 邓、习：民主制度化、法律化。 “政协法治化”主张，使政协制度更具法律依据。会否使政协行为具有法律強制力，导致与国家机关相混淆？其实不会。 有了政协法治，是否一定能提升执行力？软法、硬法？,三、探索政协与人大功能对接,三、探索政协与人大功能对接,国家“治理”现代化，要重视各类社会组织与政府的合作治理，还应当重视人民政协这个巨型社会组织与国家政权机关，尤其是与人大的合作治理。 政协协商民主形成的共识或准共识，作为建议，也可向人大或其常委会提出。政协向国家政权机关提出建议，这在建国之初已有政协组织法规定和相关实践。,三、探索政协与人大功能对接,1954年底，毛泽东指出，政协可以向人大常委会和国务院提“建设性的意见”。 后来政协章程规定，政协的各单位和个人应当“密切联系群众，向有关国家机关反映群众的意见和提出建议。” 现行政协章程规定：“通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。”“国家权关”应包括人大及其常委会。,三、探索政协与人大功能对接,政协基于民主经过协商而形成的共识或准共识往往有一定合理性，大多可为人大行使立法权、决定权、监督权等提供“半成品”。 人大经初步审核后，有权决定是否需由人大作进一步审议，乃至付之表决，形成国家意志，或者是否可以据此开展人大对政府的刚性监督。,三、探索政协与人大功能对接,人大也可将审议前、审议中的某些议案（含法案）及拟监督政府的某些事项交由政协，让政协通过协商民主形成共识或准共识，再反馈至人大，作为人大履职的参考。 建国初，政协全国委员会及其常委会曾讨论婚姻法草案、土地改革法草案。 本届全国政协双周协商座谈会围绕人大常委会拟修改的一部法律的相关问题，开展了协商讨论。有些省市的人大与政协也正在探索性政协参与立法协商（？）。,三、探索政协与人大功能对接,人大主导立法工作，人大不可能直接起草所有的法案，需“组织有关部门参与起草重要法律草案”。 “有关部门”可指人大与政府之外的“第三方”，如相关研究机构，也可包括政协。 由政协根据人大的委托参与起草某些法律案，既能发挥政协内各方面专家学者的优势，又能超然于政府利益。,三、探索政协与人大功能对接,探索与推进政协与人大的功能对接，需要克服某些观念性障碍。 障碍之一，人大与政协孰高孰低？ 周恩来曾指出：“人大、政协两个会有不同之处，权力上有分别，但应该说两会只是有权力之分，无高低之别。” 国家与社会之高低？,三、探索政协与人大功能对接, 障碍之二，会否走向“两院制”？ 两院制无涉姓资姓社。中国坚持不搞两院制，主要从避免“牵扯”、提高效率等角度考量。政协不能成为两院之一，主要缘于民主“权源”之故。 政协接受人大委托参与起草法案，或参与立法协商，为人大立法提供参考性咨询性的意见建议，不同于行使国家权力，表决法案、制定法