某市新型村级治理机制调研报告

成都统筹城乡综合配套改革专题研究之五成都市新型村级治理机制调研报告研究报告中国社会科学院政治学所 陈红太导言2003年以来，特别是2007年被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区以来，成都市按照科学发展观的要求，紧密结合大城市带大郊区的实际，探索推进了以“六个一体化”(城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化)、“三个集中”(工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中)、农村工作“四大基础工程”(推进农村产权制度改革、开展农村土地综合整治、实施村级公共服务和社会管理改革、建立新型基层治理机制)为主要内容的城乡统筹、四位一体科学发展总体战略。在经济建设上，以市场化为导向，从农村产权制度改革入手，促进城乡资源优化配置，着力破解“三农问题”；在社会建设上，以公平化为导向，从破除城乡二元结构入手，实行公共资源向农村倾斜，推进城乡社会管理和公共服务均衡化；在政治建设方面，以民主化为导向，从推进基层民主政治建设和新型村级治理机制入手，充分尊重基层群众的主体地位，保障基层群众民主权利，实现党有效执政与发展民主的高度统一。从成都7年多的实践看，这个战略思路清晰、方向明确、切入准确、措施得力，在全市形成了科学发展、共治共享、和谐繁荣的良好局面。一、成都市探索新型村级治理机制的基本背景成都市新型村级治理机制的探索，是成都城乡统筹、四位一体科学发展总体战略的重要组成部分，是对实现村党组织领导、村民当家作主和依法治村有机统一实现形式的积极探索。1、成都市探索新型村级治理机制，是对中央要求的贯彻落实。中央高度重视治理机制建设。党的十七大报告指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”。党的十七届三中全会要求，要深入开展“以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践”。2009年11月，胡锦涛总书记针对河南邓州农村创造的“四议两公开”工作法作出重要指示，强调要在总结各地实践经验的基础上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制。中央的这些要求，既是对近年来各地基层实践经验的科学总结，也为基层治理机制的探索指明了方向。成都市新型村级治理机制的探索，是积极贯彻中央精神的具体实践。2、成都市探索新型村级治理机制，是完善村级自治体制的客观要求。1998年村民委员会组织法的通过和实施，使村民自治进入了一个新的发展阶段。但随着村民自治实践的深入和发展，也暴露了村级自治体制的一些缺陷：比如“行政化”倾向严重。按照农村基层组织工作条例规定，农村党组织是农村各种组织的领导核心。 乡镇党委与村党组织是领导关系，村党组织与村委会也是领导关系。这样，以乡镇村党组织之间的领导关系往往代替了乡镇政府与村委会之间的指导关系，村委会自治职能被弱化.成为乡镇职能的延伸。 因而当面对拆迁、征地、维稳等各种利益矛盾时，往往把村两委直接推向了老百姓的对立面。又比如村民的决策权难于落实。村民委员会组织法规定，村民(代表)会议由村民委员会召集。在实际运行中， 由于村民委员会或怕麻烦不想召集，或担心遭到反对不愿召集，以及村民代表外出打工等原因，许多本应由村民(代表)会议决策的事项而最终由村两委说了算，致使村民(代表)会议在一些地方形同虚设。又比如村两委的矛盾。由于村党组织是党员选举产生，村委会由全体村民选举产生，不少地方因为两委授权来源不同产生了矛盾，难于形成有效治理。这些弊端的存在，说明原有的村民自治运行机制不仅难以把村民的自治权落到实处，也难于形成适应城乡一体化建设需要的村党组织领导和村民当家作主有机统一的村级治理机制。3、成都市探索新型村级治理机制，是深化基层民主政治建设的具体体现。2003年以来，成都市大力推进基层民主政治建设，在全国率先试行“公推直选”乡镇党委书记、“民主评议”乡镇和村(社区)党组织书记以及开展“三会”开放的实践。从2003年到2006年，全市222个乡镇中，99名党委书记通过党员公推直选方式产生，占总数的44.6%；2006年至今，全市共调整了乡镇党委书记119名，除因抗震救灾特殊需要外，其中99名由公推直选产生，占新任乡镇党委书记的83%；2004、2007年两次换届，3000多个村(包括涉农社区、城市社区)的党组织班子成员均由公推直选产生。民主评议干部的刚性奖惩制度和“三会”开放也形成制度化和常态化。这种基层民主参与的广泛实践，培养和形成了村民“我要参与”“我要做主”的主人翁意识。现在推进的新型村级治理机制，进一步把参与权、决策权、知情权、表达权和监督权交给群众，进一步满足村民不断增长的参与公共事务和权利保障的需要。4、成都市探索新型村级治理机制，是适应统筹城乡经济社会一体化发展的现实需要。2003年以来，成都市开始全面实施统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化建设发展战略。成都这项战略发展规划的提出与实施，实质是为了顺应工业化和城市化发展进程，从根本上解决困扰我国观代化进程中的“三农”问题。特别是2007年6月，成都统筹城乡综合配套改革试验区获批后，积极寻找解决“三农”问题的有效途径，最终决定以农村产权制度改革作为突破口。这项改革，势必对农村现行的经济形态、利益格局、社会结构和社会关系等产生巨大冲击。也客观要求必须着力构建一种与之相适应的新型村级治理机制。基于以上思考，2007年底，成都市提出了构建新型村级治理机制这一新课题，要求各地按照有利于巩固党的执政地位和执政基础、发挥党员群众主体作用、理顺各种村级组织关系的基本思路，结合实际，大胆探索试点。2008年在全面推行产权制度改革、公共服务和社会管理改革以及“5.12”大地震灾后重建中，更显示了建立新型治理机制的必要性和对城乡一体化建设的基础性保障作用。二、成都市创建新型村级治理机制的实践探索成都新型村级治理机制的探索，经历了一个从实践创新到制度创新的过程。1、基本历程2007底，成都市委在谋划农村产权制度改革的同时.市委前瞻性地提出完善农村基层治理机制的总体要求。2008年，市委组织部牵头成立联席会议，分别从村级组织构架、农村社会管理和公共服务体制、集体经济组织运行机制等方面进行研究；同时各地开展试点，邛崃市羊安镇仁和社区、油榨乡马岩村、都江堰市柳街镇鹤鸣村等地，不约而同地成立了新村发展议事会。11月，市委36号文件出台，确立了新型村级治理机制的基本框架。年底，村民议事会普遍建立。12月，市委组织部出台关于构建新型村级治理机制的指导意见；2010年3月，市委组织部、市民政局出台了新型村级治理机制4个配套制度；2010年9月，市纪委、市委组织部等联合出台关于建立村务监督委员会的指导意见，新型村级治理机制的制度体系初步形成。2、基本目标和总体思路基本目标：构建村党组织领导、村民(代表)会议或议事会决策、村委会执行、其他经济社会组织广泛参与的充满生机活力的新型村级治理机制。总体思路：以建立村民议事会制度为突破，实现“三分离、两完善、一加强”，即决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离，完善农村公共服务和社会管理体系、完善集体经济组织运行机制，加强和改进农村党组织的领导。3、基本做法一是成立村民议事会作为村级自治事务的常设议事决策机构。通过成立村民议事会，作为常设议事决策机构，受村民(代表)会议委托，在授权范围内行使村级事务的决策权和监督权。为了适应现行成都农村状况，议事会制度有村、组两个层面，兼顾代表性与会议效率之间的平衡。为了保证议事会具有广泛的民意基础，村民小组议事会成员由村民直接选举产生，村民议事会成员从村民小组议事会成员中选举产生。为了保证议事会成员的广泛性，要求村民议事会一般不少于21人，村民小组议事会一般不少于5人。为了保证村民议事会成员的代表性，村民议事会成员实行结构席位制，每个村民小组有2名以上村议事会成员。特别是为避免议事会成为“干部会”，提高议事会的公信力，村、组干部不得超过议事会成员的50%。为了加强议事会成员与群众的联系，所有议事会成员都有大约10户的固定联系户。为了落实监督权，从村民议事会成员中选举57人组成村务监督委员会，主任由党员议事会成员担任。二是调整和规范村委会的职能。在新型村级治理机制下，村委会的职责得到规范和限制：一是对村民(代表)会议和村民议事会负责并报告工作，执行村民(代表)会议和村民议事会的决定；二是承接政府委托和购买的社会管理和公共服务；三是办理本村公益事业、调解纠纷、协助维护社会治安等村级自治事务。三是完善集体经济组织的经营管理体制。将集体经济组织逐步从村委会中剥离，成为独立的市场主体。各地因地制宜设立了资产管理委员会、农业经合组织或股份合作社、股份有限公司等集体经济组织形式，独立地面对市场，开展经营服务活动，为推进农业适度规模经营、提高农业综合效益创造条件。四是优化村级公共产品的供给。以村级社会管理和公共服务为主要内容的公共产品，由原来主要依托村两委提供转变为政府主导、多方参与的分类供给，由原来的城乡分离转变为城乡一体。对应由村级自治组织承担的公共服务和社会管理项目，实行财政“定额补贴”；对应由政府提供的，政府依托村级自治组织或其他经济社会组织实行以事定费、以质定酬的核算和考核；同时鼓励民间力量参与提供村级公共产品，由政府给予政策和资金上的支持和补助。从2008年开始，由市、区(市)县两级财政刚性保证，为每个村(社区)每年提供不少于20万的社会管理与公共服务专项资金。这20万专项经费，“干什么：怎么干、干到什么程度，都由群众说了算”；由村民“户票”提出具体项目，由村民议事会民主决定实施项目；由村委会或其他经济社会组织负责实施，由村民议事会进行监督。五是强化村党组织对村民议事会的领导。村党组织对村民议事会的领导主要体现在：其一，由村党组织书记兼任村民议事会召集人，主持和召集村民议事会；其二，村党组织负责接受和审查村民议事会、村民小组议事会的议题，对不符合村民自治权限和违反政策法律的议题，不是议题提出人真实意思表示的议题，不予上会；其三，对涉及本村长远发展和农民群众普遍关心、关注的重大议题，村党组织在提交议事会议决前，召开党员大会讨论，提出建议方案：其四，发挥党员议事会成员的作用：在选举中，鼓励党员参与议事会成员选举；在讨论表决中，要求党员站在全局、整体、长远立场上，积极发表意见，正确行使表决权；在执行中，要求党员主动宣传、带头执行；在监督上，党员广泛听取群众意见，对执行环节严格把关，确保议事会决定落到实处。同时，加强非党员议事会成员的教育培养，将具备条件的优秀骨干及时发展入党。据初步统计，2010年，全市在议事会成员中党员占40.1%以上，在农村新发展党员中，议事会成员占50%以上。六是夯实农村基层人才基础。在新的治理机制下，村党组织领导方式和工作方式的转变，对村干部的能力素质提出了更高要求。实践中，成都市始终坚持将加强农村基层干部队伍建设，纳入新型村级治理机制配套建设的重要内容。(1)拓宽来源：着力改善村级干部队伍结构。近年来，从市、区(市)县级机关先后选派1000余名党员干部驻村任职，选聘10000余名大学生到村工作。(2)落实保障措施，提高村(社区)干部待遇；2007年以来，先后两次调整村干部误工补贴，目前村干部固定补贴每月不少于800元，并完善了基本养老和医疗保障机制。(3)强化政策激励。今年8月，成都市委出台了加强基层干部激励的八条措施，明确加大从在职优秀村(社区)党组织书记、村(居)民委员会主任中录用机关公务员、事业单位人员的力度，加大从在职优秀村(社区)党组织书记、村(居)民委员会主任中选拔任用乡镇(街道)领导干部力度，选拔在职优秀村(社区)党组织书记担任乡镇(街道)党(工)委委员，完善村(社区)干部“固定补贴+绩效补贴”和定期增长机制、健全村(社区)干部离职保障机制，引导优秀人才向村(社区)流动。三、成都市创建新型村级治理机制的成效分析截止今年9月，成都市2048个村和701个涉农社区，均按照公开公正、结构均衡的原则，组建了村民议事会和村民小组议事会，共推选村民议事会成员8.6万人、村民小组议事会成员17.2万余人。从两年多运行情况看，新型村级治理机制愈来愈显示出勃勃生机，受到广大农村党员群众的普遍认可。1、村级党组织核心领导地位凸显，凝聚力战斗力显著增强。新型村级治理机制，通过理顺村两委关系，促进了村党组织领导方式的转变，村党组织的公信度、凝聚力显著增强，核心领导作用愈发突出。一方面，使村党组织从过去事无巨细的直接管理中彻底解脱出来，将大量的时间和精力真正用在想大事、定方向、管规则、重引导、强监督和抓好党的自身建设上；另一方面，能够更好地促使村党组织充分发挥联系群众、组织群众、凝聚群众的优势，经常深入群众听取民意、集中民智，切实加强党同群众的血肉联系，村党组织在广大农村党员群众中更具威信。双流县三星镇双堰村支部书记毛国文深有感触：“过去我们支部一天到晚都在忙，到头来不晓得都干了些啥：有时还费力不讨好。现在有了议事会，党支部意图和群众意愿有机结合，这样不仅让我真正从事无巨细中解脱出来，而且村上的决策执行起来也更加顺当了，老百姓对村支部也更加信任了!”据统计，去年底，全市2200多个村党组织民主测评，党员群众的满意度达95%以上。2、村民自治得到有效实现，基层民主进一步发展。建立新型村级治理机制后，村组议事会成员既是议事决策的主体，又是农村各项事务的具体参与者，有着广泛的代表性和较强的公信力。由他们组成的议事会议事决策，改变了村级事务由村“两委”几个人说了算的状况，也提高了决策的执行效率。更为重要的是，村民议事会调动了村民参与村级公共事务的热情，形成了“大家的事我关心，集体的事我参与”的良好氛围。为培养农民的“公民意识”，推进基层民主向纵深发展起到了明显的助推作用。据统计，今年19月，全市村民议事会共收集产业发展、基础设施建没、产权制度改革和产业发展规划等意见建议65700件，形成议题31611件。议决28878件，目前实施完成2288l件，群众满意率达94.2%。2、构建了化解农村矛盾的有效机制，农村社会更加和谐稳定。一方面，村民议事会搭建起运用民主协商调解农村矛盾的制度性平台。改革发展中，很多从政策层面、以指令方式难以解决的问题、难以化解的矛盾，甚至许多长期困扰的遗留问题和镇村干部难断的“家务事”，都在议事会这一平台上，通过协商达成谅解和一致，用大家公认的“土办法”得到妥善解决，确保了“小事不出组、大事不出村”。另一方面，村民议事会的经常有效运行增强了村级事务决策、执行的透明度和村级事务监督的广泛性、实效性。村民通过对村级事务决策的直接参与，知晓了政策规定、掌握了决策背景、消除了猜忌和误解。村民议事会成员固定联系群众，畅通了村民利益诉求表达和实现渠道，群众的负面情绪得到宣泄，农村矛盾隐患得以及时排解。2003年以来，成都市为推进统筹城乡发展，推行了一系列大胆的改革，按一般规律，应处于矛盾凸显、冲突集中的阶段。然而这期间，成都市各类上访等群体性事件不升反降，城乡居民幸福指数持续提升，城乡社会更加和谐稳定。2010年上半年，全市信访总量、集体访、越级到省、市上访同比下降了9.1%、16.4%、48.9%和32.1%。4、理顺了村级各种权力主体的关系，为村民自治搭建了可持久运作的制度框架。我国在改革开放新时期，普遍存在制度创新先行和立法相对滞后的矛盾。成都市城乡一体化建设的快速推进，比较清晰的暴露了我国在工业化和城市化建设中基层自治制度存在的不足和迫切需要改进和完善的地方。比如对农民流动和城市化过程中的自治权的保护，对基层自治的选举、决策、管理和监督的必要的组织、程序和细节进行规范等等。成都新型村级治理机制的探索，为既保障村民的民主权利又巩固村党组织的领导核心地位，提供了成功的实践经验和制度范本。四、成都市新型村级治理机制的价值分析成都市创建新型村级治理机制，不仅涉及到党在农村领导核心地位的巩固，关系到村民自治的有效实现，还关系到基层民主政治内生动力的增强。成都的探索为建立党的领导和村民自治有机统一的运行机制，为满足城乡一体化建设不断向前推进对村级治理提出的新要求积累了宝贵经验。1、成都市新型村级治理机制，探索了“核心引导”型的村级党组织领导方式，改善了农村党的领导。从政治学一般原理来看，执政党执政的有效性，不仅取决于执政地位的合法性和执政理念的先进性，还取决于执政行为的科学性和人民群众的认同度。过去，不少农村党组织在执政理念上以对上负责为主要取向，在领导方式上以对村级资源的直接占有、支配和控制为主要偏好，在工作方式上以行政命令、大包大揽为主要手段，没有将主要精力放在对农民根本性利益诉求的满足上，放在对农村矛盾的化解上，放在自身建设的加强上，致使党组织或成为农村各种矛盾的焦点，或领导地位被虚化、弱化。成都的村级治理机制改革，明确了党组织领导方式从包揽型向核心引导型转变的方向，建立了村党组织领导方式转变的制度性约束。一是赋予村党组织议题审查权和议事会召集权，确保议事会始终在党的领导下规范运行；二是调整了自治事务的运行机制。明确了村民(代表)会议和村民议事会为决策机构，村委会为执行机构，党组织的意图通过民主方式和制度规范变成议事会的决策和村委会的行动；三是增强了党组织加强自身建设的内动力。成都的新型治理机制，对村党组织的法制政策水平、科学发展的引导能力、党员议事决策能力、密切联系群众的作风和能力、党员队伍的构成等都提出了很高的要求，这形成了保持基层党组织和党员先进性的内动力。成都的实践证明，在新型村级治理机制下，村党组织不再包揽村级自治事务的决策、执行和监督、不再直接面对多元化的利益诉求，而是立足于定方向、定规则、定大事，着力于加强自身建设，既保证了党对村民自治的领导，又充分了发挥村民自治的制度效能，初步形成了村党组织领导与村民当家作主有机统一的实现形式。2、成都市新型村级治理机制，探索了“村民议事”民主决策的具体实现方式，优化了多元治理结构。从治理理论的角度来分析，社会治理的参与主体是多元性，权力向度的双向性。历史经验表明，社会治理比社会控制更利于资源的优化配置，更利于利益的充分博弈，更利于组织间的和谐稳定。党的十七届三中全会明确要求，要深入开展“以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践”，明确将“村民议事”与村民会议、村民代表会议并列为民主决策的实践形式。在实际运行中，如何真正发挥村民会议和村民代表会议的决策和监督职能，把村民议事作实而非流于形式，全国各地都做了许多探索。主要是为了解决村民会议和村民代表会议难以召集、村委会嫌麻烦或担心自己意图难以贯彻不愿召集、村民自治事实上异化为村两委自治甚至村干部自治，村自治组织与村民之间也难以形成有效的良性互动。为了监督村干部全国各地创设了各种不同的制度形式。成都市新型村级治理机制探索，明确了村民议事会在村级自治事务中的决策和监督主体地位，探索了“村民议事”的具体实现形式，丰富了村级治理的主体，实观了村自治组织与村民之间的良性互动。一是通过切实的村民选举，确保村民议事会成员的公信力，保证村民的权利掌握在“自己信任的人”手中；二是通过村民(代表)会议明确授权，保证村民议事会行权的合法性；三是通过制定配套的村民议事规则，对村民议事会的召集和组织、议题的提出和审查、议决程序、决定的执行和监督等，都有明确的制度规定，确保村民议事会行权的规范性。此外，整合村级组织资源，实现其他经济社会组织与农民的良性互动，也是成都今后完善村级治理机制的努力方向。不少地方已经着手探索，并取得了积极进展。成都的实践证明，村民议事会作为多元治理主体之一，已经成为村级组织与农民经常性沟通的重要制度平台，实现了集中群众智慧、反映群众诉求、实观利益博弈的初衷，成为了“村民议事”民主决策的具体实现方式，优化了农村多元治理结构。3、成都市新型村级治理机制，探索了“上下联动”推进制度创新的道路，增强了制度创新的动力制度经济学告诉我们，制度变迁是实现制度优化配置，达到制度耦合的关键环节。要实现制度变迁，不仅依靠国家政府强制性变迁，更需要基层上下联动的诱致性变迁。在很大程度上，制度诱致性变迁成败的关键在于能否整合各方力量，实现矢量合力的最大化。成都市新型村级治理机制探索，反映了制度诱致性变迁的基本规律，是上下结合实现制度创新的典型。一是党委的推动。在中国现行的体制下，任何制度创新离开了党委的支持都是不可能的。村级治理涉及到农村的方方面面，制度创新的难度和风险都很大。没有成都市委对执政党建设的强烈责任，没有“立党为公、执政为民”的执政理念和对改革大势的准确把握，对民生诉求的高度关注，这场探索就不可能推动。二是基层干部群众的参与。村民议事会最早发源于农村产权制度改革中勘界确权的现实需要，但其作用在农村迅速得到放大，在村级公共服务和社会管理改革、土地综合整治、矛盾纠纷的化解中，发挥了重要作用。绝大多数农村基层干部在具体实践中，直观真切地感受到新机制带来变化，在较短的时间内适应了新的运行机制，主动调整工作方式，成为推进和完善新型村级治理机制最为宝贵、最为强大、最为持久的力量。三是制度化、规范化的推进。村民议事会来源于农民的实践创造，从一开始并不是系统的、规范的。但成都市相关责任部门非常敏锐地发现了其价值，在第一时间加以总结，将行之有效的办法制度化、规范化，发挥了制度的规范和导向作用。 四是对各地制度创新成果的吸收。成都的村级治理机制创新从一开始就不是为创新而创新，而是源于实践的需要。因此，从一开始没有固步自封，更没有标新立异，而是以海纳百川的精神，理性分析、吸收各地的创新成果。特别是吸纳了深圳盐田、河南邓州、河北青县等地的实践，在厘清村级组织职能、明确权力边界、搭建工作平台、建立长效机制等方面实现集成创新，取得了较好效果。五是着眼于“增量改革”。民主跟着利益走。成都的产权制度改革、公共服务和社会管理改革、土地综合整治等，为农村社会提供了增量，构成了村级治理机制改革的强大动力和具体内容，防止了治理机制的“空转”。五、推广成都市新型村级治理机制的建议1、深化新型村级治理机制的规范化、制度化建设。一是坚持议事会成员村民小组直选和“结构席位制”、完善候选人初始提名、席位确定、选举程序等方面的办法。二是完善村民会议向村民代表会议、村民议事会授权的形式和办法；明晰村民议事会的权力边界及表现形式。三是统筹考虑决策民主化和决策科学化，通过加强培训、第三方介入等，在提高村民议事会决策的科学化水平上再下功夫。四是研究议事会持续运行的动力机制。五是探索完善促进农村各类经济社会组织广泛参与村民自治的制度机制。2、明确转变基层党组织领导方式的方向和途径。成都市治理机制改革的一大亮点，就是着眼于丰富村民自治实践，加强和改进农村基层党组织的领导，使村党组织从包揽型向核心引导型转变，避免了因村级事务决策失误、执行不力、监督不到位而形成群众对党组织负面情绪的积累，找到了通过转变领导方式提高基层党组织领导能力、执政能力，夯实党执政的群众基础的方式。方向正确，途径可行。3、破除法律障碍，为完善新型村级治理机制留出空间。成都市新型村级治理机制与现行村民委员会组织法的抵触，主要体现在对村委会的法律定位上。一方面现行组织法中，除少数几项需召开村民(代表)会议议决外，村委会几乎可以代表全体村民行使所有自治权力。成都的新型村级治理机制。将自治事务的日常决策权、监督权与执行权分离，将村委会定位为执行机构，这是对组织法的突破。另一方面，组织法明确赋予了村委会集体经济管理职能，成都的新型村级治理机制，剥离了村委会集体经济管理职能，明确集体经济组织的独立法人地位，这也遇到现行法律的障碍。建议在村民委员会组织法修订中，对村委会的定位适当原则化，为村民自治改革留出余地。同时，十七届三中全会明确了村民会议、村民代表会议和村民议事三种民主决策实践形式，但是对“村民议事”并没有制度性安排。组织法构架的是村民会议、村民代表会议、村委会的自治组织框架。没有留出村民会议对其他村级自治组织授权的制度空间。建议组织法修订中，留出足够制度空间，为包括成都市在内的村级治理机制探索创造条件。4、加强农村人才储备，强化引导人才资源向农村基层倾斜的制度机制。任何制度机制最终要靠人来落实，推进新型村级治理机制、实现村民自治的最终水平直接取决于落实者的能力素质。建议从战略高度明确“人才向基层流动、在基层培养”的导向，加强政策倾斜，畅通基层干部出口，从政治、经济、精神等各方面提升基层岗位吸引力，不断充实农村基层工作力量和人才储备，让优秀人才到农村基层干事创业，在改革发展一线得到历练。5、打破思想束缚，为制度创新营造良好政策环境。创新总是伴随着未知和不测，改革探索的过程中难免出现这样或那样的问题，难免走弯路，甚至“捅漏子”。以往的很多改革往往一出现问题就挨棍子、甚至武断叫停。这样不但无益于改革发展，而且极易挫伤基层制度创新的积极性。建议在遵循坚持党的领导和村民自治这两个大的原则前提下，加大鼓励和推广各地探索符合本地实际的农村治理机制的力度。要给予改革者足够的时间，给予改革行为足够的支持，给予改革中出现的错误足够的包容。附：1、成都市新型村级治理机制发挥作用的典型案例2、关于进一步加强农村基层基础工作的意见(成委发2008)36号)3、关于构建新型村级治理机制的指导意见(成组通2008)113号)4、关于建立村务监督委员会的指导意见(成纪发201923号)5、关于进一步加强乡镇(街道)、村(社区)干部队伍建设的八条措施(试行)(成委发2010)16号)附件一.成都市新型村级治理机制发挥作用的典型案例议事会推动农村产业发展金堂县竹篙镇紫色植物产业示范园核心区位于该镇凤凰村，根据长远发展规划，将对凤凰村10至16组进行整体规划打造，但前提必须是土地的使用权由农民流转给公司。于是一场是否要将土地进行流转的争论便发生在这个相对偏僻、而人口又较多的丘区山村。受传统的思维定势影响，部分农户不愿将土地以组为单位进行整体流转。于是，难题交到了村民议事会和村民小组议事会，议事会经过多次的讨论，着眼全村发展出发，达成一致意见，同意整体流转土地。为了让村民了解土地流转带来的好处，议事会成员先后深入院落，给群众作思想发动，先后4批次组织党员群众代表近500人到县内、县外有一定借鉴价值的点位(郫县友爱镇农科村、成都市三圣花乡旅游区、邛崃高埂村)进行学习参观。让农户通过对比、分析，查找到自身存在的差距和不足，了解土地整体流转后发展规模经营所带来的实惠，并得到全体村民的理解和支持，有力推动了紫色植物产业示范园的建设步伐。截止目前，该村通过土地流转，今年已种植紫色红薯、紫色玉米3000亩，紫色洋芋1000亩，紫色蔬菜1000亩，带动周边村组种植紫薯8000亩。建成4万平方米高科技大棚和6000平方米的观光大棚，紫薯加工厂按QS标准建设己投入使用，产品开发已完成14个，完成1340亩背景林、1362亩伏季水果栽植和晏家水库景观打造及30口蓄水池建设。同时，建立了“科研院所十企业+基地+经合组织+农户”的生产经营模式，通过“土地租金+务工收入+超产奖金+企业返利”的利益联结机制切实保障了农民收入，长年吸纳70人就业，其中返乡农民工15人，产业园内农民人均增收2000元。“借脑”议事会 发展强信心产业发展是灾后重建的重点，也是地震灾区实观可持续发展的关键。彭州市龙门山镇国坪村地处“5.12”地震极重灾区，受灾严重，损失巨大，被列为“因灾返贫贫困村”。灾后重建中，该村90%的农户选择了统规统建，“如何转变生产生活方式适应新的居住方式”既是老百姓最关心的问题、也是村党支部班子成员心中的头等大事。为更好推进灾后产业发展，2009年5月，该村围绕发展召开了七次议事会。第一次议事会，大家讨论得非常热烈，纷纷各抒己见，有建议养猪的、养鸭的、养山地鸡的、种木耳的等等，大家的观念还停留在发展传统种养殖业上，一时半会儿讨论不出来结果；村支部书记邓川耐心地给村民们算起了成本帐，这一算就算成了明白人，村民们发现传统种养殖业没多大赚头、也不符合新的居住方式。第二次议事会，有人建议开农家乐。但不可能家家都开农家乐，而且单打独斗也不会长久、成不了气候。第三次议事会，大家终于达成了共识：搞第三产业，在旅游服务方面发展。但是没有景点，怎么发展旅游?村党支部经过多次商议后提出： 自己搞眼光不长远，高度不够，能否请专业部门做一个村庄规划，这里该做什么、那里该做什么，着眼长远、统筹发展特色旅游。第七次议事会，大家统一了意见：依托友好单位邀请成都市规划设计研究院完成村庄规划。国坪村人在议事会民议中为自身发展迈出了关键的一步。经过近半年的勘测和设计，2009年底，该村完成了村庄规划，通过召开议事会、坝坝会等方式向群众广泛宣传、征求群众意见，最后将国坪村旅游发展主题定位于“山地乡村体验及养生休闲旅游度假目的地”、旅游形象定位于“龙门山香草浴吧”。由于国坪村生态资源丰富，发展定位科学，去年底该村与四川民众公司签订了投资额逾6个亿的整体投资协议，并与318汽车连锁旅店、科瑞帝特投资有限公司共同成立了四川龙门香草谷投资有限公司，项目一期将打造600亩香草主题公园、300亩香草风情小镇、依托湔江打造橡皮坝景区。目前，已种植香草100余亩、育苗150余万株，国坪村规划蓝图的实现已迈出了坚实的一步。有无议事会修路“两个样”2003年，新津县花源镇石马村两委商议，决定自筹资金修一条贯穿全村的水泥路。原本是一件惠民利民的好事，然而动工之后，时任石马村支部书记李让东发观，由于事前没有广泛征求村民意见，在调田、租地、青苗赔付等方面均面临群众的阻力。“最终虽然完成了建设，但不知求了多少人，吵过多少架，赔了多少冤枉钱i”事隔多年，李让东仍一脸无奈。2009年11月，已是共和村(石马与共和合并而成)总支书记的李让东，在镇党委政府的支持下，为本村争取到修一条850米水泥村道的民生工程。“村上成立了议事会，我认为这件事可以通过召开议事会议让群众决定怎么解决”，“这是一个好办法，大家群策群力更利于解决问题。”在广泛征求群众的意见建议后，通过村民议事小组和村民议事会讨论、票决同意，由村集体出资5万元支持村道建设，土地调整和青苗赔付由涉及各村民小组自行解决。施工单位也通过公开报价，议事会票决的形式确定。工程质量由沿线村组议事成员全程监督。整个过程充分体现了民意，该工程从动工到竣工仅用了17天，没有出现一次阻工和争吵的情况。同样是修路，老百姓的态度竟有如此大的差异，村支书李让东感慨地说：“过去由村两委决定的事现在由群众自己定。民主议事，既给了群众一个明白，又还了干部一个清白。”贴近群众议民生 建立队伍保平安新都区江陵路社区地处蜀龙大道旁。由于交通便利区位优势明显， 因此人气很旺，流动人口较多，给社区建设和管理带来一系列的麻烦。社区治安状况较差，偷盗事件较为频繁，居民对此颇有意见。议事会成员在走访联系群众中了解到此信息后，当即征求群众意见，并向社区党组织提交了由100多人联名提出的关于成立治保队的提议。在议事会议定此议题时部分列席群众还作了专题发言，发表意见建议。最终议事会决定，由居委会牵头成立一支专职的治保队，所需费用由居委会利用融资方法来解决。通过治保队的不懈努力，社区治安环境得到了明显的改善，得到了群众的一致好评。在谈到社区治安环境时一社区居民说道：“现在的社区可是比以前好多了，社区成立了专职的治保巡逻队，社区的治安有了保障，治保队每天都会走遍社区每个地方，最晚的时候工作到凌晨2点，我们都可以睡踏实觉了。”发挥议事会平台作用 化解“十七年人地矛盾”彭州市升平镇莲泉村4社，自1993年因村机砖厂承包引发“3.5”事件后，造成全社17年未调整农民承包地，农户拒交公粮和农业税长达10年之久，并与镇村干部对立，工作不配合，镇村干部根本不敢去做工作。只要进入该社院落，必被社员围攻，还扬言烧车打人；党员作用难发挥，干部工作绕道，就连荒芜多年的20余亩窑田经市国土局审批同意复垦后仍无人敢去承包耕种。镇党委曾一度想通过“拿钱买平安”的办法处理事件，安慰死者家属，可派出三批工作组开展工作却收效甚微。2008年初，该社社员想凭承包窑田领取粮食直补，要求划分窑田，可一直没有社长主持工作，加之10年多没有调整承包地，社员之间利益积怨深，单一的窑田划分难以推进。驻村干部多次深入农户，了解情况，分析前因后果，提出了原承包地依法律规定分段承包办法，社员们表示愿意接受。就在酝酿讨论具体方案的时候，地震发生了，该项工作又被迫停止。这期间，该社出生人口16人；死亡人口15人，结婚迁入人口6人，迁出人口8人，造成有的家庭实有5人，而仅有2人承包地：而有的家庭只有2人，却占有4人或更多人口的承包地，致使大部分群众意见很大，经常到镇、市上访，要求解决遗留问题，重新调整承包地，合理分配窑田承包权。为了有效解决这一拖延了17年的人地矛盾，该镇抓住农村产权制度改革机遇，充分运用议事会平台作用化解矛盾，首先从小组议事会成员选举入手，增加小组议事会成员人数，保证各类人群有代表，并公推直选出代表小组组长1名；其次充分发挥小组议事会成员联系农户作用，广泛征求意见建议，在小组议事会上讨论形成土地承包确权初步方案，提交户主大会讨论，并最终形成确实权方案。 目前该组承包地确权工作已全部结束，一件久拖不决的历史遗留问题最终通过“民事民议、民事民定”得以圆满解决。“不翼而飞”的46亩土地“找”回来了“每亩80元，既可保护种植户的积极性和合法权益，又能防止集体土地荒芜。”“每亩起码160元，那些种植户白白享受了几年，还未向集体交过一分钱。”“每亩110元差不多，照现在市场价和地理位置来看，种植户和集体都不吃亏。”这是双流县三星镇双堰村议事会研究集体茶山发包定价的一个场景。今年7月，该村在清理集体资产中发现，村上有71亩集体茶山，但每年只收了25亩的承包费5000元，其余46亩集体土地“不翼而飞”。“46亩土地哪儿去了?”村集体资产委员会和村务监督委员会立即展开了调查。原来，上世纪70年代从各社集中的71亩茶山，在1994年发包给了村民余宰金，余宰金将其中10亩转包给2社集体经营，2社又转包给农户种植巨桉。2004年，土地承包期满时正值并村并组，村上收回土地后疏于管理，没有向2社承包10亩茶山的农户收取承包费。2005年，村上将25亩茶山以每年5000元的租金承包给外地业主，其余的36亩茶山则由附近农户自己“捡”来耕种。了解了事情的来由后，全村25名议事会成员召开了第一次会议，并邀请村务监督委员会成员和部分群众代表列席。由于时间跨度长，除了外地业主承包的25亩和2社农户承包的10亩茶山外，其余农户自己“捡”来耕种的土地面积、边界等情况都不清楚，会上一时难以定夺。村议事会责成村民委员会勘界调查、摸清情况后再议。由村务监督委员会、组议事会和村民委员会有关人员组成的调查组，庚即进行实地调查、勘测，在掌握了详实情况后上报村议事会。村议事会第二次专题会议上，经过议事会成员的激烈讨论，最终以投票表决的方式议定了解决方案：承包10亩茶山的2社农户以每亩每年100元的租金继续承包经营，“捡”种36亩茶山的29户农户以每亩每年120元的租金继续耕种，如今后引进业主整体开发，则终止农户承包经营合同，为招商引资提供方便。会后，所涉农户都按会议要求交纳了租金，没有引发一起纠纷。“失踪”的46亩集体土地终于找回来了，并为村集体每年增收5320元。村党支部书记兼村议事会召集人毛国文说，“村上的大事小事由议事会讨论决定，交给村委会办理，村务决策、执行公开透明，干部清白、群众满意”。议事会妙解分房难“5.12”地震后，都江堰市向峨乡党委、政府按照统筹城乡的思路和办法，为有效解决向峨乡灾后群众永久性居住问题，由成都市国土资源局按“拆院并院”、城乡建设用地指标增减挂钩方式，对口援建向峨乡农村统规统建永久性安置房建设。棋盘村董家新院子是向峨乡16个永久安置房建设点位之一。2008年12月底，该点天然气、光纤、道路等基础配套设施齐备的董家新院子安置房全面竣工。但在入住前，群众对房子如何分配提出了质疑，担心村组干部暗箱操作选房。为有效化解群众疑问，确保群众顺利入住。2009年1月11日上午，棋盘村村民议事会召开了有乡驻村干部、村民代表列席的分房工作村民议事会议。在会上，与会群众提出了众多分房要求和意见。通过积极讨论，经议事会表决，提出了以两次抓阉方式实行住房分配的初步方案，得到大家的一直认同。并确定了分房程序：制定不同住房户型分布图-推荐抓阄户代表-制作分房序号和房号抓阄纸团-抓阄确定分房序号-抓阄确定住房号。初步方案经多数群众通过后，以书面形式张贴到各村民小组进行了公示。当日下午，棋盘村议事会在集中安置点广场，召开了有户代表参加的座谈会，针对公示中群众提出的问题，在充分尊重群众意见的基础上，就有关问题做了解释，并将分房方案向到会代表进行了通报。最后，到会户代表一致同意按此方案执行。由于分房方案民议民定，分房程序公开公正透明，2009年1月15日，棋盘村244户农户顺利完成了住房分配。大事小事 议事会说了算2009年5月13号上午，温江区永盛镇永盛场社区11组务农的汶川移民余树云大姐，站在自家的水田前，看着从旱井里抽出的白花花的水顺着新修好的沟渠流进了秧田里，脸上笑开了花：一个多月前可正为即将到来的春灌发愁。听说社区成立了议事会，专管居民的大事小事，余大姐就找到了社区居民议事会成员陈立反映情况。陈立到现场一调查，不但有140多米的沟渠因为老鼠打洞，被钻空了无法过水需要修整，原本能过拖拉机的小桥也垮掉了，完全需要重修。社区居民议事会将此事作为议题提交社区党总支审查同意后，在3月26日召开的议事会议上，陈立将整理好的意见向其它议事会成员和盘托出。社区11组情况特殊，居民都是因修建紫坪瀑水库从汶川移民过来。议事会成员纷纷发表自己的意见。“修就要修好。移民们舍小家顾大家，从大老远到我们这儿，哪怕社区每个人出5元、10元都要修好这个沟和桥”。议事会成员易国智很动情地说。“修是一定要修，但修好以后的维护工作和费用要让该组自己来负担”，赵邦谱认为修好后维护工作很重要。大家发表好意见后，永盛场社区居民议事会召集人提议表决，23名议事会成员全体通过，这样为移民11组修沟修桥的任务就交到了社区居委会。会后，居委会邀请社区监督委员会庚即召开会议，经过比选，确定11组从事施工建设的赵敏担任施工方。社区监督委员会主任的赵树良认为，“选赵敏有两个好处，一个是他本身就是移民，为本组居民出力，质量上有保障，另一个是便于以后工程维护”。说干就干，4月6日，在社区监督委员会成员的监督下，沟渠和桥梁建设开工了。仅仅过了15天，投入1.6万元的150米桥梁和沟渠，赶在春耕灌溉前完工并投入使用。余大姐和其它移民的心病解决了，逢人就说：“议事会就是管用！今后，我们村民有啥子事都可以向议事会提出来。”附件二：中共成都市委 成都市人民政府关于进一步加强农村基层基础工作的意见(成委发2008 36号)各区(市)县委和人民政府，市级各部门：为深入贯彻落实党的十七届三中全会、省委九届六次全会和市委十一届六次全会精神，进一步加强农村基层基础工作，深入推进统筹城乡发展，现提出如下意见。一、加强党对农村工作的领导1.完善党领导农村工作的体制机制。各级党委政府要把加强农村基层基础工作放在保障城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略实施的重要位置，建立健全党委统一领导、党政齐抓共管、农村工作综合部门组织协调、有关部门各负其责的农村工作领导体制和工作机制。各级各部门要加强统筹协调，强化政策支持，加大财政投入，完善考核体系，夯实农村工作的基层基础。2.加强对农村改革发展的领导。各级党委政府要高度重视抓好农村改革发展工作，切实加强组织领导，统筹推进以农村产权制度改革、农村金融体制改革和城乡管理体制改革为重点的农村综合配套改革，着力完善城乡一体的基础设施体系、公共服务体系、就业服务体系、社会保障体系、农业社会化服务体系，加强基层组织建设，健全农村基层治理机制，以深化“三个集中”实践推进“三化”联动，促进农村经济社会全面、协调、均衡发展。要重点抓好优先发展重点镇综合配套改革。二、完善新型村级治理机制3.加强和改进村(社区)党组织领导。以领导班子建设为重点、健全党组织为保证、改进领导方式为关键，把村(社区)党组织建设成推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强领导核心。创新党的基层组织设置方式，扩大党的工作覆盖面。加强对村民委员会、集体经济组织、共青团、妇代会、民兵等组织的领导，大力培育服务性、公益性、互助性社会组织，构建在村(社区)党组织领导下，以村民自治为核心、社会组织广泛参与的新型村级治理机制。积极推进党组织领导方式由直接管理向组织引导村民依法自治转变。为加强党的领导，村民议事会负责人一般应由村(社区)党组织书记兼任。4.推行村民议事会制度。积极推行以村民会议为村最高决策机构、村民（村民小组）议事会为常设议事决策机构、村民委员会为执行机构的村民自治机制。村民议事会受村民(村民代表)会议委托，在授权范围内行使村级事务的议事权、决策权、监督权；完善村民议事会议事规则，做到民主议事、民主决策、民主监督；村民委员会对村民(村民代表)会议和村民议事会负责，执行村民(村民代表)会议和村民议事会决定，可承接上级政府的社会管理和公共服务事务。5.理顺村自治组织与集体经济组织、社会管理和公共服务组织之间的关系。积极推行集体资产经营管理职能与村民自治职能分离，明确集体经济组织市场主体地位。明确政府与村自治组织职能边界，规范政府与村自治组织的社会管理和公共服务内容，完善农村社会管理和公共服务体系。三、深入推进基层民主政治建设6.坚持和完善公推直选配套制度。加大宣传力度，公推直选配套制度群众知晓面达80%以上，强化实践训练，激发党员和群众主体意识，提高行使民主权利的能力。加大对公推直选配套制度落实情况的督查力度，促进基层工作全面实行民主。严格乡镇党政主要领导干部任期制，届中调整面不得超过30%。探索建立基层民主政治建设情况监控评价体系。7.深化党务、政务、村务公开。明确公开内容，凡涉及党员、群众切身利益和党员、群众要求公开的事项，都应公开。建立健全法定公开、主动公开、依申请公开制度。建立