政治其它相关论文-经济欠发达地区民选村官的村庄治理研究.doc

政治其它相关论文-经济欠发达地区民选村官的村庄治理研究摘要：在实施村委会直选后，民选村官的村庄治理问题应该受到关注。文章考察了江西省T县的二十个村庄的民选村庄治理情况，发现这些经济欠发达地区的村庄还是存在着村庄经济落后、村庄治理方式没有改变、干群关系依旧紧张等现象，通过调查和分析，文章找到了造成这种现象的原因主要有村庄原有的经济薄弱、乡村关系不正常、两委关系矛盾激烈、村委会自身的义务偏离及对村委会监督的丧失。文章认为，这种民选村官治理村庄没有发生质的变化的局面应当引起重视，因为它会严重地影响到中国乡村民主建设的进程，进而影响到乡村社会的各种建设。关键词：民选村官、村庄治理、村民自治TheresearchaboutvillagemanagementbydemocraticselectedvillageofficersinundevelopedareaRegardtwentyvillagesinTcountryofJiangxiprovinceasthevisualangleAbstract:Afterthevillagecommitteeelectionputintopractice,theissueofthevillagemanagementbydemocraticselectedvillageofficersshouldbefocuson.ThisarticleinspectstwentyvillagessituationrelatedtovillagemanagementbytheseselectedvillageofficersinTcountryofJiangxiprovince,anditconsidersthesevillagesinundevelopedareastillexistsomephenomena,suchasbackwardineconomy,villagemanagementmethodnotchanged,tenserelationbetweencadresandmassesandsoon.Throughanalysisandinvestigation,thearticlefiguredoutreasonsbecauseofweaknessinoriginaleconomy,abnormalityinvillagerelation,intenselyconflictionbetweenbranchcommitteeandvillagecommittee,villagecommitteeobligationdepartureoftheirown,andforfeitureinsupervisorytovillagecommittee.Thisarticlethinkitshouldbeattachimportancetothephasethatthemanagementofdemocraticselectedvillageofficerhaventsubstantialitychangeradically,becauseitwillbadlyinfluencetheprocessofruraldemocraticconstruction,andthentouchotherconstructionsinruralsociety.Keywords:Democraticselectedvillageofficers，Villagemanagement，Villagersautonomy在1999年前后，全国各地开展的第四届村民委员会换届选举都依法推行了“直选”。当时席卷全国的村委会直选活动，引起了学术界的广泛关注，不少学者对当时的直选活动进行了观察和研究，笔者所在的课题组也于1999年10月至12月对江西省T县20个村的村委会直选进行了现场观察，并对这些村庄的选举状况进行了综合性的比较研究，深入分析了选举过程中的多种力量交互作用，具体探讨了直选背后的制度与社会背景，并对初次直选的后果及村民自治的前景进行了展望，认为直选促进了公民意识的兴起，对村干部的心理产生了巨大的震撼，且选举打破了部分村原有横向权力结构的平衡，有可能降低村干部的权威和村组织的效能。（肖唐镖等，2001）然而，真正的状况会是怎样呢，直选后的村庄治理会发生怎样的变化，民选村官在村庄治理中又会遭遇哪些问题呢？在2002年的冬天即第一届民选村官任期即将结束的时候，我们再次走进这些村庄，对民选村官治理下的村庄进行了考察，并对此进行了一些分析。一、样本村概况及1999年的直选情况介绍T县位于赣中南地区，属于丘陵走向平原的缓冲地带，由于各种原因，该县经济还比较落后，这尤其表现在农村地区。我们选取的样本村来自于该县的五个乡镇的各四个行政村，与当地总体情况相一致的是，这些村的经济也非常落后，集体经济基本是空壳，最主要的来源就是农民的各种上缴。因为经济的落后，大量农民选择了外出务工，因此，家庭的收入来源在不少村庄已由过去的农业收入为主转变成农业收入和务工收入并重的局面了。与以往的村委会选举相比，1999年样本村的村委会选举最大特点就是进行了直选。由于此次选举是T县第一次实行直选，因此县乡两级政府都非常重视，同时首次遭遇村委会直选的村干部和村民在整个选举过程表现也较为热情，不少村干部为了能够在选举中连任成功，使用了游说、许诺等拉票手段，有的甚至出现了作弊现象，而选民也较为积极地参与了选举，不少选民还自发地参与了选举的监督工作。在整个选举过程中，虽然不少村的选举或轻或重地存在一些问题与不足，少数村甚至存在非法操纵的情况，但如果我们看到，这毕竟是第一次直选，在基层政府与干部、普通选民都存在经验不足等客观前提下，多数村的选举基本上是依据全省统一规定的步骤和程序来操作的，如实行海选提名，实行差额选举，公开唱票、计票、监票、当场公布选举结果等等，那么，我们就应当承认，这是一个了不起的起步和跨越。在20个样本村中，1999年的选举质量还是比较高的，其中可以定性为合法选举的村有8个，占47.4%，定性为与合法选举有差距的村有8个，占47.4%，被定性的违法选举的村有3个，占5.3%，这个选举质量要比我们同时进行研究的C县高。（肖唐镖等，2001）在当时20个村的选举过程中，有16个村一次性完成了选举，有4个进行了第二次正式选举，其中原班村干部完全保留的有4个村，有9个村村主任留任而委员发生了更替，有7个村的村主任和村委员都发生了更替。从这些数据也可以看出当时的选举的整体质量也是不错的。二、民选村官治理下的村庄状况在当时选举结束后，不少选民表示选举有可能会对村庄治理带来变化，民选村官也坦言有了较大的压力，强调以后在治理村庄时要为民作主，更好地带领群众致富，而一些乡干部则感到了忧虑，担心选举以后乡村两级干部在工作配合上会出现问题，尤其是在征收农业税等工作时村里干部放不开手脚。那么，在直选后各个村庄的治理情况又是怎样呢？我们的跟踪考察却发现了一个令人失望的事实：这些村庄在这三年根本就没有如我们所想象的那样发生较大变化，通过直选上来的村委会也没有带给村民一种耳目一新的感觉，他们大部分还是和以往的村委会干部一样在村务上碌碌无为。其主要表现为：1、村庄经济状况没有进步在对这些村进行回访时，我们发现，这些村庄的经济状况根本就没有进步，有的甚至出现了倒退，也就是说，那些通过直选上来的村委会并没有如他们许诺的那样带领大家致富，也没有为群众的致富创造什么条件。对于这一说法，村民、民选村官自身都表示了认同。村庄经济状况没有进步的首要表现就是村民的家庭经济没有改善，村民生活总体上说还比较贫困，离小康标准也有较大差距。我们调查发现当地的农民生活条件还是比较差，收入来源也非常狭窄，主要的只有农业收入和外出务工收入，且务工收入在不少村已经成为农民家庭收入的第一来源，以致有村民开玩笑说自己村庄的第一产业是“打工产业”。如建丰村，这个村的家庭经济状况比起三年前还更加困难了；游村也是如此，随着税费的逐年增多，农业自身收入的下降，使得村民的家庭经济也变的更为艰难；而像小水村这样的家庭经济有所变化的村庄，村民的收入来源却主要来自于是村民自发外出打工的收益，村委会上报的2001年村人均纯收入是1218元，然而现实中村民的人均收入还达不到这个数字。就村级集体经济来说，由于所有样本村都没有村办企业，因此村集体经济十分薄弱，其集体收入的主要来源就是村民上缴的农业税附加和农业特产税。由于村民家庭经济水平低导致欠税严重，因此村集体自然也就大面积负债了。在这些样本村中，集体经济的变化状况是原来有债务的村只是增加了负债，而在1999年没有负债的村庄现在也走上了负债的境地。如建丰村，2002年该村集体收入共3.2万元，其主要构成为村民的上缴款2.7万元，宅基地审批费3000元，而该村全年支出却要45600元，加上村集体每年还要借钱垫付农民拖欠的农业税，这样就使得该村每年都要增加几万元的负债；又如雁门村，在以前，其集体经济尚可，在1999年该村根本就没有负债，但到了2001年，镇政府下达给该村的乡统筹任务33116元，村提留任务31000元，但当年根本就无法完成这些任务，于是6位村干部和1位乡驻村干部每人从自己家拿出3千元凑齐上交，同时，村里为弥补村财政缺口，解决村干部工资和村里的正常开销，又向群众贷款2.9万，因此，在那年，雁门村也走上了负债的境地，到了2002年税费改革后，属于村集体的收入只有1.8万，比2001年净减少1.3万，村集体财务更加困难，缺口越发难以弥补，只有通过举债予以解决，于是到2002年底，雁门村在两年时间里就由一个不负债村发展到了一个负债6.9万元的村庄。2、村庄治理方式依旧在直选后，村庄的治理方式上并没有发生质的变化，村干部表现出的还是象原来任命的村干部那样对政务非常热衷，对村务则相对要冷漠的多。通过调查发现，民选村官在进行村庄治理的工作重点还是催缴农业税和计划生育这些政务，而对于发展农村经济、改善村庄交通等村务活动，村干部们仍然表现出了一定的冷漠。对此，村民怨言较多，认为连大家选出来的干部都这个样子那还有什么可指望的。我们考察发现，在过去三年中，民选村委会真正为老百姓做了事情的还真不多，较好的还数小水村，该村在第四届村委会任职期间为群众办了两件看得见的实事：一是投资2万元改建了4间村小学教室，二是由村民代劳，村委会给村小组水泥的方式修建了部分宽约50公分、厚约5公分的水泥路面，这虽然离村委会主任严CY在竞选演说中承诺的内容还相距较远，但毕竟做了事情，况且该村主任对工作还比较上心，如在建村小学时，他还能够经常到工地上去监工。而其他一些样本村的村干部就对村务没有这么热心了，如在雁门村，该村一座石桥在2002年上半年发大水时被冲坏，村民一直希望村干部能及时组织将桥修好，但村里的干部就是不作为，同时该村村民强烈呼吁村干部用好国家的退耕还林政策为本村谋利益，但他们也无动于衷，因此该村村民对村干部十分失望，也颇有看法。同样，在中村，该村村主任肖KX在上任时曾表示“要招商，要修路，要带领大家致富”，但三年下来，除了催交农业税和计划生育外就没有做过其他事，最后面对村民质疑只能以一句“没钱怎能办事”应付过去，但村民对他的解释并不满意，村民们认为，纵然村里没有钱不能够去招商，自己也没有本事带领大家致富，但做些小的实事总是可以的，如整个中村没有一个碾米厂，村民碾米都得到邻村去，但村里却从来没有考虑过解决这个问题，所以村民对村干部意见相当大。相反的，这些民选村官们对于对于政务却表现得非常热衷。村民们普遍反应，在收农业税、搞计划生育使，村干部都表现的非常积极，带着乡干部走家串户的，完全成了代表乡镇政府管理农民的代理机构，“只知道催缴税费，不为民办实事”。同时，直选后，村支书的一言堂表现还是比较厉害，这对村庄治理带来一定的影响。如本来实行了村委会直选后，村主任应该拥有较大的权力空间，如财务一支笔等事务应该是由村主任把持的，但现在这些样本村中，这类比较重要的事情却仍然由村支书掌握着不愿放。而且，在进行具体工作的时候，不少村委会工作也被村支书掌控了，村主任俨然成了村支书的下属，如在永昌村，村支书在村里一手遮天，村主任完全成了一个跑腿的工具。3、乡村关系紧张依旧在考察样本村的治理绩效时，乡村关系是我们的一个重要标准。我们在考察过程中发现，经历了直选后的乡村关系依然十分紧张，干群关系紧张就是证明。在1999年我们就发现，这些样本村的干群关系十分紧张，然而，在经历了一次直选后，这种紧张关系依然存在，没有任何的缓解迹象。我们知道，村级治理构成了干群互动的日常生活，在村治中村干部的一言一行可能时刻涉及到村民的切身利益，换言之，在村治过程中，干群的日常互助也一点一滴积累着农民对干部的深刻印象，也影响着干群关系。在样本村中，干群关系紧张主要表现在：一是乡村干部对村务的不作为，服务意识不强，造成村民对乡村干部不满。在现有的干部考核体制和以经济发展为先导的政策下，当前乡镇干部的主要工作是“催粮派款，刮宫流产”，而在他们的压力下，这些工作也成了村干部的主要工作。而对于各种村务，乡村组织投入则很少。在样本村，不少村民反映：一年到头村子里难见干部影子，一见就是收钱收粮，农村落后的现状没有改变，村民的负担没有减轻，农民生活中有困难，这些乡村干部却常视而不见。如在高坪村，该村年年被大水淹，但乡村组织却从来没有来为村民研究解决这个事情。二是乡村干部的工作作风粗暴，自身不廉，致使村民反感。在现在的村庄治理过程中，有的干部工作方式不得当，如收缴农业税和计划生育时的野蛮作风，又如对前来办事的村民态度不友好甚至故意刁难等等，这些工作作风，很容易激化干群矛盾，引起的乡村冲突。如在中村，在村民们向乡镇政府反映当时的村支书有经济问题时，乡镇组织对此非但不重视，而且还指责村民为“刁民”，最后导致村民前往县政府和省政府上访。另外，不少乡村干部的自身不廉也让群众很不满，如在塘洲村，村民反映最多的是：乡村干部混到一起就吃吃喝喝，有时还嫌村里的伙食不好，要上馆子，吃完后就赌，作风影响极其坏；再如在爵誉村，村民就说村干部拿了工资后在办事时还要误工补贴，如他们在为群众解决诸如邻里纠纷、打架斗殴等问题时就要收调解费；同时有几个样本村的村干部还常组织出去招商引资，结果是村干部“走出去”了，但却什么东西也没有“引进来”，倒是花了村里一大笔钱。更有甚者，有些村干部还有着严重的贫污、挪用公款等行为，如在有的样本村，就有村民反映村干部整天不做什么事，但生活水平在全村中却过得非常好，村民们对这些干部的经济来源很是怀疑，高坪村的村民评价他们的陈支书，“既没有农业收入，又没有技术，但生活好得很呢！”又如中村的前村支书赖JR就贫污公款3万多元，挪用村里的铁路征地款近20多万，并假公济私近10万多元，导致了民怨极大，终于导致村民上访。三是各项关于农村改革的措施得不到充分落实，致使村民对基层政府意见大。税费改革自实行以来，村民负担的确有所减轻，农民对此毫不隐瞒，并表示由衷的欢迎，但是税费改革在乡村社会执行过程中却比较难以得到充分落实。在调查过程中，几乎在每个村都有田亩不对的反映，村民们纷纷反映：在税费改革后，计税面积大大超过以前，因为现在使用在他们头上的计税面积的数据居然是五十年代土改时期的，而目前的实际耕作面积远远低于那时的数据，从而导致计税实际田亩不准的现象，如在游村，“号称1亩，实际不到7分”，按政策的农业税是每亩50.7元，而该村的计税面积每1亩只有7分田，即该村7分田的农业税是50.7元，合每亩农业税为72.43元，负担增加了近43%，这样一来，农民负担是“理论上减了，实际上增加了”，更为关键的是，这种现象在我们调查的样本村中具有普遍性。同时，在税费改革的过渡期间，一些该取消的税没有取消，没有到时间征收的税又提前征收，形成了典型的乱收费现象，这也导致村民不满。如在高坪村，村民们集中不满的是“水费”未免，江西省政府对“水费”的规定“谁受益谁上交”曾经让村民欢欣鼓舞，村民们认为，高坪年年水灾不断，而乡村组织又没有采取任何措施帮助村民，因此，水费自然在减免之列，然而，乡村组织却仍然照收不误。又如河江村2002年实行税费改革时，把税费改革前后的税费种类一起都拿出来征收了，因此征收的费用类别高达5种，完全超过了国家规定。而在小水村，则出现了税费任务节节高的状况，在2001年，小水村每亩负担为54.31，到了2003年则上升到了74.14元，每亩增加了19.83元，增幅高达36.5%。税费改革方面的落实不彻底，无形之中加大了农民的负担，这使农民充满了怨气，他们又将怨气转嫁到了前来征收的乡村干部身上，从而导致干群关系紧张。三、造成这种现象的原因探讨1、原来的经济底子薄弱在村庄治理中，村庄经济对其治理效果起着比较大的影响。已有研究指出：集体经济力量的强大使得村、组和村民利益紧紧捆在一起，提高了村、组对村民的凝聚力，加强了村治的良性运作，而“空壳”的村庄集体经济力量使得村组织无法树立起有效的权威，也无法具备足够用来管理村务的经济资源，村治则只能陷入瘫痪、无为的境地。（仝志辉，1999）由于是欠发达地区，各样本村的集体经济都非常落后，基本都是经济空壳村，所以在我们的调查中，民选村官诉苦最多的就是“村里没有钱，做不成事情”，经济力量的薄弱使得他们在举办一些公共事业时捉襟见肘，不得不四处乞讨，但是如果向村民们收取，村民的反应又极大，认为村官们又在“吃冤枉”，而向上级争取也难以成功。调查发现村委会稍微做了一点事情的也是经过了一个艰难的筹资过程，如中村每年投入一千块钱来维修道路，这些钱是村干部通过原来在村里挂点的县里干部弄来的，而小水村修学校的资金也是通过村民集资和到外求助捐款弄来的。筹资如此艰难，令不少民选村官望而却步，于是他们便选择了对村务不作为，因而导致村庄治理没有进展。同时，集体经济力量的空白也使得村委会组织在村民眼中无足轻重，他们觉得有没有村委会没有什么关系。在与村民交流的过程中，发现他们对村委会漠不关心，因为他们觉得自己没有利益归他们支配。村民们对村委会选择了漠视的态度，导致村委会失去了最起码的监督，因而村庄治理也就难言有发展了。2、乡村两级机构关系不正常从乡村两级机构关系的视角来透视村治的实效，无疑是一个重要的纬度。根据村组法，乡村两级关系定位实际上就是指导与被指导、协助与被协助关系，但在村治运行实际当中，乡村两级关系却很难达到这样的状态，村委会履职现状就处于“丫环背钥匙当家不做主”的状态，（田必耀，2004）因此可以看出村委会的依法自治与庞大的乡镇权势发生矛盾是无法避免的。在经济欠发达地区，这种矛盾更厉害，因为一般家庭经济比较落后导致欠税严重，而当地基层政府也因为没有别的经济来源需要靠农业税来支撑，并且他们也不可能为村庄经济发展提供一些资金，在这种困境中作为村民代言人身份的村委会与乡镇政府构成矛盾，而在这个矛盾中，乡镇政府很容易对村委会产生行政支配的影响，从而把乡镇对村委会的“指导”变为“领导”。这首先就表现在对村支书的任命上，为了让村委会能为乡镇政权服务提供条件，乡镇政府一般都任命了一个与乡镇政权保持高度一致的村支书，让他直接影响村委会的工作，而在这三年的村治过程中，乡镇政权的这一目的也已达到。其次，乡镇政府在村委会的班子运行过程中干预较多，甚至经常出现改造民选村委会的违法行为，如在曲尺村，2002年，原村主任由镇党委改任为村支书，并将其村主任一职免掉，且乡镇政权为了强化自己的控制，直接就把原治保主任任命为村主任，明显地违反了村组法。第三，乡镇政府越权干涉村级财务管理。支配村委会的最好办法，莫过于控制村级公共财政。（许昀，2005）我们在调查中发现，从1999年的海选后开始，所有样本村就开始实施了“村财乡管”这一财政管理体制，即村里所有的资金、帐目都上交给乡镇农经站和信用社管理，村里若需要花钱得事先由村委会干部垫付，尔后再报乡镇审核批准，这样一来，村委会干部的活动就被乡镇机构牢牢地控制住了。也就是说，直选之前，村里还有一定的财政自由，直选后，这种自由权反而没有了。并且，也是从那时侯起，村里的主要干部，其实就是村委会成员和村支书，他们的工资也是改由乡镇政府来统一发放了，其发放时间和数额由乡镇根据村干部的表现来决定，这种方式的实施，使得民选村干部们更加难以跟乡镇政府说“不”了。第四，对于那些有心为民说话的村官来说，民主选举仅仅使他们获得了村庄治理的合法性资格，却没有为他们提供相应的治理资源，当保护农民的权益与维持乡政府的利益相冲突时，村官的这种治理能力尤显不足。（邢传，2004）面对强势的乡政府，这些势单力薄的民选官员要么屈从，要么落个被罢的下场。如灌溪镇政府为了应付上级对税费改革工作的检查，在2002年上半年只将农业税和农业税附加的任务下达到各村委会，其它的税费任务则直到年底才下达，为此，时任小水村的村委会主任严CY与乡镇政府产生矛盾，在发生冲突后不到一个月时间里，严的入党申请就遭到镇党委的否决，从而大大挫伤了其工作热情，此后对村务基本上撒手不管了。从以上分析可以看出，乡镇政权从各个方面对村委会进行影响，使得村委会对乡镇政权惟命是从，从而呈现出“附属行政化”的倾向，如我们对这些样本村进行考察时就发现，针对乡镇政权的乱收费、乱摊派，村委会根本就不敢去为村民出头进行抵制，反而是成了乡镇政权的帮凶不停地上门催缴。3、两委关系中村委会完全落下风如何处理两委关系历来是理论和实践中都非常棘手的问题，因为它的后果直接影响到乡村治理的效果。尽管法律规定村党支部与村委会是指导、保障与支持的关系，但是，这些原则规定没有可操作性，权限缺乏明确而具体的划分。村级党组织不适当地越权、包办和干涉应该属于村民委员会职权范围内的工作情况普遍，使得“两委关系”在实质上形成了领导和被领导的关系，从而导致两委矛盾的出现，并严重影响到村民自治能力的发挥。我们调查发现，自1999年直选以来，样本村的两委关系倒不如原来由乡政府任命的那样协调了，反倒是矛盾重重了，如里陂村自1999年直选以来，两委关系就十分紧张，村支书冯TQ与村主任冯JS在权力分配方面的矛盾一直不可调和。而中村情况也是如此，在民选村主任肖KX上来以后，时任村支书的赖JR根本就不让他插手村里的任何事情，以致于在村治过程中，村主任不分事情、不分场合专门与村支书唱对台戏。我们在所有的样本村中都发现了两委矛盾的存在。有意思的是，在这三年中，有一些村庄更换了村支书，且一般是由原村委会成员出任村支书，如爵誉村在2001年3月由原村副主任康DJ出任村支书，小水村在2000年6月由原村委会委员顾YL出任村党支部副书记并主持工作，曲尺村也于2002年3月由原村委会主任肖QH出任村支书，但就是这些由村委会成员改任村支书后，两委矛盾也马上会显现出来，他们也会对直选干部产生意见，如小水村的村支书顾YL就指出，选举出来的村委会干部，特别是村委会主任，并不一定是村党支部书记的意中人，由此导致在工作中难统一思想，甚至产生矛盾，影响工作的正常开展。更为致命的是，乡镇党委和政府在推行政务、指导村务时理所当然地把村党支部当作自己天然的依靠对象和忠实的“嫡系部队”，而将村委会当作怀疑对象和“异己力量”，在农村两套班子中搞亲亲疏疏，阵线划分，人为地制造两委对立。（王金红，2005）我们发现，在样本村的两委矛盾中，除了某些村支书自身出了重大问题外，乡镇政府都是义无返顾地支持以村支书，并且在原任村支书离职后，乡镇政府一般都不会选择由村主任出任支书，而是另选其他人，如样本村中在这三年中有五个村支书换人了，但由村主任改任的只有一个村庄。由于有了上面的坚决支持，所以村里事务完全就成了村党支部的事情，而村党支部的领导往往又人格化到村支书个人身上，于是，村支书就成了村里实实在在的“一把手”，对大小事务个人说了算，从而导致了村委会组织陷入了“有民主选举，无公共权力合法性提高”的困境。（陈有权等，2004）同时，由于存在的指导与被指导关系演变成了领导与被领导的关系，民选村官在处理与村支书时通常有三种选择，一是接受村支书的领导，唯村支书马首是瞻。如前文中提到的永昌村村主任徐LC就曾经仗宗族势力和政治背景试图挑战村支书胡DK的政治地位，但无功而返，还差点把主任位置给丢了，最后不得不向村支书承认错误，并最终归顺村支书；二是主动缴械，选择在村庄权力中主动靠边站。如高坪村，因为村支书在治理村庄大搞一言堂，导致村主任看破红尘，把选民给予他的村庄权力放弃了，在该村，村民就认为“村支书大事小事一把抓，主任也几乎让他，既会做人也躲掉了工