行业经济论文-加入WTO与中国粮食安全.doc

行业经济论文-加入WTO与中国粮食安全标题注释本研究是在澳大利亚国际农业研究中心的资助下进行的（项目编号：ADP/1998/128“中国加入WTO与粮食安全”）。笔者在完成本论文时得到了RonDuncan、黄益平、TonyLawson、Hong-GiangLe、刘巳洋、卢峰、WarwickMcKibbin、RodTyers及杨永正等的帮助，在此表示感谢。本文原文为英文，译者为中国人民大学农业经济系梁希震、王晓震、李正波；作者本人校对。内容提要加入世界贸易组织对农民收入和粮食安全的影响是各方面较为关心的问题。本文首先对粮食安全和粮食自给作了区分，并回顾了中国在粮食安全方面所做出的成就，以及实现粮食自给的政策和存在问题。中国取得的成绩主要来自于市场改革，而中国存在的问题也是由于对农产品市场的控制。本文接着较详细地介绍了一个中国区域经济一般均衡模型CERD，并应用该模型对入世对中国粮食生产、贸易和自给率的影响进行了模拟。模拟结果显示，总体而言，入世对中国经济有益，但各地区和各部门受到的影响不一样。农业是受到冲击的部门之一，不过入世对农业的负面影响并不太大，这主要是因为中国的农业保护水平在入世前就比较低。尽管如此，对于主要从事农业生产的某些中西部农民而言，入世后收入可能下降，从而影响到他们的粮食安全。本文最后对入世后提高粮食自给率的一些措施，如提高对农业的保护和补贴、增加农业研发投入、增加对中西部的转移支付、改革土地使用制度以及进一步促进全球农产品贸易自由化，进行了模拟和讨论。关键词加入世界贸易组织/粮食安全/一般均衡模型经过15年漫长而艰难的谈判，中国于2001年11月加入了世界贸易组织（WTO）。中国作出了WTO及其前身关贸总协定（GATT）有史以来最为苛刻的加入承诺。尼古拉斯R.拉迪（NicholasR.Lardy，2002）指出：“中国关于市场准入及其他方面的承诺不仅远比10年前加入的国家当时所作出的承诺苛刻的多，而且超出了1995年以来任何一个加入WTO的成员所作的承诺。”例如，中国同意把工业品的平均法定关税水平降低到8.9，然而阿根廷、巴西、印度和印度尼西亚的关税水平则被允许分别保持在30.9、27.0、32.4和30.9。在农产品方面，中国同意不对农产品出口进行补贴，并承诺将对农民的国内支持总量限制在农业生产总值的8.5，然而其他发展中国家国内支持总量却可达到农业生产总值的10。由于预期在农业条款上会有所让步以及土地密集型农产品的比较劣势，加入WTO对农业的负面影响引起了中国政策制定者和学者们的极大关注。这些关注都基于这样的预测：农业部门是入世后受冲击最大的部门。大家关注的焦点有两个：粮食安全和农民收入。根据世界粮食高峰会议的定义，食品安全指所有人在任何时候都能够获得或者能够购买到足够的、安全的、有营养的粮食，以满足积极健康的生活所必需的饮食要求和食品偏好。它包括以下4个方面的要素：（1）确保获得足够的粮食；（2）维持相对稳定的粮食供给；（3）让需要粮食的人能够获得粮食；（4）确保粮食的生物学利用。然而，像其他的亚洲国家一样，粮食安全在中国几乎完全意味着粮食自给，或者谷物自给。作为中国的粮食安全目标，粮食自给率要达到95。以下是对中国必须保持一定水平粮食自给率的几点理由的讨论。首先，中国是一个大国，不能依赖世界市场的粮食供给。布朗（Brown，1995）为中国粮食供求描绘了一个可怕的前景，即中国国家如此之大以至于中国的粮食短缺将会严重耗尽世界粮食供给，并且危害到其他发展中国家。尽管中国政府和学者们对布朗的观点予以反驳，但这一观点还是增加了人们对中国粮食供给能力的关注。第二，粮食是一个特殊的商品，自主的粮食供给具有重要的政治和经济意义。由于中国在意识形态、政治和战略方面与西方主要大国有许多差异，有些人甚至担心粮食可能遭到禁运。然而，卢（1997）和Yang（2000）指出，针对中国的粮食禁运是不可能的。出于人道主义考虑，粮食在过去常被排除在禁运名单之外。同时，粮食禁运也难以实施，并且给粮食禁运发起国带来的经济成本可能比被禁运国还要高。第三，由于大多数中国农民的收入仅仅来源于农业生产，加入WTO后的低粮价可能会给农民带来巨大损失（Zhou，2001）。这种影响以前在中国和其他发展中国家就发生过。如在1930年代，许多国家包括美国，为了解决他们的粮食过剩问题，把大量粮食倾销到中国市场，引起粮食价格的显著下降。结果，许多中国农民破产，中国粮食产业遭受重创（许，1997；转引自Zhou，2001）。笔者以前的论文（Jiang，2002a，2003）讨论了这种收入效应，特别是加入WTO后的地区收入不平衡问题。尽管中国加入WTO后，各地区农村和城市居民的实际收入和福利水平均会有所提高，但由于较富的东部地区获益较多，地区不平衡和城乡差距仍将会继续恶化。本文将主要讨论粮食安全问题。第一部分介绍中国在粮食安全方面取得的成绩以及实现粮食自给的政策工具。第二部分介绍一个为分析入世对中国经济的影响而建立的中国区域经济一般均衡模型，CERD.第三部分报告入世对中国粮食生产、贸易和农户收入影响的模拟结果。第四部分是关于实现粮食自给目标的政策措施的讨论，有些并给出了模拟结果。一、中国在粮食安全方面所取得的成就以及粮食自给政策1.中国粮食安全的成就自1978年经济改革以来，中国在保障粮食安全方面取得了巨大的进步。据联合国粮农组织（FAO）数据显示，1979年中国人均日食物消耗量仅为2017卡路里，低于2500卡路里的世界平均水平，也低于当时其他发展中国家人均2200卡路里的消耗量。截至2001年，中国人均日食物消耗量已达2963卡路里，比原来增加47，高于2800卡路里的世界平均水平。营养摄入和食物品质也有所改善。中国是在降低绝对和相对营养不良方面取得最大成就的国家。在19901992年和19982000年期间，中国营养不良人数减少7000万，比以前降低7个百分点（FAO，2002）。粮食生产和农户收入也有所增加。从1978年到2002年，粮食总产量和人均产量分别以每年1.9和0.7的比例增长。同期，农村和城市居民人均家庭收入每年分别增长7.4和6.3（表1）。粮食自给率的目标也实现了。2001年，粮食和谷物总量自给率均超过95（表2）。注：生产、进口、出口、库存变化、国内使用总量单位为百万吨，自给率单位为。资料来源：FAO（2003）FAOSTAT.这些成就的取得来自于农业经济改革，特别是家庭责任制、农业生产要素和农产品市场改革（Lin，1997）。19791984年期间，农村实施家庭联产承包责任制后，农业全要素生产率（TFP）年增长率，由1952年到1978年期间的-0.25跃升至5.1。1980年代后期到1990年代后期，农业全要素生产率年增长率保持在3.9的水平（Fan，1997）。市场化改革也非常显著。1978年，93的农产品价格由政府制定，2由政府指导确定，仅仅6由市场决定。而到了1999年，这个比例正好相反，83的农产品价格由市场决定（表3）。资料来源：Lardy（2002，第25页）。尽管粮食产量增长显著，但如表1所示，人均粮食日消费量以更高的比率增长。这意味着中国粮食安全的成就主要归因于农户收入的提高。2.中国粮食安全政策中国粮食安全政策旨在增加粮食自给率，保证居民特别是城镇居民得到粮食。这些政策包括粮食自给政策、粮食购销政策和粮食储备政策（Lohmar，2002）（注：关于中国农业政策更广泛的回顾，参见Colby，Diao和Tuan（2001）。）。1995年以来，粮食自给一直是比较重要的政策目标。部分原因是布朗（Brown，1995）的“警钟”。不仅整个国家要粮食自给，每个地区也要实现粮食自给。1995年实施“省长米袋子”（GGBP）政策后，省长要为本辖区内的粮食自给负责。为了实现这个目标，他们转而指示下级增加播种面积，提高粮食产量。结果导致几乎每个地区都有自己的粮食生产指标需要完成。在地区水平上实现粮食自给的负效应是非常明显的。由于这一做法忽视了地区比较优势，粮食产量的增加往往是以损失效率为代价的。加入WTO以后，这一政策有所放松。在全国范围内，各省份被划分为3类：主要粮食产区省份、粮食产销基本平衡省份和粮食净输入省份。主要粮食产区在粮食生产上拥有比较优势，因而被鼓励增加粮食生产。其他省份可以从省外或者国外进口粮食以满足当地需求。与粮食自给自足政策相配套的政策还有粮食购销和价格政策。中国政府通过国有粮食局和粮站系统采用收购定额、合同和不同类型定价政策来干预粮食生产和购销。在1979年开始的农村改革以前，这些政策的目标是：生产足够的廉价粮食满足城镇居民需要，出口农产品赚取硬通货以进口先进技术和设备来发展城市工业。经济改革以来，粮食购销和价格政策有了显著的变化（注：关于这些政策变化的介绍，参见Jiang和Duncan（2001）。）。政策目标主要集中在提高农民收入和实现长期的粮食安全和自给（Ke，1999）。政府试图通过制定收购和销售价格来平抑价格波动，即在粮食丰产年份，政府制定最低价格以保证农民收入不受市场价格下降的影响；而在粮食减产年份，政府则出售储备粮以平抑粮价。然而，这种稳定价格的做法会给农民发出错误信号，反而使得情况更糟。这已为近年来的“粮食过剩危机”所证明。为了增加粮食生产和农民收入，政府在1994年和1996年大幅度提高粮食收购价格每次增幅达40左右。结果导致粮食生产持续增加。1998年全国粮食总产量达5.045亿吨，远远超过2000年预定粮食产量目标的上限。尽管从1997年底粮食市场价格开始下降，然而政府却“保证”以较高的价格收购粮食，因此生产并没有根据市场价格得到调整。结果，一方面造成一些农民“卖粮难”，成为政治问题；另一方面，作为价格保护政策执行机构的国有粮食部门积累了大量亏损。国有粮食部门在截至1998年3月底的6年间，积欠中国农业发展银行的不良贷款高达2140亿元（张和李，1998）。国有粮食部门如此巨大的亏损是难以令人接受的。1998年5月开始对粮食购销和流通体制进行改革，旨在减少亏损。尽管重申以保护价从农民手中购买粮食，新政策也要求国有粮食部门以能够弥补全部成本并略有盈余的价格出售粮食。同时还要求国有粮食部门通过裁减冗员和采取其他措施提高运营效率。最初的改革思路是逐步放开粮食市场，从而使政府收购价逐步接近市场价。然而，政策设计上存在根本缺陷，即要求国有粮食部门同时扮演两个相互矛盾的角色作为政府代理人执行保护价政策和作为市场主体实现利润。因此，政策实施一年以后，粮食价格继续下降，政府补贴持续攀升。政府意识到了这一问题，于1999年5月中旬对政策稍作调整。调整措施包括减少保护价收购范围、降低保护价、允许粮食加工和饲料加工企业直接从农民手中收购粮食。另一个直接实现粮食安全目标的政策措施是国家粮食储备制度。中央政府控制了大量的粮食储备，但具体数量是国家机密，不得而知。国家库存由国家粮食储备管理局（SAGR）调控、由粮食局保管。当粮食短缺时，出售储备粮平抑市场价格。然而，国有库存管理存在太多行政制约以致不能有效地抑制价格波动（Lohmar，2002）。此外，维护粮食库存的费用也是非常昂贵的。据Nyberg和Rozelle（1999）估计，每吨小麦、大米和玉米的储存费用分别为42、56和39美元，相当于每种商品世界市场价格的20以上。二、中国区域经济一般均衡模型本文中的大部分分析是在CERD模型的框架下进行的。CERD模型指包含地区维度的中国经济一般均衡模型，或称中国区域经济一般均衡模型。本部分将对这一模型作一简要介绍。与以前的应用（Jiang，2002b，2003；Jiang和Zhao，2003）相比，本文对该模型进行了两个方面的改进。首先，利用各地区农作物的详细生产数据将农作物生产部门进一步细分为9个部门。其次，利用GEMPACK第8版新增的互余函数（complementarity）功能，模型还模拟了大米、小麦、玉米和棉花等主要农产品的关税配额。1.CE