关于农村集体建设用地使用权上市流转的思考

1 / 9关于农村集体建设用地使用权上市流转的思考党的十七届三中全会明确了建立城乡统一的土地市场，允许集体建设用地流转的农村土地政策改革方针。从国土资源部批准成立第一个集体建设用地流转试点至今，全国很多城市都开展集体建设用地流转的试点工作，取得了一定的成绩和经验，同时也存在一些问题。因此，结合当前深入学习实践科学发展观的活动，本文将就集体建设用地使用权上市流转的相关问题进行探讨，希望能为推动我县农村集体建设用地流转工作提供帮助。一、合理确定集体建设用地流转的内涵关于集体土地使用权流转的内涵，目前主要有两种观点：一种观点认为集体建设用地流转应包括首次流转和再次流转;另一种观点认为其应仅指集体建设用地使用权在土地使用者之间的转移。两种观点的矛盾是流转的集体建设用地是否包括初次流转的集体建设用地，是存量与增量的问题。所谓集体建设用地“首次流转” ，实质上是土地使用权与土地所有权的初次分离。在我国现行土地制度下，这种分离通常是在地方政府的操作下进行的。在“土地财政”以及不科学的政绩观的左右下，其结果通常是建设用地供给总量的增加，而不是现有存量建设用地利用率2 / 9的提高。这种新增建设用地增加迅猛而存量建设用地使用效率挖潜不明显的结果显然不是我们的目标诉求。而“再次流转”仅限于建设用地使用权的流转，是对存量建设用地使用权的重新分配，其结果是使目前利用效率较低的土地资源得到更加充分、合理的利用，并不会增加新的建设用地。以上分析表明， “首次流转”极易造成土地供给失控和耕地的减少，而“再次流转”比较容易监控，并且存量建设用地向更加合理、集约、高效的利用方式流转本身就是我们制度设计的目标诉求。因此，本文认为在当前的情况下，应充分把握“平稳推进，逐步放开”的原则，集体建设用地使用权流转应该限定在存量的流转，而不应包括所谓的“首次流转” ，待时机成熟则可进一步的推进。二、认识集体土地使用权上市流转的必要性1、 集体土地使用权上市流转有其内在要求。土地作为一种社会生产资料同时也是一种劳动对象，它本身具有着双重属性。它与其它社会生产资料不同，它的所有权制度既体现了一种阶级的意志，同时也决定了自身的内在经济属性。我国土地实行社会主义公有制，即全民所有(国有)和劳动群众集体所有，虽然它们的所有权主体不同，但从它们的使用权来看，它们都是一种物权。它们在物权这一层次上应当是共存的，平等的，都应当享有充分的收益、处分、抵押、流通等权利。在市场经济条件下，3 / 9国有土地和集体土地面对同样的市场环境，同是市场经济条件下的生产要素，因此让它们以各自身份平等地进入市场，让它们享有同等入市的权利，依法规范流通，公平分配土地收益，而不应因集体和国有土地所有权主体不同而拒集体所有权土地于市场之外。2、 集体土地使用权上市流转有其外在要求。我国新颁布的土地管理法规定任何单位和个人进行建设需要使用土地的必须依法申请使用国有土地，但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地的除外。该条款一定程度上限制了集体土地使用对象和使用范围，对内损害和限制了集体土地作为独立权利主体某些方面的权能，对外又形成了集体土地使用权的进入壁垒。虽然法律也为使用集体土地留下了“征用”这一途径，但用地者要负担在征地过程中发生的高昂费用和繁琐的手续，这对一些用地单位造成用地成本过高的问题。形成集体土地使用权进入“门槛”过高的问题。而且在集体土地征用过程中因土地征用范围过宽，及土地补偿、土地安置机制的不健全等问题，一些地区时常出现损害农民和农村集体经济组织利益的情况，并由此引发利益分配上的矛盾，给社会带来不安定因素。因此如何在不改变所有权的前提下实现集体土地4 / 9使用权直接上市流转，让集体土地和国有土地在同一层次上进入市场，真正让市场的来调节土地的供需，显得十分重要。三、我国集体土地使用权上市流转的现状及困难1、 “有市无序”和“有地无市”共存。虽然我国现有的土地管理法规对集体土地使用权流转作出许多限制和规定，但集体土地使用权的私下交易已是一个不争的事实，而导致这一现象的重要原因是现阶段我国集体土地使用权交易市场还未发育成熟，缺乏统一规范的交易市场。没有规范的交易市场也就不能对集体土地流转的需求进行合理的引导和调控，从而形成一种“有市无序”的现象。与此相对应，一部分用地者以及集体土地所有者和使用者对集体土地的使用权流转需求强烈，但苦于没有合法的流转市场和科学规范的交易规则而导致供需脱节，也即形成了“有地无市”的现象。这两种现象共存，说明了我国现阶段集体土地使用权流转制度上的一些弊端，它一定程度上已经成为制约我国土地市场发育和土地使用制度改革的“瓶颈” 。2、 集体土地使用权流转主体的多元化和流转形式的复杂化。我国新土地管理法规定集体土地的权属可以属与村、村内两个以上农村集体经济组织所有以及5 / 9乡镇农民集体所有。这就使得集体土地所有权主体显得多元化，而且这一条款对集体土地所有权的主体的规定也不够明确。因此与国有土地使用权的流转相比，集体土地的使用权流转主体要复杂的多。另外集体土地使用权流转形式也较复杂，按其土地的利用现状可分集体农用地使用权流转、集体建设用地使用权流转、集体未利用土地使用权流转;按流转对象可分为集体经济组织内部成员之间的使用权流转和组织成员与外部成员之间的土地使用权流转等。凡此种种都必须按照其内容和对象设立相应的交易规则进行合法的规范和约束。而目前正因为缺乏这些机制而导致土地流转过程中带来利益分配、权属纠纷等一系列问题。四、 当前推动集体土地使用权上市流转的几个举措从目前的实际看来，无论是集体土地的所有者、用地者、还是政府的有关管理部门对集体土地上市流转的要求是很明确的，也是客观存在的。从市场交易的角度看，市场对集体土地使用权的供给、需求也是客观存在的，因此只要给它确立相关市场准入机制、和交易规则并且加以明确的引导，集体土地使用权交易市场的发育和完善是必然的。但如果作为市场的管理者、引导者缺乏规范的市场引导和公正的市场交易规则，这种供需必然会走向隐形交易、私下交易，由此带来许多纠纷和矛盾。所以政府管理6 / 9部门如何加快有关工作的试点，摸索积累经验及时制定出相关的政策和规范，已成为一种迫切的需求。但目前做好这些工作还存在一定的问题，这些问题解决的好坏，直接关系到能否成功推动集体土地使用权成功上市流转。1、 进一步明晰土地产权制度。当前集体土地产权主体模糊，界定不清，乡(镇)、村、组三级集体土地所有权体制导致所有权主体多元化且各级土地所有权之间的界限并不十分明确，很多出现一种有事大家推、有利大家争的局面，并由此导致许多纠纷和矛盾，这也制约了集体土地使用权上市流转。因此如何进一步明确集体土地产权主体，界定好各级土地所有者之间的关系，明确集体土地使用权流转过程中土地所有权人、使用权人、以及政府管理者之间的关系，确定好各权利主体和义务主体，明确各自的责任和义务，为集体土地上市流转创造清爽的产权环境。这是做好集体土地使用权上市流转的一个重要前提。2、 做好农村集体土地地籍信息系统的建立和集体土地地价评估工作。集体土地上市流转无论是转让、租赁、使用权入股、还是其它何种形式，它的使用权在流转过程中在某种程度上已经成为一种准商品，因此必须明确其属性、特征，要明确界定每一宗地的权属、界址、价格等。而要做好这些必须做好相关的地籍信息系统工作和7 / 9地价评估工作，而这也是目前农村集体土地管理的薄弱环节，做好这项工作也是做好集体土地使用权上市流转的基础。3、明确集体建设用地流转收益分配原则。集体建设用地流转制度之所以为广大学者以及土地管理部门所接受和认可，并得到党中央十七届三中全会的认可，其必定符合当前土地利用的基本现实。但我们还必须认识到一些制度内部的基本原则是决定制度实施成功与否及是否顺利的关键。收益分配是农村集体建设用地流转的关键，各地有不同做法，分配差异性较大。这种现象不仅造成了集体建设用地流转试点工作开展的混乱和无序，同时也损害了所有者以及农民的利益。从理论上说，农村集体建设用地流转收益主要由三部分构成：一是所有者对土地的垄断，即垄断地租;二是劳动和资本投入所产生的成本地租;三是投资环境所产生的级差地租。在土地利用和开发建设过程中，土地使用者要另行支付基础设施配套费和相关税费，政府的这部分投入已有了回报，不宜再直接从集体建设用地流转收益中分享。因此，本文认为对于集体建设用地流转中的土地收益，应归相应的集体建设用地的产权人所有，国家可以通过税收的方式对收益进行合理的二次分配。对于流转中土地用途改变所产生的土地收益，政府可以适当参与分成，但应严格限制分成比例。8 / 94、修改完善当前集体建设用地流转的相关法律制度。我国立法法明确规定：法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，因而地方政府制定的规章不能与法律相抵触。我国现行土地管理法对集体建设用地流转采取了限制性规定，基本上禁止了其流转。在法律明确禁止集体建设用地流通的情况下，地方政府以规章的形式肯定流通，很显然是不合法的。我们必须充分认识到土地管理法禁止集体建设用地流转的条款已滞后于当前土地利用的现实，而党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定则明确了集体建设用地流转的可行性与必要性。因此，当前工作的重点是研究、修改当前与集体建设用地流转制度建立、发展相抵触的相关法律法规，为集体建设用地流转制度试点工作的开展以及制度的建立营造良好的法制环境。与此同时，应尽快出台集体建设用地流转试点工作指导意见，明确流转的范围、主体以及相关的管理等事项，保证试点工作健康有序的开展，以保障农民的土地权利，促进集体建设用地市场的发育。5、加强土地用途管制与利用规划。土地用途管制是为了保护土地资源和耕地，国家以管理者身份对土地采取保护性措施而行使的一项管理职能。农村集体建设用地由于点多面广，土地管理部门往往无力顾及，由此造成9 / 9的多占、乱占、占而不用的现象普遍存在。试点地区的经验与教训表明，严格控制新增建设用地的总量因市场的开放而骤增