昆明--国有企业廉政风险防控理论与实践课件

国有企业廉政风险防控理论与实践刘金程清华大学廉政与治理研究中心博士后、助理研究员内容简介1国有企业的形成及其发展2廉政风险防控的理论与实践3国有企业廉政风险防控体系建设4中国的腐败与反腐败数据与结论1国有企业的形成及其发展11国有企业的兴起12国有企业收缩、转型与发展13国有企业组织属性分析11国有企业的兴起（1）世界上最早的国有企业皇家邮政最早系由国王亨利八世于1516年所创，但到1635年才对一般公众提供服务，1650年确立“邮政总局”的名称，是中央政府的一支。公司的力量权力与金钱的结合。11国有企业的兴起（2）初步发展随着资本主义的形成与壮大，国有企业在各资本主义国家开始不断发展。俄国、德国和日本的国有企业在资本主义形成的过程中扮演了重要的角色。“18971913年间，沙皇政府不仅占有大量国有土地和60的森林资源，而且有巨大的冶金工厂和矿山，全部军事工业以及90的铁路投资。国有经济成为国民经济的主体，占有60的份额”国家占GDP比重邮政广播通讯电力燃气铁路航运矿业钢铁汽车造船制造业英国161001001001001001007575501009法国241001001001001001005075508西德1210010075501001005025251意大利24100100751001001005075257511（3）高歌猛进二战后各主要资本主义国家的国有企业11国有企业的兴起000100020003000400050006000固定资本投资政府采购15201343105219291944（4）国有企业兴起原因分析战争与发展从海盗政府到模范公司“那个时代是海盗式的帝国主义时代，贸易与开拓殖民地相联系，与毫无节制地剥削殖民地相联系，与非公开的战争相联系”（熊彼特经济分析史）大萧条的影响从罗斯福新政到“黄金时代”11国有企业的兴起12国有企业收缩、转型与发展（1）背景20世纪80年代，主要资本主义国家的国有企业发展达到顶峰。国有企业的经济价值和社会价值都开始褪色。结构、绩效战争、市场12国有企业收缩、转型与发展（2）国企收缩资本主义的做法“撒切尔主义”与“里根主义”19791983年，英国国有企业从市场经营性行业退出。19841993年，英国政府开始对垄断性部门和亏损的国有企业进行私有化。19941997年，英国政府对煤炭、核能以及铁路运输进行了私有化。在18年当中，英国政府共出售了价值1150亿美元的国有企业资产。目前，国有经济在英国GDP中的比重已经下降到19，对整个英国经济的影响已经很小。12国有企业收缩、转型与发展（2）国企收缩社会主义的做法市场发展、资本的力量“休克疗法”波兰、匈牙利、苏联1987年，苏联通过根本改革经济管理的基本原则和国营企业法，对改革企业经营机制提出基本构想。1992年下半年，俄罗斯政府开始把中型和大型国有企业改造为股份公司。到1994年7月1日，74的股份公司通过雇员购买实现了私有化。91912154201816141210864201991199219931994199505101520253035404550俄罗斯美国12国有企业收缩、转型与发展（3）国企转型国有企业转型、改制、重组，甚至于出售或关闭，经过几十年的喧嚣之后，国有经济形态已经成为任何国家经济体系中不可或缺的一部分。路径预期市场私有垄断产权分配公司法人问题12国有企业收缩、转型与发展（4）中国国有企业改革其一，国有资产的所有制形式，这是关乎资产产权归属的首要问题，产权结构影响甚至决定了企业管理的组织形态与运行机制；其二，基于国有资产的利益协调形式，这也是产权结构衍生出来了最重要权利之一。005115225335企业亏损补贴占GDP的比重政策性补贴占GDP的比重01020304050607080职工人数份额工业产值份额13国有企业组织属性分析（1）双重身份国有企业便同时受到两股力量的作用一股是非经济的、出于政治或意识形态考虑的力量；另一股是经济的、实用主义考虑的力量。政治性经济性O13国有企业组织属性分析（2）复杂的政企关系政企关系是一个多面体（MULTIFACETED）。政府是国有企业的股东、管理者，是法律法规的制定者，是大客户，是债权人。人事任免权政府拥有企业拥有行动选择权政府拥有完全国有企业国有控股的股份制企业企业拥有被规制的私有企业完全私有的企业13国有企业组织属性分析（3）更高的腐败风险资源条件机会条件动机条件2廉政风险防控的理论与实践21廉政风险管理的提出与发展22廉政风险管理的主要内容23廉政风险管理的实践与评价21廉政风险管理的提出与发展（1）总体廉洁水平评价由于中国的经济体制、社会结构、利益格局和人们的思想观念正在发生深刻变化，各种社会矛盾凸显，各方面体制机制还不完善，一些领域的腐败现象仍然易发多发，有的案件涉案金额巨大，违法违纪行为趋于隐蔽化、智能化、复杂化。反腐败的形势依然严峻，任务依然繁重。中国的反腐败和廉政建设白皮书总体廉洁水平评价历史比照社会转型经济增长腐败高发21廉政风险管理的提出与发展（2）反腐败策略转变廉政建设不仅仅是查案抓人，纪检监察更不是钓鱼执法。关键领域重点打击遏制势头消除影响标本兼治综合治理惩防并举注重预防21廉政风险管理的提出与发展（3）最初的试验2006年，国家开发银行腐败风险防范2007年，北京市崇文区廉政风险防范管理2006崇文区纪委课题、调研2007610反腐策略转变“三个更加注重”十七大报告20079崇文区正式文件全区推广200712北京市试点探索2008底全市推广意见21廉政风险管理的提出与发展关键事件20071031，北京市纪委向市委汇报崇文区廉政风险防范管理的初步经验；2007128，刘淇到崇文区调研时指出廉政风险防范管理工作具有创新性、科学性和可操作性；20071227，北京市在崇文区召开廉政风险防范管理工作现场会；2008125，北京市从区县、市属委办局和国有企业选择16家廉政风险防范管理重点联系单位；2008227，北京市纪委举办廉政风险防范管理工作专题培训研讨会。21廉政风险管理的提出与发展北京市深化与推广2008年，市委、市政府关于在全市推进廉政风险防范管理工作的意见2010年，市委办、政府办关于加强风险防控完善区县局级领导班子“三重一大”决策制度的意见市纪委关于推进廉政风险防范管理工作向局级领导班子和领导干部延伸的意见；市党风办关于加强廉政风险防范管理检查考核推进首都惩防体系建设的意见；2011年，市委、市政府印发了关于进一步加强廉政风险防控管理的意见。顶层设计权力配置、权力运行、信息化防控体系。21廉政风险管理的提出与发展（4）中央纪委领导重视2007年12月11日，贺国强北京市视察工作，鼓励崇文区廉政风险防范管理实践；2008年1月10日，马馼到崇文区调研，高度评价以廉政风险防范创新预防腐败工作；2008年3月13日，张惠新到崇文区调研，廉政风险防范管理体现了“三个更加注重”；2008年3月19日，何勇对中国纪检监察报连续刊载崇文区廉政风险防范情况作出批示。四个月之间中央纪委主要领导几乎全部做出批示或表态，说明什么21廉政风险管理的提出与发展领导批示刚才谈到正在总结推广崇文区廉政风险防范管理的做法，我希望你们很好地总结这个做法。贺国强，北京市，20071211领导批示崇文区围绕监督制约和规范公共权力这个核心问题，在推进预防腐败工作中，引入现代管理科学中风险管理理论和全面质量管理方法，是一种有益的尝试。马馼，崇文区，2008110领导批示崇文区开展的廉政风险防范管理工作，将风险管理理论和质量管理方法有机结合，运用到反腐倡廉实践中，体现了胡锦涛总书记强调的新暑期加强反腐倡廉建设“三个更加注重”的要求，体现了廉政建设与业务工作的结合，体现了科学性与创新性的结合，是在预防腐败并建立健全长效机制方面的有益探索。张惠新，崇文区，2008313领导批示领导批示2007年底2010年中，中央领导多次对北京崇文区廉政风险防范管理实践作出批示或指示贺国强9次间隔35个月刘淇23次间隔13个月中央和北京市领导的支持成为北京廉政风险防范管理快速推进的重要保障。（5）中央部署2008年4月，北京市纪委向中央纪委汇报“北京市推行廉政风险防范管理”的工作经验；20092011，第十七届中央纪委第四、五、六次全会都对廉政风险防范作出部署。21廉政风险管理的提出与发展要推进廉政风险防控机制建设，从重点领域、重点部门、重点环节入手，排查廉政风险，健全内控机制，构筑制度防线，形成以积极防范为核心，以强化管理为手段的科学防控机制。胡锦涛十七届中央纪委第五次全会（2010112）21廉政风险管理的提出与发展北京市在总结有关单位试点经验的基础上，在全市范围开展了廉政风险防范管理工作，通过组织发动党员干部全面排查思想道德、岗位职责、业务流程、制度机制、外部环境等五类风险，有针对性地加强廉政风险防范，建立健全监督检查、考核评估和整改纠错机制，着力构建前期预防、中期监控、后期考核“三道防线”，取得了较好成效。贺国强全国反腐倡廉建设创新经验交流会（2010518）21廉政风险管理的提出与发展全国铺开截至2011年9月底21廉政风险管理的提出与发展22廉政风险管理的主要内容通过对权力运行过程以及公共资源管理流程的系统分析，梳理出公共管理过程中廉政风险的形成机理及演化规律，继而对公共部门如何识别、诊断和消除廉政风险进行总体理论概括。进而，努力将廉政风险防范工作融入各类日常的管理制度和流程之中，真正实现风险防范工作的标准化、规范化、信息化，使其能够可持续发展。从操作角度来看，廉政风险管理通常是公共组织及部门决策与监督机构（党委与纪检机构）发起，由组织内部成员与外部相关组织或个人梳理公共组织及部门的资源状况、管理制度、业务流程和监督体系，从中发现管理流程和监督机制的薄弱环节，查找可能导致腐败发生的制度缺陷与管理漏洞，并就如何有效地化解廉政风险、提高组织的整体廉洁水平提出具体的建议。22廉政风险管理的主要内容廉政风险管理的最终目标是通过对策与方案的执行，切实减少腐败机会，成功防范廉政风险。管理流程廉洁行政风险防控22廉政风险管理的主要内容廉政风险管理流程廉政风险风险识别风险评估风险防控绩效评价22廉政风险管理的主要内容22廉政风险管理的主要内容风险识别思想道德岗位职责业务流程制度机制外部环境外部环境制度机制业务流程岗位职责思想道德22廉政风险管理的主要内容风险评估主观动机工作过程外部环境访谈问卷承诺职责流程制度回访应激借鉴廉洁教育组织文化镜鉴警示动机制度建设监督机制流程再造过程改进宣传合作共廉深化改革环境风险防控22廉政风险管理的主要内容23廉政风险管理的实践与评价（1）北京市崇文区的实践体育馆路街道工委、办事处案例“四步三原则”查找风险点自己找群众帮领导提组织审领导带头查找防范中心关键地税局案例充分准备、科技手段突出业务特点，识别廉政风险加大投入力度，开展廉洁教育专题培训行业特色廉洁教育网络宣传教育强化监督措施，规范权力运行23廉政风险管理的实践与评价23廉政风险管理的实践与评价首钢总公司一个围绕围绕“三重一大”决策事项查找廉政风险点；七个环节制定方案，明确职责，查找风险，制定措施，领导签认，公示承诺，纪委备案三个层面总公司领导（班子），机关部厅和基层单位。（2）北京市崇文区廉政风险管理经验第一，着眼大局，明确方向。关键领域重点打击遏制势头消除影响标本兼治综合治理惩防并举注重预防23廉政风险管理的实践与评价第二，领导重视，大力推动。23廉政风险管理的实践与评价第三，依据理论，创新方法。23廉政风险管理的实践与评价第四，做深做透，踏踏实实。绩效指标公正廉洁环保GDP稳定23廉政风险管理的实践与评价（3）廉政风险管理面临的问题第一，方向正确，但路径不一。在具体推动廉政风险防控工作的过程中，目前成型的实践经验较少，更多的地方探索只是刚刚起步，迫切需要理论的指导与实践的规范。崇文区经验在多大程度上具有推广借鉴价值还需要进一步论证和观察。针对廉政风险管理现状，我们需要一套系统的理论体系，以及可以快速应用到不同行业不同部门具体管理实践的工作指南甚至是操作手册。23廉政风险管理的实践与评价第二，思路清晰，但工具粗糙。视野比较狭窄，管理学内容对廉政风险管理能够提供的借鉴相当有限，已有的实践已经显露出“生搬硬套”的痕迹。将“PDCA”循环引入公共管理流程需要对环境条件进行严格的规定，同时，该工具无法反映组织廉洁程度或者是廉政风险水平。廉政风险管理的核心是降低风险水平，所以开发科学有效的风险测评工具是进一步改进廉政风险管理体系的重要工作。23廉政风险管理的实践与评价第三，承负众望，但绩效不清。从党政干部到社会民众，对廉政风险管理都寄托厚望，希望反腐倡廉事业借助这一举措可以在“相持阶段”有所突破。并且，社会各方对北京市崇文区前期经验给予了高度的肯定。但是，我们其实很难对廉政管理的绩效进行评价。因为我们目前无法找到反证如果没有廉政风险管理，那么如何如何。从长远来看，应该建立长期的追踪调查机制，建立廉洁水平数据库。23廉政风险管理的实践与评价（4）山西省晋城市第一人民医院的实践23廉政风险管理的实践与评价行政权力专业权力晋中一院廉政风险防控体系的六个重点一是确立了防控重点、主体和防控管理目标；二是深入排查廉政风险点，剖析风险存在的深层次原因；三是做好持续不断的宣传发动工作；四是注重廉政风险防控制度安排，初步建立起符合医院实际的防控管理核心制度体系；五是形成十个重点整体运行的防控管理模式；六是初步形成了“制度加科技”工作框架。23廉政风险管理的实践与评价第一，防控重点关系医院员工切身利益、应让全体员工知情监督的权力工程、采购、人事、分配、报销事关人民群众切身利益，应让广大患者知情监督的权力诊疗权、处方权、处置权、收费权、医用耗材选择使用权23廉政风险管理的实践与评价第二，排查廉政风险自己查、互相找、领导审、会议定、阳光晒24项职务权力、136个廉政风险点、113项防控措施8项执业权力，37个廉政风险点、37条防控措施风险梳理，见事对人风险描述，具体明了风险后果，可量可考防控措施，具体可行坐标定位，精确告知廉政风险防控告知书23廉政风险管理的实践与评价第三，持续的宣传教育抓住一切机会，逢会必讲、遇事必讲，夯实思想基础，把思想教育贯穿于廉政风险防控全过程。强化专题培训设计廉政名片加强正面教育23廉政风险管理的实践与评价第四，完善制度体系晋中一院廉政风险防控的决定晋中一院廉政风险防控管理规定职务权力运行通则执业权力廉政风险防控通则等35项制度廉政风险防控核心制度廉政风险防控员工手册晋中一院权力运行（防控）通则及流程23廉政风险管理的实践与评价第五，构建廉政风险防控体系医德考评动态实施医德查房（外部监察）100患者随机回访廉政体检养廉八珍汤、保廉四味饮、报本自省散、用钱七珍丹非招标采购“三三制”制度23廉政风险管理的实践与评价第五，构建廉政风险防控体系（续）重大经济活动专项保廉活动供应商、承建商诚信管理廉政协议家庭助廉家庭助廉承诺书医患道德双向承诺告知患者常见廉政风险收受红包、生顶硬推、不合理检查和用药谋取私利、乱收费及违反医保政策以人建档，动态管理廉政风险防控档案23廉政风险管理的实践与评价第六，“制度加科技”廉政风险防控系统权力公示“廉政风险防控内部专网”和“廉政风险防控管理电子公示墙”监督技术“医护人员执业行为患者评价终端”工作效率“随访软件系统”23廉政风险管理的实践与评价初步成效201020125，经组织退还红包的医务人员达到288人次，退还红包金额达107500元。全院共有1616人次的医务人员受到患者和服务对象以表扬、感谢、媒体宣传等方式的褒奖。两年来，通过近4万位患者医德查房和出院患者随访结果证明，我院医德医风综合满意度达到96以上。23廉政风险管理的实践与评价（5）廉政风险防控的未来预期廉政风险可能比经济组织所面临的质量风险、市场风险更为复杂，它不仅是流程再造问题，而且更与社会政治、经济、文化环境紧密相连。把廉政风险看作是反腐倡廉的新契机，从这里入手带动更深更远的改革，它可以是当下反腐败工作的重点，但它不会是廉政建设的全部。廉政风险管理的理想状态应该是通过规范管理流程，将科学管理、廉政建设、系统变革的科学方法转变为现实的组织管理绩效。23廉政风险管理的实践与评价简单说，我们希望在管理过程中将理论应用于实践。绩评估效规范流程科学方法23廉政风险管理的实践与评价在未来的工作中，我们还需要在完善自身工作体系的同时，兼顾系统性的体制创新，探索权力监督制约机制。甚至从开展廉洁教育、建设廉洁文化等角度培育廉洁社会环境，杜绝腐败机会，降低廉政风险。23廉政风险管理的实践与评价3国有企业廉政风险防控体系建设31国有企业中的腐败与反腐败32国有企业廉政风险防控31国有企业中的腐败与反腐败国企腐败风险31国有企业中的腐败与反腐败（1）分析背景腐败是公权力与私利动机之间畸形结合，往往发生公私部门的结合部国有企业同时兼具公共属性和竞争属性，所以往往面临更高的腐败风险。31国有企业中的腐败与反腐败来自透明国际的数据CPI与BPI国内腐败与公司境外腐败之间明显正相关。012345678910665775885931国有企业中的腐败与反腐败在那些最容易滋生腐败的行业中，大部分行业都有国企身影。（透明国际，2011）农业71军火、国防及军队66轻工制造业71渔业66民用航空70重型制造业65信息通信技术70医药和健保64银行及金融69发电和输电64森林69采矿63消费者服务行业68石油和天然气62电力67公用事业61交通和仓储67公公合同和建筑行业5331国有企业中的腐败与反腐败国企腐败案件的特点金额巨大缺少监督更加隐蔽腐败高发手段多样31国有企业中的腐败与反腐败（2）国有企业腐败危害深远经济效率市场公平社会公正公信动摇腐败的“榴莲效应”31国有企业中的腐败与反腐败（3）国有企业腐败的根源及其演化趋势制度、环境与文化商鞅的兔子隐喻一兔走，百人追之。积兔于市，过而不顾。非不欲兔，分定不可争也。腐败会带来更多的腐败体制性腐败一旦形成规模，就会表现出强烈的自增强机制。反腐败是否存在最佳时机31国有企业中的腐败与反腐败（4）国有企业的反腐倡廉建设成功的廉政经验可以梳理成为三个部分系统性战略方针、独立部门以及专业化监督。但是国有企业很难应用政党、政府廉政经验31国有企业中的腐败与反腐败国有企业反腐倡廉面临的困境职能不清资源分散廉洁国企独立性不足专业性弱31国有企业中的腐败与反腐败国有企业对纪检监察工作的现实要求国有企业的经济属性要求纪检监察队伍精干高效国有企业反腐倡廉的复杂性要求纪检监察机构具备专业素质32国有企业廉政风险防控（1）国有企业廉政风险防控的基本工作领导落实理论定位干部队伍技术方法（2）国有企业廉政风险防控体系的主要内容32国有企业廉政风险防控制度创新工程管理排查风险系统策略宣传教育（3）国有企业廉政风险防控重点问题32国有企业廉政风险防控廉政风险干部人事招标采购财务报销生活作风职务消费利益分配4中国的腐败与反腐败41腐败与反腐败概览42中国腐败程度评价数据及其解释4中国的腐败与反腐败1中国的腐败有多严重2反，亡党；不反，亡国3腐败概率100VS504反腐败越反越腐吗5一党制无法反腐败6人人反腐，人人皆腐（1）什么是腐败语言腐败医德腐败足球腐败期权腐败CORRUPTION代理腐败学术腐败41腐败与反腐败概览腐败是小规模范围内的合作，以侵占公共利益或排斥竞争的方式实现集团内部的特殊收益。滥用委托权力谋取私人利益（透明国际，2003）41腐败与反腐败概览市场中的委托代理结构消费者生产者私人偏好支付价格私人产品输出生产出售消费购买市场机制竞争者竞争者41腐败与反腐败概览公共管理中的委托代理结构消费者决策者公共偏好财政收入公共产品输出代理委托消费委托政治过程生产者代理生产公共财政支出41腐败与反腐败概览腐败的根源主观动机工作过程外部环境个性教育激励职责流程制度文化监督惩处41腐败与反腐败概览反腐败策略预防监督惩治41腐败与反腐败概览（2）对腐败的进一步认识腐败的本质腐败是经济增长的润滑剂、效率金钱成长的烦恼或者转型的代价社会之癌腐败癌症将摧毁一切发展的努力41腐败与反腐败概览腐败的危害全世界每年有1,000,000,000,000美元被用于贿赂；腐败损害社会公平和正义，侵蚀人文生态环境，威胁社会的可持续发展；腐败就像空气里的灰尘一样永远无法彻底清除干净。在社会的未来发展中，腐败风险将长期存在。41腐败与反腐败概览当前，我以为最大的危险在于腐败。腐败就像吸烟、肥胖反腐就像戒烟、减肥只有下不了的决心没有反不掉的腐败41腐败与反腐败概览（3）中国反腐败历程回顾（1978年至今）1978中央纪委整顿党风反对特权19821988“紧急通知”经济领域犯罪19891992十三届四中全会行业不正之风反对腐败19922007“十四大”全面反腐败2008至今惩防体系深入反腐败41腐败与反腐败概览42中国腐败程度评价中国的腐败到底有多严重主观指标客观指标42中国腐败程度评价在全世界范围内，中国的腐败程度有多严重同过去相比，中国的腐败程度有怎样的变化在别国眼中，中国是个腐败的国家吗（1）主观指标世界银行治理指数中的腐败控制指标（CCI）主观指标142中国腐败程度评价透明国际国家清廉涵盖范围主观指标242中国腐败程度评价透明国际国家清廉指数（CPI）得分主观指标242中国腐败程度评价透明国际国家清廉指数（CPI）排名主观指标2样本中数,9140504152586357596071787072727978中国CPI排名,750102030405060708090100中国的CPI排名42中国腐败程度评价廉洁国家（地区）什么样2011年CPI得分高于8分的国家/地区42中国腐败程度评价在中国法律中，什么是腐败腐败的最主要形式是什么腐败更严重了还是减少了（2）客观指标42中国腐败程度评价根据中华人民共和国刑法第八章规定，“贪污贿赂罪”包括客观指标第382条贪污罪第384条挪用公款罪第385条受贿罪第387条单位受贿罪第389条行贿罪第391条对单位行贿罪第393条介绍贿赂罪第395条1巨额财产来源不明罪2隐瞒境外存款罪第396条1私分国有资产罪2私分罚没财产贪污、贿赂、挪用公款、集体私分、财产不明、其它42中国腐败程度评价当前腐败的最主要形式是什么（一）贪污,8707贿赂,13