地方责任,分级学前教育管理体制的问题与改革

地方责任,分级学前教育管理体制的问题与改革

学前教育管理体系在我国学前教育工作发展中发挥着主导作用、组织、协调、保障、监督等重要作用。这是国家有效履行教育职能的重要先决条件，也是促进儿童健康、有序、可持续发展的重要因素。我国较长时期实行“地方负责,分级管理”的学前教育管理体制,在实际执行过程中存在着不同层级政府间职责不明确,权责配置不合理,特别是责任主体重心过低,统筹协调和财政保障能力严重不足等突出问题,严重地影响和制约了学前教育事业的健康、有序和可持续发展。为此,本课题组研究了当前我国学前教育管理体制在实施中存在的主要问题,进一步思考并提出了改革完善我国学前教育管理体制的对策建议,明确根据教育事业和实践改革发展需要,适时调整“地方负责,分级管理”为“省级统筹,以县为主”,并明确各级政府发展学前教育的职责,以有利于保障和促进我国学前教育事业健康、可持续的发展。一、重点：我国学前教育管理体制的完善(一)社会转型和教育体制改革无法兼顾学前教育管理体制改革的培养目标。在社会转型尽管我国相关政策和法律已明确学前教育是国民教育体系的重要组成部分,是重要的社会公益事业,但是由于长期以来一些政府部门及其领导对学前教育事业的教育性和公益性认识不够,对学前教育在教育体系和社会公益事业中的重要地位缺乏应有的正确认识,加之发展观、政绩观的局限,在我国社会转型和教育体制改革过程中未能充分考虑到学前教育管理体制改革,几乎将之边缘化或置之遗忘的境地,致使今日我国学前教育管理体制改革远远滞后于义务教育阶段管理体制改革,并由此导致政府各职能部门间职责不清、职权交叉、多头管理,以及管理层级过低等问题突出。(二)基层政府责任不明确在纵向的各级政府职责分担方面,由于“分级管理”没有对各层级政府发展学前教育事业的具体权责做进一步明确、科学的划分,具体应该由哪级政府承担主要责任、各级政府应承担什么主要责任以及各级政府间的职责关系和权责配置等规定模糊、不明确(1)。同时,特别是对各级政府对学前教育的财政投入和支出责任不明确,导致在相关政策中更多强调发展学前教育、加大学前教育投入是“地方”实际也即县级以下政府的责任。在实际操作中,上一级政府常常依靠其行政权力优势把责任推给下一级政府,出现“上级请客、下级买单”,互相推诿、上下踢球,结果看似谁都该管,其实谁都不管的尴尬局面。(三)均衡发展的政策与财政支持不均衡、配套的财政保障能力不强由于没有明确各级政府管理发展学前教育的权责,不明确具体应该由哪级政府承担主要责任及各级政府应承担什么主要责任,致使多年来“地方负责,分级管理”更多地被误读为发展学前教育是区县级以下即乡镇(街道)政府的职责,而中央政府提供全国性学前教育法律法规,加强对中西部贫困地区和农村地区均衡发展的政策与财政支持,以及省级政府宏观统筹、保障促进省域内学前教育有质量、均衡发展的职责在一定程度上被弱化。特别是在2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》明确义务教育实行“以县为主”的管理体制后,县级政府更是着力于普及义务教育,管理发展学前教育的责任更被挤压到了最下层级——乡镇政府。而乡镇政府,作为五级政府中的最基层组织,其行政管理能力与财政保障能力均十分有限。特别是在很多财政实力薄弱、长期依靠中央转移支付的中西部欠发达和贫困地区,不少县级财政实质都是“吃饭财政”,乡镇政府更是无财力可言。据统计,我国2860多个县级政府中,财政赤字县的比例高达73%,其财政赤字总额占县级财政支出总量的77%;全国县辖乡、村债务总规模高达5355亿元,乡、村两级公共债务平均每个县高达2.55亿元。客观地说,我国学前教育管理责任落到乡镇一级后,学前教育事业发展难以有效落实。二、加快完善我国学前教育管理体制为有效破解当前我国学前教育管理体制面临的困境,促进学前教育事业健康、有序、可持续发展,确保《教育规划纲要》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》强调的“政府主导”和“地方负责,分级管理”落到实处,亟须改革、完善我国学前教育管理体制,理顺和明确各级政府学前教育的发展职责,提升管理责任主体重心,以强化政府领导、组织、统筹和保障能力。(一)明确省级政府对县域学前教育事业的协调责任“省级统筹,以县为主”的核心是指要加大省级政府对省域内学前教育的统筹领导责任和县级政府对县域内学前教育的管理指导责任。第一,明确并加强省级政府对省域内学前教育的统筹领导责任。我国地域辽阔、人口众多,各省级行政区承担着省域内社会公共事业发展的主要职责。但目前我国不仅省际经济社会发展极不均衡,而且在许多省份,省域内经济社会发展不均衡现象也十分突出,且呈逐步扩大的趋势,江苏、广东、青海、新疆、内蒙古、黑龙江、陕西、宁夏等部分省区的省内差异甚至还要大于全国视角下的省际差异。省级政府是我国最高级别的地方行政区域单元,在我国政府层级中占据着极为重要的中坚地位和作用。它既在政治结构中要分担中央政府的部分功能,同时在辖域内担负公共服务“中观”政策制定和组织提供公共服务的责任;尤其是分税制后,县、乡财力被严重削弱,无法满足学前教育事业发展需求。因此,省级政府无疑要担当更多的统筹、保障省域内学前教育公共服务均衡、健康发展的重要责任。为推进学前教育发展,各省级政府应成立由分管副省长任组长,教育、财政、发展改革、编制、人事社保、国土资源、城乡建设等相关部门领导为主要成员的领导小组,统筹、协调全省学前教育事业的领导、组织、保障、督导和推动工作;省级政府及其教育行政部门负责根据中央相关法律法规、政策和宏观规划,制定全省(自治区、直辖市)学前教育事业发展规划及相关政策并指导实施;明确本省学前教育财政投入、教师队伍建设规划并保障落实,推动学前教育事业发展的省域均衡;整体规划并加强幼儿师范教育,制定全省在职教师和园长培训规划与考核办法;建立学前教育事业发展与教育质量督导机构,加强对省域内学前教育发展的全面督察和指导。第二,明确并进一步加大县级政府对县域内学前教育的管理指导责任。县级政府是我国基本行政区域单元,处于行政管理和政策落实的前沿,在行政体制中处于承上启下、沟通协调的重要枢纽地位。当前,我国学前教育供需矛盾突出,县级政府作为基层行政枢纽,与中央和省级政府相比,更了解基层群众对学前教育发展的需求。义务教育管理体制改革与实施已经积累了一定经验,正在实施中的学前教育三年行动计划也是“以县为单位”进行编制的,因此,把县级政府作为学前教育管理基本单元,“以县为主”推进学前教育管理体制改革已成为大势所趋。同时,借鉴义务教育管理体制改革的经验教训,关照当前我国区域经济发展很不均衡和许多中西部地区县级财政薄弱的客观现实。在此需明确指出的是:“以县为主”指的是管理上的以县为主,而不是经费保障上的以县为主,县级政府主要在省市县共同努力、保障发展学前教育事业基本投入的基础上,切实落实直接管理学前教育的主体责任。县(区)及县级市政府,作为推进学前教育三年行动计划的基本单位,要切实承担起管理指导县域内学前教育发展的主体责任,贯彻落实中央、省、市有关学前教育发展的方针、法律法规、政策、规划及各项规章制度,制定县域内学前教育发展规划并统筹管理本辖区的学前教育;规范幼儿园教师人事聘任、考核制度,依据县级财力优先保证编制内幼儿园教师的工资、津贴与福利待遇,督促并支持各类性质幼儿园落实非在编教师的基本工资待遇、社会保障及福利等;保障县域内幼儿园的合理布局、规范运转。(二)重点双下沉,兼顾不同发展阶段的实际情况当前,我国学前教育管理的责任实际主要落在乡镇一级。由于我国乡镇政府管理层级低、行政权力有限,行政管理职能和行政管理机构不完善,再加上分税制改革、农村税费改革后乡镇政府可支配财力更是大幅下降,难以充分承担起学前教育管理的主要责任。因此,当前我国学前教育管理体制改革的重点应该在管理主体重心和财政保障重心上“双上移”:行政管理的重心从乡镇提升到县级政府,统筹管理的重心进一步提升到省级政府;财政投入保障的重心则以中央支持下的地方政府为主,且应根据各地经济社会发展水平差异而有所区别,经济社会发展水平越落后的地区,财政保障的主体重心应越高。同时,学前教育管理体制改革需要适应国情和各地经济社会发展的基本实际,综合考虑城乡、东中西部经济社会与教育发展差异,结合本地区行政管理体制和机构改革进程及其管理实际,稳步、循序地推进。例如,在经济社会发展水平较高、地方财力较强的城市和东部地区,可以将学前教育管理权限直接下放到县;而在经济社会发展水平较差的农村地区和中西部地区,则需大大加强省级统筹的力度,以通过政策倾斜、专项支持、转移支付等手段促进区域内学前教育事业的均衡发展。(三)以权责利关系调整为重点,扩大各级政府对区域学前教育的整体管控能力我国目前实行五级政府行政管理体制,从上到下依次是中央、省(自治区、直辖市)、地市、区县、乡镇(街道)。国家“十二五”规划提出:“推进省以下财政体制改革,稳步推进省直管县财政管理制度改革,加强县级政府提供基本公共服务的财力保障。”因此,在学前教育管理体制改革中,应紧紧抓住中央、省、县三级政权之间的权责利关系调整这一重点,加强中央、省和县的职责,同时注意发挥地市和乡镇的职能,以适应教育事业未来改革发展的需要。学前教育管理体制改革的关键是明确各级政府责任,明确中央和地方的权责划分,做到统筹有力、权责明确,特别是要进一步加大省级政府对区域内学前教育的统筹权和县级政府对区域内学前教育的管理权。同时,在中西部辖区较大或区县较多的省份,地级市政府仍要充分发挥其承上启下的功能,减轻省级政府的管理压力,积极依据中央和省的相关法律政策和规划等,制定本地市学前教育发展规划,组织所辖县市具体实施,并对其进行督导评估;在部分东部省份如浙江,则可以建立试点,逐步弱化地级市职能,减少管理层级,提高管理效率。在此,需要指出的是,提升学前教育管理责任主体重心后,乡镇政府的职责不能弱化。乡镇政府在贯彻和执行县级政府管理指导的基础上,具体负责乡镇中心园的基础建设、房屋设施维修和本乡镇各类学前教育机构的安全监管、场所设施提供、业务指导等工作,并不断改善办园条件和提高教师工资待遇,保障幼儿园的规范运行。(四)以完善财政体制确保财政财力支持基层党建在纵向关系上,从高到低的各级政府在发展学前教育职责上逐步由宏观趋向微观,这就要求全面理顺中央与地方,以及省、地市、县和乡镇政府间的权责及其关系,根据政府层级从宏观到微观逐级深化、细化政府学前教育的管理职责,合理划分各级政府的财权、事权与决策权,推动各级政府事权和财权的统一。在此,突出强调以下两点。第一,在省与市、县的关系上,适当扩大县级政府在区域经济和社会发展方面必需的权限,为其承担学前教育主要管理职责提供保障。特别是对于县而言,一是通过加大中央、省级转移支付力度,优化转移支付结构保障县级基本财力,尤其是省级政府要通过科学规划和执行省域内的一般性转移支付,对省级财政做二次分配,提升财力不足、难以完成基本学前教育公共服务项目的县、乡镇级政府的财力。此外,还可以通过建立财政奖补资金稳定增长的长效机制和县级主体税收增长激励机制,尽快形成县级基本财力保障能力,扩大县级政府的基本财力。二是通过实施学前教育经费单列制度,将学前教育经费预算的编制权,教育经费