从单位制到街居制街道办事处改革与城市社区建设

从单位制到街居制街道办事处改革与城市社区建设

目前，中国的城市管理普遍实行“四区制”。最近,安徽铜陵市在全市范围内撤销街道办事处,全面实施“市-区-社区”三级体制,在加强和创新社会管理上做出积极探索。撤销街道办事处有利于减少管理层级,提升公共服务效率,是适应扁平化管理的大势所趋。推进这项改革,需要完善相关配套制度建设。一、“街居制”运作中的深层矛盾改革开放以来,伴随着市场化改革的步伐,“单位制”的影响逐渐弱化,我国城市基层治理经历了以“单位制”为主转向以“街居制”为主的制度变迁(1)。在计划经济时代,城市基层管理实行以“单位制”为主,以“街居制”为辅。所谓“街居制”,即依靠街道办事处和居民委员会开展基层管理工作。从街道办事处和居委会的设立初衷看,它们主要负责对社会闲散人员进行管理。在计划经济体制下,绝大多数社会成员都被纳入单位管理体制之下,人们高度依赖于所在单位获取资源,游离于单位以外的社会闲散人员数量很小(5),因此,“街居制”也就辅助性的体制安排。经济体制改革不断地将单位承担的社会职能剥离出来,外移给街道办事处和居委会承担。随着退休人员、下岗失业人员以及外来流动人口的增多,街道办事处承担的社会管理和公共服务任务却越来越重。作为基层政府的派出机构,街道办事处可支配的公共资源有限。20世纪90年代以来,为强化基层组织体系,大中城市纷纷推行“两级政府、三级管理、四级落实”体制,即在市、区两级政府的领导下,强化街道办事处的属地管理责任,并将居委会纳入基层管理体系。当前,“街居制”在运作中存在一些深层矛盾:首先,街道办事处运作缺少法律依据。1954年,第一届全国人大常委会通过了《城市街道办事处组织条例》规定,街道办事处是市辖区或不设区的市的人民委员会的派出机关,负责办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项、指导居委会工作、反映居民的意见要求三项职能。当前,在“两级政府、三级管理、四级落实”体制下,街道办事处被赋予相当于一级政府的管理权限,其职责范围几乎涵盖了区政府的所有职能部门,远远超出了派出机关的职能范围和承载能力。随着职能的扩展,街道办事处的规模也在不断膨胀。在我国大多数大中城市,街道办事处的工作人员普遍超过50人。2009年,全国人大宣布废止《街道办事处条例》,这使“街居制”管理失去了基本的法律依据。其次,街道办事处普遍存在“责大权小”的问题。虽然街道办事处的职能范围和组织规模发生了很大变化,但其履行职责的权力和资源配置并没有显著变化。作为区政府的派出机关,街道办事处的权力来自于上级政府授予,在授权范围内开展管理活动。街道办事处不具备独立的行政执法资格,重要的管理资源和执法权力仍由“条条”掌控。虽然目前很多区级职能部门也直接向街道办事处布置工作,但这只是一种行政委托,街道办事处接受的只是职责,不是独立的行政执法权。有些区级职能部门在街道层面另设有派出机构,这些机构直接受上级部门领导,负责完成上级下达的任务,街道办事处在处理相关事务时,只能通过协调方式“请求”这些机构配合开展工作。再者,“街居制”管理与居委会的法定地位存在矛盾。在“街居制”下,街道承担着区级交办的大量行政事务,包括城市管理、社区服务、经济发展、优抚救济、社会治安、文教卫生、计划生育、司法调节、群众生活等。为履行职责,一些街道办事处在社区设置服务中心,负责提供社会保障、民政、计划生育等居民服务职能。同时,街道办事处还将自己承担的很多职责转手推给居委会。居委会主要依赖于街道获取资源,整天忙于完成街道交办的事项,包括信息采集、数据统计、问卷调查、工作检查等,致使居委会在工作内容和方式上都带有行政化色彩。从法理上讲,居委会是群众自治组织,街道办事处与居委会是指导与被指导的关系,但在“两级政府、三级管理、四级落实”体制下,居委会实际上变成了街道办事处的“腿”,其法律地位被悬空,难以切实保障居民自治权利。二、街道体制下的政府作用当前,“街居制”在实际运作中面临缺乏法律依据、“责大权小”、与居委会关系难以理顺等现实困境。自20世纪90年代以来,学界一直关注并探讨“街居制”改革。在居委会改革上,学界的争议不大,人们普遍认同“基层群众性自治组织”的法律定位。关于街道办事处改革,学界的争议较大,主要有四种观点:一是主张把街道办事处建成一级政府,实行“三级政府、三级管理”体制。针对街道办事处在运作中面临的现实问题,一些学者提出,由于城市基层管理事务日益繁多复杂,市辖区政府纷纷向街道办事处下放权力,有必要将街道办事处“由虚到实”建成一级政府(2)。他们认为,当前,我国社区自治组织发育滞后,难以有效履行社会管理职能,将在街道层次设置基层政府,有利于加强社会管理(3)。二是主张把街道办事处变成政权实体,把区一级变成派出机关。鉴于市辖区政府作为城区基层政府与市民“距离”太远,行政幅度也过大(即辖区人口太多),一些学者提出,可将现有的街道适当合并,减少数量,扩大辖区面积后设一级政府,而将现有的区政府改为市政府的派出机关,实行“虚区实街”,构筑新的“两级政府”(4)。三是主张维持街道办事处派出机构的性质,把重点放在简政放权、理顺关系、强化职能上。一些学者提出,街道办事处是政府与社会的结合点,它既是行政组织又是社区组织,既承担政府职能又提供社区服务。问题在于,街道办事处的权责配置不合理。要理顺街道办事处与市、区政府职能部门的关系,剥离街道办事处的专业化管理职能,强化综合管理职能。在社区建设中,街道办事处要发挥“组织者、倡导者、指导者和参加者”角色,调动多方力量提升社区治理水平(5)。四是主张取消街道办事处,把区的管辖范围划小,由区政府直接指导社区建设,实行“二级政府、二级管理”体制。为解决目前区与街道办事处在权责配置上的矛盾,一些学者建议撤销街道办事处这一层级,相应缩小现有区政府的管理幅度,“做实”区级专业部门,促使其下沉到社区提供专业化服务(6)。缩小每个区的管理幅度后,区政府的工作重心就会下移到社区,从而真正成为基层政府。上述几种观点中,第一种意见显然有悖于行政组织扁平化发展的基本趋势,也不符合国际上城市管理的普遍规律。发达国家除极少数特大城市外,大多数城市都只有一级政府。我国地级以上城市普遍设有市、区两级政府,“街道办事处没有必要,也不应该成为一级政府”(8)。第二种意见主张“虚区实街”,即把街道办事处变成基层政府,这需要修改宪法和地方组织法的有关条款,设立街道一级人大,制度变革的成本极高,缺少现实可行性。同时,“虚区实街”在实质上也没有减少管理层次。第三种看法在维持街道办事处的派出机构性质的同时,又强调强化其综合管理职能,这实际上是自相矛盾。而这一职能和权力的增加与法律规定的派出机构的性质与角色不符(7)。第四种意见以社区建设取代街道办事处,此举既可以减少管理层次,又有助于将更多的公共服务资源下沉到社区。我们认为,这一思路具有科学性,它勾勒了城市基层治理改革的发展趋势。三、撤销街道群众执勤的必要性由于“街居制”在实际运作中存在上述问题,近年来,北京市石景山区、南京市白下区、贵阳市小河区、湖北省黄石市铁山区等城区开始试点撤销街道办事处,探索区直管社区体制。其中,安徽铜陵市率先在全市范围内撤销街道办事处,引起广泛关注和议论。2011年8月,铜陵市撤销了市辖区的10个街道办事处,综合考量交通、环境、面积、人口等因素,把原来的61个社区整合为23个。社区设置党工委、居委会和服务中心,分别承担领导、服务和自治职能。改革后,街道原有的经济发展、城管执法等职能收归区级职能部门,而社会管理、居民事务等职能下放到社区,居民可在社区直接办理民政社保、计划生育等事务。由于减少了街道这个层级,居民申请低保、廉租房等事项的复核和审批环节大大缩短。概言之,撤销街道办事处的积极效应在于:首先,有利于减少行政层级。扁平化管理是现代行政体制的基本诉求,它通过减少管理层次,合并职能部门和机构,在政府与公众之间建立起直接的沟通、联系和服务渠道。纵观发达国家的城市治理,除纽约、东京、巴黎等极少数大城市设有二级行政区之外,大多数城市都只设一级政府,即由市政府直接负责全市的公共服务供给。比较而言,我国城市管理的行政层级设置较多,目前大中城市普遍实行“两级政府、三级管理、四级落实”。作为区政府的派出机关,街道办事处是中国城市特有的一种组织结构,它发挥着“准政府”的职能作用。撤销街道办事处以后,城市管理将由现行“市-区-街道-社区”四级体制转变为“市-区-社区”三级体制。其次,有利于降低行政成本。根据行政学的基本原理,行政层级与行政成本呈正相关关系,管理环节与行政效率呈负相关关系。每增加一个行政层级,需要增设很多机构和公务人员。作为派出机构,街道办事处分担了区政府的管理职责,同时也增加了行政编制和财政支出。近年来,街道办事处的机构和人员编制都呈扩张态势。撤销街道办事处以后,区政府相关职能部门直接在社区设置派出机构,面向居民提供公共服务,或通过政府购买服务的方式提供公共服务。随着管理层级的减少,相应的人员编制和财政开支都会下降。再次,有利于提升公共服务效率。从“街居制”的实际运作看,为便于开展工作,近年来街道办事处普遍在社区设置服务站,依靠社区工作者进行社区管理并提供便民服务。这种“市-区-街道-社区”四级体制,由于层次过多导致管理流程太长,行政效率必然受到影响。撤销街道办事处以后,居民通过社区服务站申请社会保障、廉租房等公共服务,社区服务站不必再经街道办事处,可直接将申请材料上报给区级职能部门。减少一个行政层级,压缩过多的中间环节,有利于节约办事时间,提升公共服务效率。在现行行政体制下,如果不进行配套性改革,撤销街道办事处也会产生一些管理难题:首先,如果不推进政府职能转变和大部门体制改革,撤销街道办事处以后,市、区政府的相关职能部门在基层开展工作将失去承受层和落实层,这会在一定程度上削弱基层社会管理工作;其次,如果不在行政区划和社区地域上推进配套改革,撤销街道办事处以后,区政府将面临管理幅度过大的问题;再次,如果不培育社会组织,不改革公共服务供给方式,社区服务站将会变成社区层面的“小街道办事处”;最后,如果不完善社区治理结构,有可能会弱化党的领导,社区居民也可能受制于物业公司等市场主体。北京市石景山区鲁谷社区的改革实践表明,城市基层治理改革有赖于相关配套制度支持,如果配套改革没有推进,基层治理结构变革难以取得实质性进展。随着城市化进程的加快,石景山区原八宝山地区的人口急剧膨胀,八宝山街道办事处的管理压力不断增大。2003年,石景山区将原八宝山街道办事处辖区的一部分划出来,增设鲁谷社区,成为北京市唯一的“街道级”社区。鲁谷社区试图将区政府各职能部门交办的管理职能剥离开来,由职能部门在社区设置派出机构履行职责,或委托社区行政服务中心办理。然而,由于配套体制没有变化,鲁谷社区的实际运作与街道办事处差不多,变成了名叫“社区”的街道办事处。四、推进大部门体制改革,设置综合性政府部门,实现公共服务社会化街道办事处改革需要有一系列的配套改革相支持。如果仅仅立足于减少行政层级,而不转变政府职能和推进大部门体制改革,撤销街道办事处以后,部门职能就会转移到社区,它不仅无助于降低行政成本,还会导致社区行政化。这些配套改革主要包括:1.推进大部门体制改革撤销街道办事处,减少行政层级,首当其冲的是要推进大部门体制改革,设置综合性行政部门,推进综合执法,以减少派出机构数量和行政协调成本。目前,市、区两级政府的专业部门(委办局)仍存在职能划分过细、部门过多、职能交叉问题,它增加了跨部门进行综合协调的需求。由于部门划分过细,为了强化基层执法的协调行动,不得不设置街道办事处作为区政府的派出机构,负责综合协调工作。大部门体制把职能相近或交叉较多的专业机构划归一个“大局”或“委员会”统一管理,以部门内协调取代跨部门协调,可减少在社区层面的统筹协调需求。实行大部门体制改革后,各专业部门直接下沉到社区,直接面向居民提供公共服务。这样,就可撤销原街道办事处设立的相关科室,转而由各职能机构在社区直接设立服务站(所),切实担负起社会管理和公共服务职责。2.行政层级不高近年来,为推进区域规划和发展,提升区域经济竞争力,很多城市通过行政区划调整,合并原市辖区,组建更大规模的市辖区。市辖区的地域面积过大、管理幅度过宽,在实际运作中就不得不增设行政层级,以强化社会管理和公共服务。当前,我国城市治理在管理幅度上普遍存在“上窄下宽”问题,市辖区的数量远远小于区内设置的街道办事处和社区的数量。就市辖区的数量来讲,有的地级市只下辖1个区,直辖市的市辖区也不超过20个;而区之下设置的街道办事处,有的多达40-50个,社区数量更是达到几百个。对于大城市来讲,撤销街道办事处,前提是要调整行政区划,适当增加市辖区数量,同时,适当合并小社区,成立大社区,扩大社区地域范围和人口规模,以保持合宜的管理幅度。3.在社区结构上,需设置社区党总支、社区服务中心和社区居委会目前,街道办事处承担着各类社区服务的统筹和协调职能。撤销街道办事处后,其承担的城管综合执法等职能将上收到区政府,而计划生育、民政、社保等职能则会下放到社区。为提升社区治理能力,有必要完善社区治理结构,分别设置社区党工委、社区服务中心、社区居委会。社区党工委承担社区范围内总揽全局、协调各方的职责;社区服务中心负责对居民事项实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理;居委会则还原自治功能,负责组织居民开展各类活动。这样,社区党工委和社区服务中心继承了原街道办事处的部分行政职能。通过社区组织,居民可直接把问题反映到区政府,不需要再经由街道办事处,这样可减少中间环节,提升运作效率。4.第二,推动社区进行公共服务社会化目前,由于管理层次较多,城市管理的人、财、物资源大都被截留在街道以上,社区管理缺少财政支持和服务资源,很多工作难以开展,只能往上反映问题。上面重视就能及时解决,不重视就只能一拖再拖。撤销街道办事处以后,区政府直接面向社区提供公共服务,有助于提升社区的资源配置水平。为提升社区服务能力和自主治理水平,有必要培育社区非营利组织,建设社区工作者和志愿者队伍。同时,要实行政社分开,实现社会福利社会化、自治化运作。有条件的地方,可鼓励成立民办社会组织,提供邻里关照、教育文化、康乐健身、助残养老等专项服务。政府可通过购买服务等方式,促进居委会和公益性社会组织发展。5.企业参与社会治理