日本肉牛产业扶持政策与实践

日本肉牛产业扶持政策与实践

产业政策是政府为了实现特定的经济和社会目标而干预工业的形成和发展的各种政策的总和。有效的产业政策不仅可以弥补市场缺陷，有效分配资源，而且可以发挥后发优势，促进和保护年轻民族工业的发展（陈资灿，1999）。中国肉牛产业起步于20世纪80年代初,经过近20年的发展,到20世纪末中国已经成为世界第四位的牛肉生产大国。然而,进入21世纪以来,中国肉牛产业发展遇到了严重的挑战。2006年,中原产区肉牛养殖户大量减少,损害肉牛产业发展的“杀青弑母”现象不断出现。2010年,再次出现了东北肉牛产区养牛小区荒芜、养殖户大量减少的报道。此外,2010年,中国相继向肉牛产业发达的加拿大和美国的牛肉开放市场,这两个国家的肉牛产业具有先进的技术与管理优势,牛肉市场的开放必然会进一步冲击国内牛肉市场。考虑到中国肉牛产业目前的状况和未来的发展,采取适当的政策进行指导和支持是非常必要的(林祥金,2009;张越杰等,2010)。一些研究者分析了中国肉牛产业的实际,提出了很多政策建议(例如王明利等,2008;昝林森等,2008;张越杰等,2009;曹建民等,2010)。然而,这些建议措施多数是基于目前问题的短期举措,缺乏对政策机理与实践操作的深入分析。部分发达国家的肉牛产业经历了较长时间的探索,这些国家不同发展阶段肉牛产业政策制定的背景、政策机理及其实施效果,对于中国制定合理的肉牛产业政策可能有较好的借鉴价值。日本肉牛产业发达,和牛是日本国产的肉牛品种,和牛肉味道鲜美,在日本国内乃至国际上都享有盛誉。考虑到养牛历史、地域以及饮食习惯等因素,日本肉牛产业政策对中国有一定的参考价值。笔者曾于2009年初考察了日本的肉牛产业发展,与相关的养牛户、管理者以及研究者进行了深入的交流与探讨。本文系统分析了日本20世纪70年代以来的肉牛产业政策,希望能够为中国肉牛产业政策的制定提供有益的参考。二、日本养牛业的饲养量现状日本肉牛产业的发展历程与中国有很大的相似性。20世纪初,日本也是以户为单位零星饲养当地的山地牛,主要目的仍是役用。随着日本经济高速增长,农业机械化水平显著提高,牛的役用作用大幅度下降,牛的饲养数量也因此不断减少。然而,经济发展改变了人们的膳食结构,牛肉需求大增。在此情况下,日本政府将具有肉用特征的个体牛进行筛选、培育、繁殖,肉牛产业开始走上不断发展的道路,最终将原为役用的和牛培育成了肉质鲜美、生长良好的著名肉用和牛。从肉牛饲养头数上看,日本肉牛饲养量在经历了20世纪60年代的下降后,基本上呈现出平稳增长的态势(见图1所示)。从图1可以看出,1958年,日本肉牛饲养量约为248万头,此后由于农业生产机械化推进等多方面的原因,肉牛价格下跌,很多养殖户退出肉牛养殖业,导致肉牛饲养量不断减少,至1967年,饲养量跌至148万头。20世纪70年代,日本经济高速增长导致牛肉需求增加,牛肉价格高涨,日本政府认识到牛肉未来的消费趋势并采取了积极的产业扶持政策,其结果是,不仅20世纪60年代以来肉牛饲养量下滑的状况得以扭转,而且至今再未出现剧烈波动的状况。在此过程中,值得注意的是,20世纪70年代初世界性谷物危机和石油危机的冲击曾经使牛肉价格出现剧烈波动,1988年美国通过WTO规则促使日本开放牛肉市场,但这些事件对日本肉牛饲养量并没有产生重大影响。1980年,日本肉牛饲养量达到216万头,到1990年,饲养量增加至270万头,目前,日本肉牛饲养量约为289万头。日本肉牛产业能够取得如此稳步的发展,与有效的产业政策扶持有紧密的关系。三、20日本的经济政策系统梳理20世纪70年代以来日本肉牛产业政策,除了建立和完善生产性能监测系统、进行和牛的改良繁殖和肉用品种增殖、修订胴体分级标准等具体的技术措施外,日本政府在稳定牛肉价格、保证产业上游生产者利益、扩大生产规模和提供保险等方面采取了有效的经济政策,这些政策包括:(1)牛肉价格稳定制度;(2)犊牛生产者补贴金制度;(3)肉牛育肥经营稳定对策;(4)犊牛生产与扩大奖励对策;(5)肉牛保险补贴制度。(一)牛肉价格稳定制度《畜产品价格安定法》是日本扶持畜牧业发展的主要政策和法律之一,其目的在于通过稳定肉食品的市场价格来稳定生产者经营。1972年,日本国内牛肉需求高涨,国内市场呈现供不应求的状况,导致牛肉价格急剧上涨。然而,1973年石油危机导致牛肉需求急剧下降,使牛肉价格暴跌。为此,1975年,日本将牛肉列为价格稳定制度的对象。日本的牛肉价格稳定制度主要是通过调节国内市场的流通量,促使价格保持在一定的上限和下限之间。牛肉价格的上限和下限每年由农林水产部门根据生产条件和供需状况来制定。在牛肉贸易自由化(1991年)以前,日本牛肉进口只能由日本农林水产省指定的组织(日本称为“畜产振兴组织”)独家经营。牛肉价格的稳定主要是通过该组织调节进口牛肉的销售数量来实现。当国内牛肉价格上涨超过价格上限时,该组织增加进口牛肉的销售量,通过增加流通中的供给量来降低价格;当国内牛肉价格下降超过价格下限时,该组织减少甚至停止进口牛肉的销售量,通过减少流通中的供给量来提高价格。如果通过调整进口牛肉数量仍不能使价格稳定在适当区间,则进一步调整国内牛肉储备,即在国内市场上购买或出售牛肉来调节流通中的牛肉供给量来稳定价格。价格是反映供求的信号,日本政府通过上述方法将牛肉的国内市场价格尽可能控制在一定的区间内,以向肉牛生产者和经营者传递稳定的信号,从而在一定程度上保证了肉牛产业的稳定发展。(二)产品价格的变化日本牛肉贸易自由化以后,牛肉价格稳定制度被犊牛生产者补贴金制度代替。1991年,日本畜产振兴组织单一组织牛肉进口的局面被打破,只要交纳一定的关税,任何人都可以自由进口牛肉。因此,通过调节市场上的牛肉流通量来谋求价格稳定的措施变得异常困难。为了应对贸易自由化的影响,日本肉牛扶持政策由稳定市场牛肉价格转向补贴产业上游的犊牛生产者。犊牛生产者补贴金制度的基本原理如图2所示。为了稳定犊牛生产,每年农林水产部门都提前确定两类价格。其一是根据犊牛的生产条件、供需状况和其他经济环境确定保证基准价格(A);其二是根据国际牛肉价格动向以及实现国内肉牛产业健康发展、生产合理化等所必要的生产费用等信息确定合理化目标价格(C)。当犊牛出售价格(B)下降到基准价格(A)以下,却在合理化目标价格(C)之上时,给生产者发放补贴金,以稳定犊牛的生产。补贴额=保证基准价格-市场价格,而且这部分补贴完全由国家承担;当犊牛出售价格(B)下降到合理化目标价格(C)之下时,给生产者发放的补贴金也随着增加。补贴额=(保证基准价格-合理化目标价格)+(合理化目标价格-出售价格)。保证基准价格与合理化目标价格的差额由国家支付,而合理化目标价格与出售价格差额的90%由当地的犊牛基金支付。显然,日本希望通过维护犊牛生产者的利益,从源头上确保肉牛产业稳定发展。国家完全承担了一定幅度价格波动的补贴,但当犊牛价格波动超过一定幅度后,补贴金由国家、地区和生产者本人共同承担。为了发挥协会组织的作用,能够获得犊牛基金补贴的只是那些已经加入犊牛价格稳定基金协会并签订补贴金缴纳契约的生产者。犊牛基金的构成比例为:1/2由国家资助,1/4由当地政府资助,1/4由生产者筹集。(三)见表1:所得劳务费继续从事《肉从肉牛产业整体来看,母牛—犊牛养殖是基础,肉牛育肥则是产业发展的核心。稳定了育肥经营,产业稳定发展就有了相当程度的保障。从成本收益的角度来看,肉牛育肥的生产成本包括劳务费和劳务费以外的生产费用,肉牛育肥后的所得=毛收益-劳务费以外的生产费用。正常情况下,育肥经营户的毛收益一般都大于生产成本,他们因为有正的利润而积极生产。但是,当市场变化时,育肥经营户的所得很可能低于劳务费,如果亏损很大,育肥经营户就会放弃肉牛育肥。因此,肉牛育肥经营户继续从事肉牛育肥的盈亏平衡点是:所得=劳务费。日本政府正是基于这样的原因,在肉牛育肥经营方面采取了积极的对策(其原理见图3)。当肉牛育肥经营所得低于劳务费时,日本政府通过对育肥经营户发放补助金以弥补育肥经营者的亏损,从而促使其继续从事肉牛育肥。日本政府对肉牛育肥经营的补助金不是全额弥补亏损,而仅是弥补损失的一部分。对于经过相关部门认证的肉牛育肥经营户,相关部门根据本地区的情况,当通过每头牛推算出的所得低于劳务费(由近3年肉牛育肥经营户的平均家庭劳动成本为准)时,肉牛育肥经营户可以获得一定的补助金以弥补亏损,补助金额度是亏损额的80%。肉牛育肥经营补助金不是完全由国家支付,而是由国家和肉牛育肥经营户共同出资建立的补助基金支付,该基金中国家和肉牛育肥经营户的出资比例为3﹕1。(四)根据养殖数量,制定最优奖励和奖励肉牛产业稳步发展与肉牛种群质量的不断提升和规模的不断扩大紧密相关,而母牛养殖规模的稳定和扩大则是实现这一目标的基础。为了防止犊牛价格低落对母牛养殖的冲击,日本对维持现有母牛头数和扩大母牛头数的养殖户均进行奖励,以此来提高养殖户养殖母牛的积极性。犊牛养殖数量是反映母牛繁殖能力的重要指标,日本根据犊牛养殖数量对母牛养殖进行扶持。每年当地相关部门根据情况综合制定犊牛销售参考基准价格,当市场上犊牛价格低于相关部门制定的参考基准价格时,那些维持和增加肉用能繁母牛头数的养殖户都会依据犊牛养殖数量得到一定标准的奖励。如表1所示,日本对维持和扩大黑毛和牛品种的养殖规模给予较大的奖励。如果犊牛市场价格低于参考基准价格(35万日元以上),犊牛养殖数量增加的养殖户可以按照犊牛数量获得每头1万日元的奖励,而犊牛养殖数量不变的养殖户可以按照犊牛数量获得每头7000日元的奖励。对于褐毛和牛及其它专用品种均有类似的奖励,但奖励额度会因为品种的不同而有所差异。日本的犊牛生产与扩大奖励对策按照品种进行奖励,使得日本肉牛养殖规模不断扩大而且向着优良种群的方向发展。(五)政府机构组成鉴于肉牛养殖投入大、风险高的特点,日本政府在肉牛保险方面投入大量资金,以扶持肉牛产业发展。日本政府很早就开展了家畜保险计划,针对牛只非正常死亡、丢失、受伤害等事故引发的养殖户损失进行补偿。日本肉牛保险体系及其运作机制与其他家畜保险一样,主要由三级机构组成:一是农民保险合作社,二是保险组合联合会(相当于国内的保险公司),三是农林水产省下设的保险机构。保险合作社负责收取保费并在保险事故发生后进行损失评估和发放保险赔偿金等工作,保险合作社将农民缴纳的保费上交到保险组合联合会,保险组合联合会与投保方构成保险关系,保险组合联合会因此承担绝大部分保险责任。为了分摊风险,减少损失,保险组合联合会通过再保险方式将部分风险转嫁给农林水产省下设的保险机构,在大的灾害发生时由国家承担保险责任。考虑到肉牛养殖风险高的特点,日本采取了引导性保险支持措施。为了鼓励保险公司承保和农户投保,日本政府不仅对投保者进行保费补贴,国家一般负担50%的肉牛保费,而且对保险经营机构进行经营管理费补贴。2008年度日本政府在这方面的预算约为9400万美元,用以补贴肉牛保险的保费支出和保险经营机构的经营管理费支出。四、对于肉牛养殖产业基础的稳定与发展建议目前,中国肉牛产业发展遇到了类似日本20世纪60年代的情况。中国肉牛养殖也是由役用牛养殖转变而来,经过一段时期快速发展后,肉牛养殖比较效益下降使得很多养殖户退出了养殖,国内出现了育肥牛牛源短缺、母牛养殖大幅下滑的状况,同时又面临着进口牛肉的冲击。目前在中国,牛肉消费量占肉类消费总量的比例约为9%,对于多数人而言,牛肉不是生活必需品,而是一种中高档消费品,结合市场变动采用经济手段引导和调节更符合肉牛产业的长远发展。鉴于此,中国当前制定肉牛产业支持政策可以从日本的经验和做法中得到启示。第一,研究稳定与激励母牛—犊牛养殖的措施,从产业源头上稳定并强化产业发展。肉牛产业链条包含母牛—犊牛养殖、肉牛育肥、肉牛屠宰加工以及产品销售等环节,其中,母牛—犊牛养殖是肉牛产业发展的基础。日本通过犊牛生产者补贴金制度稳定了肉牛产业基础,不仅扭转了育肥肉牛存栏减少的局面,而且减缓了进口牛肉的冲击。此外,日本还通过犊牛生产与扩大奖励对策使肉牛养殖规模不断扩大并向着良种化方向健康发展。当前,母牛—犊牛养殖环节效益低、优良肉牛品种覆盖面小等问题严重制约着中国肉牛产业的发展,中国可以借鉴日本的经验,根据市场变化从犊牛入手对母牛养殖环节进行支持。第二,研究稳定肉牛育肥经营者收益的对策。母牛—犊牛养殖是肉牛产业发展的基础,而肉牛育肥则是肉牛产业发展的核心。除了研发先进的肉牛育肥技术,如何维持肉牛育肥经营者的收益则成了肉牛产业健康发展的关键。日本通过积极的肉用牛育肥经营稳定对策,使育肥经营者的所得不会因市场波动而远远低于肉牛育肥经营中的劳务费,在一定程度上保证了育肥经营者的收益,进而一定程度上稳定了肉牛产业发展的核心。中国肉牛养殖目前面临的重要问题之一就是育肥牛存栏大量减少,可以借鉴日本的经验,结合中国的实际,从稳定肉牛育肥经营者收益入手研究制定有效的政策措施。第三,研究中