财政收入课件

財政收入規模和結構分析

1第一節財政收入及其分類

一、財政收入的概念和分類（一）財政收入的概念

1、定義（見教材P38）

財政收入是指一國政府為滿足其財政支出的需要而參加社會產品分配所取得的收入。

廣義的財政收入包括政府的一切進款或收入。狹義的收入僅指政府每年的“定期”“預算收入”。

廣義財政收入的形式包括（1）稅收收入（2）債務收入（國債）（3）

收費收入（4）利潤分配收入。22、財政收入的統計意義按照我國統計指標的解釋，財政收入是國家通過財政各個環節籌集的財政資金總稱，這與歐美等大多數國家的定義有所不同，後者是指為維持國家的政治職能和特定的經濟職能，以政府為主體對整個經濟生產產品的部分價值進行的分配和再分配。通過比較可得出：（１）由於我國財政收入的主體是各級財政部門而不是政府，故政府其他職能部門籌集的財政資金未計入財政收入；（２）財政籌集的財政資金，即使不構成已實現的生產產品的部分價值（如國債）也被計入財政收入。這使得我國財政收入和其他國家缺乏直接的可比性，故應比照市場經濟體制國家的慣例進行適當調整。3（二）財政收入的分類（見教材P38-39）1、經常收入和臨時收入按財政收入有無繼續性可分為經常收入和臨時收入。經常收入是指在每個財政年度連續、反復獲得的收入，主要包括稅收收入、行政收入、國有財產收人和國有企業收入等。臨時收入則是一種不規則、不經常的財政收入，主要是公債收入。

42、公法權的強制收入和私法權的經營收入按照徵收權力劃分，財政收入可分為公法權的強制收入或公經濟收入和私法權的經營收入或私經濟收入。公法權的強制收入是指國家憑藉政治權力強制地從居民手中徵收的收人，如稅收收入、罰款收入等。私法權的經營收入是指國家依據任意原則或者自願原則獲得的收入，如國有財產收入、國有企業收入、公債收入等。53、財政政策性的收入和貨幣性的收入

按照取得財政收入對購買力的影響，可將財政收入分為財政政策性收入和貨幣政策性收人。財政政策性收入是指國家通過徵收現有購買力的一部分所形成的收入，如稅收、公債、罰款等。貨幣政策性收入是指國家由於鑄造貨幣、發行紙幣，依靠創造購買力產生的收入。如中央銀行認購公債，實質是間接發行紙幣。一般而言，財政政策性收入僅是購買力的轉移，不增加整個社會的購買力，而貨幣政策性收入則增加了社會的購買力，實質上是一種虛假性收入。64、西方學者對財政收入的分類

（1）亞當·斯密對財政收入的分類英國經濟學家斯密(AdamSmith)在其名著《國民財富的性質和原因的研究》一書中把財政收人分為國家資源收入和稅收收入兩類。7（2）亞當士的分類美國經濟學家亞當士(H．Adams)把財政收入分為三類。一是直接的收入(國家資源收入)；二是派生收入(稅收、罰款等)；三是預期的收入(公債等)。

8（3）道爾頓的分類英國經濟學家道爾頓(H．Dalton)把財政收入分為三類十二目。一是強制收入類，包括稅收收入目、戰爭賠償收入目、強迫公債收人目和罰金收入目；二是代價收入類，包括國有財產收入目、國有企業收入目和籌募公債收入目；三是其他收入類，包括專賣收入目、特許權使用費收入目、發行鈔票收入目和捐獻收入目。9二、我國政府收入的分類（補充）中國政府收入來源可分為預算內、預算外和非規範（“非預算”或“制度外”）三大管道。

1、財政預算內收入中國各級政府的財政預算內收入由稅收、稅收附加、基金、專項收入、規費等組成。其中稅收是最主要部分，目前占整體財政預算內收入的比重在90%以上。中央政府的財政收入還包含債務收入，該項收入的規模80年代後漸次增加，1993年達到739億元，1997年近2500億元。相比其他收入形式，財政預算內收入具有較高的法制化、規範化程度以及可預見性。10財政預算內收入的特點：

第一，作為財政預算內收入主體的稅收的出臺和征管，具有明確的法律或行政條例依據。這些法律和行政條例大都出自中央，並帶有全國範圍的統一性和規範性，所包括的政策調整許可權也是對各省透明和大體均等的。第二，財政預算內的非稅收入的形成和徵收也有明確的法規依據，政府調整許可權也具有各省均等性。這樣，財政預算內收入的增長具有相對確切的制度邊界，任何機構和個人在發揮主觀能動性去擴展或壓縮財政預算內收入時都會遇到較大的制度障礙，要花費很大的“違規成本”。所以，財政預算內收入計畫往往具有相當高的可實現性。112、預算外收入

1996年7月國務院發佈的《國務院關於加強預算外資金管理的決定》，認定預算外資金是指國家機關、事業單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規和具有法律效力的規章而收取、提取和安排使用的未納入國家預算管理的各種財政性資金。預算外資金範圍包括行政事業性收費、基金和附加，並決定從1996年起將養路費、電力建設基金等13項數額較大的政府性基金（收費）納入預算管理。12第一，是進一步明確了預算外資金屬於財政性資金，該項資金所有權應屬於政府而不是部門和機構；

第二，是企業與帶有經營性質的事業單位和社會團體所取得的經營收入不再計入預算外資金。這實際上進一步劃清了政府與市場的關係，以及政府系統內資金所有權與使用權的關係，把預算外資金框定為政府為履行職能而取得的收入。

13預算外資金的狀況具有三點特徵：(1)結構複雜。

我國預算外資金名目除稅收附加10種左右、政府性基金幾十種之外，各級政府、各個部門的收費專案超過千種，而且這些專案資金的徵收權分佈在眾多政府部門，這更加劇了預算外資金結構的複雜性，極易使人感到政府聚財“政出多門”，漫無邊際。14(2)收入不穩定。

我國預算外資金的大部分專案實際上帶有行為稅特徵和流轉稅特徵。其徵收雖同樣具有強制性，但規範性及法理依據弱。因此，預算外資金的收入可能性邊界比較大，收入額大小同徵收主體的努力關聯度極大，往往沒有十分確切的制度約束。15(3)使用帶有專項性，但專項的規定又極易被打破。

預算外資金名義上大都是因事立項，屬專用資金，但在實際運用時，外部監督約束和內部自我約束都不強，關於專款專用的規定往往流於形式，極易在各個環節上被打破。163、非預算收入

非預算收入亦稱“制度外收入”、“預算外的預算外收入”、“非規範收入”等等。在我國的政府收入體系中，非預算收入最具機動性和波動性，而且歷史較短，透明度最低，是轉軌過程中逐步擴張的收入。17（1）概念：非預算收入不納入預算內、外資金管理體系，由政府部門、事業單位及社會團體直接支配。事實上非預算收入用途廣泛，不僅用於經濟建設，而且用於事業發展、政權建設、社會保障和公職人員津貼福利等等。非預算收入的籌措機制並沒有明確的制度依據和法規範圍，很多情況下都出自地方政府和政府部門的權宜性、變通性和應急性安排，還包括政府系統各環節近年滋生的“小金庫”之類。1996年明確了加強政府性資金管理的方針之後，非預算資金的很大部分（社保基金等除外）實際已成為違規違紀收入，雖受到限制乃至查外整頓，卻仍然不可能“清除”。18（2）從收入籌措方式分類：非預算收入包含有償和無償兩類。A、有償的非預算收入是指以政府或政府部門名義向社會各界借入資金。政府或政府部門使用這筆資金，有時採取直接運作方式，有時採取委託企業運作方式。可見，有償的非預算收入實質上是政府信用資金；在地方，這種收入本質上是地方公債。19B、無償的非預算收入是指政府和政府部門以及依託於政府的社會團體憑藉自己特定的權威向社會募集的收入。這種收入一般屬於臨時性（一次性）資金。20（3）從資金存在形式上看，非預算收入有公開的和隱蔽的兩種。A、公開的非預算資金在籌措過程中即為社會所知，使用情況也可公開或在有外界要求時公開，服務於政府或部門、單位履行職能的需要。B、隱蔽的非預算資金的籌措過程帶有神秘色彩，主要是因為資金的籌措超越制度規範甚至法律界定，不宜為外界所知。21三、我國財政收入的現狀分析（一）稅收

1、我國稅收現狀（1）稅收總量----絕對數指標稅收在財政收入中已占主導地位，國家財政收入的90%以上自來於稅收，稅收成為財政政策調控國民經濟的重要手段之一。

22實證資料：“九五”計畫規定，我國稅收年均增長速度為10％，收入總量至2000年底要達到8200億元。而“九五”的稅收收入實際上在1997年底就提前完成了計畫，收入總規模已達8234億元，到1999年稅收總收入突破了1萬億元大關，達到10682億元，2000年稅收總收入12660億元，比上年增收2348億元，稅收收入比上年增長了22．8％。稅收收入繼1999年全年突破1萬億元後，再創歷史最好水準。年均增長速度達15％，絕對額年均增長1200億元之巨。“九五”稅收收入的突破性進展，極大地壯大了國家財力和中央實施宏觀調控的能力。23（2）稅收收入占國內生產總值比重—相對數指標“九五”前一年財政收入占國內生產總值的比重僅為10．7％，至1999年這一比重一躍而升到13．9％，2000年底升至14．5％。財政收入占國內生產總值比重的快速增大，稅收收入的快速增長起了決定性作用。1995年稅收收入占國內生產總值比重是10．2％，至1999年底提升到12．6％，預計2000年底將升至13．5％以上。可見，財政宏觀規模的快速上升，主要應歸功於稅收的特大幅度增長。2000年年終歲末，統計2000年全年稅收收入情況，據國家稅務總局2001年1月4日公佈的有關統計，2000年1至12月份全國稅收累計完成12660億元，增收2348億元，稅收收入比上年增長了22．8％。稅收收入繼1999年全年突破1萬億元後，再創歷史最好水準。24（3）稅收對國民經濟的貢獻

稅收指標是效益指標的一個重要衡量標準，一方面，稅收收入占GDP的水準，表現出了經濟效益的高低，利潤率的高低；另一方面，在整個稅收收入中，要保證國家收入。在我國，相對的集權，對國民經濟的建設十分重要。“十五”計畫中，政府要辦幾件大事：南水北調、西電東輸、西氣東送、青藏鐵路，哪一項工程都是上千億元的投資，政府沒有錢怎麼行!國際上同樣如此，國家是靠實力說話的，而國家的實力則主要表現在經濟實力上！經濟實力一個靠基礎，一個靠效益。沒有基礎，效益沒有依靠；沒有效益，基礎不會穩固。252、稅收的政策手段

稅收作為財政政策的手段，主要用來實現經濟增長、經濟穩定，資源合理配置和收入公平分配等目標。26（1）實現經濟增長、經濟穩定的目標稅收穩定經濟目標是指稅收能夠對國民經濟起自動穩定的功能。稅收的這項功能被稱為“自動穩定器”例如，在經濟繁榮時期，國民收入增加，以國民收入為源泉的稅收收入會隨之自動增加，相對減少了個人的可支配收入，在一定程度上減輕了社會的投資需求和消費需求過旺的壓力，從而使國民經濟的增長速度減緩。在經濟衰退時期，稅收會自動減少，相對地增加了個人的可支配收入，在一定程度上緩解了有效需求不足的矛盾，有利於經濟復蘇。27圖示如下：經濟繁榮國民收入稅收投資減少供‹求消費減少28稅收發展經濟目標的實施一般是在指需求不足影響經濟增長速度的情況下，通過減稅措施來刺激經濟加速發展。如果稅收的自動穩定經濟的職能，不能促使經濟復蘇，政府可進一步採取稅收措施，來刺激經濟發展。例如：可以採取降低稅率的辦法，刺激投資與消費，特別是通過國與國之間的關稅優惠和對等待遇，將會刺激出口，通過貿易乘數的作用促進國民經濟加快發展。稅收拉動經濟的作用，不僅表現在稅收收入的快速增長、為實施積極財政政策增添了巨大助力上，更重要的是表現在稅收政策成功地實施間接調控上。29我國稅收政策的實例資料：

A、針對亞洲金融危機的稅收政策亞洲金融危機後，我國政府先後3次採取了旨在增強出口能力的減稅措施。1998年10月調高了部分商品的出口退稅率，而後鑒於促進出口的力度還不夠充足，於1999年1月和7月又先後兩次提高部分商品出口退稅率，使出口商品綜合退稅率達到15％以上。綜合退稅率由1997年8．29％提高到1999年下半年的14．75％。經過這3次出口稅收政策的調整，有力地拉動了出口貿易回升，1999年我國外貿出口總額比1998年增長了6．1％，2000年1－10月份，據海關總署統計，外貿出口總額達到2051億美元，比上年同期增長32．2％。30B、為拉動內需，實施了一系列減稅政策

為拉動內需，促進投資增長，我國政府先後實行了固定資產投資方向調節稅減半徵收和暫停徵收的政策措施；為推動房地產業發展，對房地產流通有關的營業稅、契稅、土地增值稅，實施了減稅免稅政策；為促進結構調整，對高新技術產業化、技術創新等相應調整了稅收政策，實施了企業用於符合國家產業政策的技術改造專案的固定資產設備投資，給予按40％比例抵免企業所得稅的優惠政策，對技術轉讓、技術開發和與之相關的技術諮詢、技術服務收入等，實施免征營業稅政策，對高新技術產品實行稅收扶持等等。這些政策的實施，極大地增強了各方面調整產業結構、發展高新技術的能力和積極性。31（2）資源合理配置目標

稅收資源合理配置目標的實現是指在市場經濟條件下，由於市場缺陷的存在，決定了資源的私人部門不可能完全有效配置，政府需要利用稅收手段強制改變資源配置，以彌補市場機制的缺陷。可參考第一章的內容32（3）稅收收入促進公平分配的目標

稅收收入公平分配目標的實現主要是指靠稅收中的累進所得稅制和財產稅制來實行。在生產領域，對國民收入的分配應堅持效率的原則，誰努力多，誰收入多，以提高生產者的積極性，以促進市場機制發揮作用。但是在再分配領域，應對高收入者和富有者收入與財產進行徵收更多稅，以體現社會公平，縮小高收入者與低收入者之間的差距，縮小財產擁有多者與少者之間的差距。只有這樣才能更好地實現公平與效率。33舉例說明針對國內經濟發展的實際情況，大膽恢復對居民儲蓄利息所得徵稅，並將其收入用於增加低收入者收入。

1999年11月，我國恢復對居民儲蓄存款利息所得徵收個人所得稅以來，到2000年年底，我國利息稅收入達到150億元，這150億元都用在了哪兒?據瞭解，從1999年7月1日起，國家為提高城鎮中低收入者的收入，採取了一系列的措施。包括將國有企業下崗職工基本生活費水準、失業保險金水準、城鎮居民最低生活保障金水準提高30％；增加機關事業單位在職職工工資和離退休人員的離退休費；提高國有企業離退休人員養老金標準；補發拖欠的國有企業離退休人員統籌專案內的養老金；提高部分優撫對象撫恤標準等。落實這些使全國8400多萬人受益的措施，利息稅發揮了重要作用。

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應當說政府利息稅的稅收政策在安排上是十分巧妙的。從表面上看，擴大了所得稅徵收範圍，減少了納稅人收入，是一種緊縮需求的措施，但在我國具體條件下，其情況卻不然。增稅卻能起到拉動內需的作用，因為徵收儲蓄利息所得個人所得稅主要收的是中高收入者的收入，這樣不僅不會緊縮需求，相反由於低收入者增加收入，反而會擴大需求，同時由於儲蓄利息收入的降低，還刺激了居民將儲蓄轉向投資的熱情。事實已證明這一舉措是成功的。有關資料表明，自恢復對儲蓄利息所得徵稅以來，國內消費需求有明顯提升，2000年上半年社會消費品零售總額比上年同期增長了10％，比上年同期增幅高出3個多百分點；與此同時也推動了民間投資，2000年上半年股市成交額和入市投資者都大幅度增加，成交額同比增加了18000億元，滬深兩市股指連創新高。35（二）規費收入

1、規費的分類（1）規費的含義

主要指政府及其職能部門根據法律法規或政策的規定，而收取的各種費用和基金。政府收費是指政府在稅收之外參與國民收入分配和再分配，以獲取政府充分行使職能的重要財源。市場經濟下的各項規費，主要是指政府機關為居民或團體提供特殊服務或實行行政管理所收取的手續費或工本費，如工商企業登記費、商標註冊費、公證費等，這種規費的收取是必要的，它是國家財政收入的一種輔助形式。美國、德國每年的規費等收入分別占全國財政收入的7％和8．1％。36（2）政府收費從性質上看，大可分為三類

行政性收費、事業性收費以及經營性收費。

我國當前各種收費名目太多。據不完全統計，經各級政府批准的各種收費專案就達九百多種，加上地方各部門自行設立的五花八門的收費專案竟達數千種之多。37現狀分析規費收入有其存在的合理性，我國地域廣闊，各地情況千差萬別，而稅法的制定權在中央，地方沒有稅收立法權，通過稅收而收取的財政收入在各地有很大的差別，因而政府收費也是為籌集建設資金，發展地方事業的一種管道。目前規費收入存在著泛亂現象，一方面收取的立法程式混亂，另一方面使用的方向也不盡合理，對國民經濟的影響存在著雙重作用，如果收取合理、使用得當，則對國民經濟發展起促進作用，反之不利於國民經濟的發展。38

當前我國各類稅外收費的總規模,不少專家估計己與預算內收入相當,有相當一部分地區甚至超過預算內收入。河南省1995年各級政府的收費已達96億元,而地方稅收入僅為70.79億元。不少行業費負大大超過稅負,安徽省1996年農民人均費用負擔65元,而人均農業稅才22元,費是稅的3倍;

據對湖北省鐘祥市50戶納稅戶的調查,每戶平均稅負330元,而各費負擔達1,400元,費是稅的4倍。稅外收費的徵收主體繁雜,現實中似乎找不到幾個不收費的行政事業單位。據山西省財政部門統計,該省稅外收費單位達1.2萬個。不過也有少量合規的稅外收費委託稅務部門代收,據國家稅務總局征管司的不完全統計,18個省市國稅系統共代征50餘種(次)費用,21個省市地方稅系統共代征90餘種費用。392、稅外收費的主要弊端

（1）削弱了國家宏觀調控的能力

一般說來，規範的市場經濟國家與企業、公民的經濟關係主要體現在稅收的征繳上。在財政收入主體多元化的背景下,預算外收費往往會導致局部利益侵蝕整體利益的現象的發生，即部門和行業往往以自身的利益或本部門主管事業的發展為出發點,具有很大的隨意性,不考慮國家的產業政策,甚至與國家的調控目標相左,削弱或抵銷了稅收的調控作用。40（2）加重企業負擔,阻礙經濟發展

預算外收費惡性膨脹的直接結果是社會財富創造者---廣大企業和生產經營業戶不堪重負,經濟發展速度和規模受抑制。一些地區和部門從局部利益出發,以財政經費不足為由盲目收費,其結果是收費越多,財源越枯竭,財政越困難;財政越困難,部門的收費越增加,稅源更萎縮,財政則愈加困難......如此互為因果,惡性循環。41（3）導致資源配置效率低下,造成人力、物力、財力的極大浪費財政的支出分配不僅是社會資源配置的重要組成部分,而且可對市場配置的不足進行補充和糾正,但這需要集中一定的財力作基礎。當前名目繁多、規模龐大的稅外收費不少是借政府之名、行部門之實、截財政之源、充單位之庫,攪亂了市場配置的正常機制,造成社會資源的巨大浪費。423、稅費改革（1）中國社科院財貿所研究員何振一撰文改革的具體對策是：一個統一、三個同步。一個統一就是統一國家財政，將政府的一切公共收支統一納入國家預算管理。不再保留任何放在國家預算外、實行自收自支自行管理辦法的公共收支，也不再保留任何坐支、抵扣等管理辦法，以便從國家財政管理制度方面挖掉產生亂收費的根源。

43三個同步包括以下內容：一是城市和農村“费改税”同步。二是清理收費專案與行政事業體制改革同步。三是“費改稅”與調整優化國家預算支出結構同步。44（2）國家稅務總局科研所課題組研究結論

A、收費分類及其含義（1）行政性收費。這類收費是政府行政部門為了履行其職能，對自身經費不足的一種補助。（2）事業性收費。這類收費是國家規定的實行事業管理的單位為了履行自身職能而收取的費用。我國事業性單位的經費來源存在三種情況：一是國家財政全額撥款的單位，一般不允許收費；二是國家財政部分撥款，部分的經費依靠自身創收解決，可以按有關規定和標準收費；三是國家財政不予撥款，完全依靠自身創收收費解決支出。應當講，後兩種情況的事業性收費，只要是作為成本補償性與使用性質的收費，應當是合理合法的，屬於使用費。但是，某些事業單位代政府履行職能，經費已到位再收費就屬於亂收費。目前存在的使用性質的收費，如一些工本收費應當是允許的。

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（3）基金。這是指具有專項用途的事業發展資金。但是在實際執行中，已經出現不按規定、不報國務院批准自行設立基金的問題。（4）其他收費。除了上述收費以外的所有收費，包括各種非規範的“三亂”收費在內。46B、“費改稅”建議方案框架國家稅務總局科研所課題組的專家們提出以下建議方案框架。（1）並設結合，以並為主，以設為輔，即能將收費併入現行稅種的，不開徵新稅種，確有必要的設立新稅種。（2）擴大稅基，保持總體負擔不增加。（3）本著簡化和優化稅制、體現效率和公平的原則，進一步完善和實現“費改稅”，預防增設新稅又減少不了收費，或者是舊費複歸或新費出臺的現象發生。（4）兼顧中央和地方的利益分配，既保證中央政府的宏觀調控，又不影響地方事業的正常發展。47（5）把“費改稅”與規範收費結合起來，對暫時改不了稅的收費專案，要進行規範，防止其對“費改稅”專案的衝擊。（6）把“費改稅”同規範政府行為結合起來，以減輕地方政府行為對“費改稅”工作的阻力。（7）費稅改革要與立法相結合，以減輕“费改税”的压力和难度。（8）費稅改革要同規範預算管理相結合，以防止增了稅、費未減的現象發生。（9）費稅改革一定要本著科學、審慎的原則進行，切忌一刀切或一哄而上。（10）既要有利於完善現行稅制，又要積極穩妥，先易後難，分步實施。48C、具體的近期目標近期目標應本著有利於強化政府的宏觀管理職能和理順社會分配關係；有利於調動中央和地方政府兩個積極性；有利於以稅聚財，規範預算管理；有利於減輕企業和農民負擔；有利於完善現行稅制的原則，把那些具有稅收或准稅收性質，收入來源較穩定，涉及面較廣，受益面較寬，收費具有連續性和持久性且無人員開支或只涉及行政管理費和基金的收費專案改為稅收。具體形成共識可以作為近期改革目標的，有以下三個稅種：（1）社會保障稅；（2）教育稅；（3）燃油稅。49D、中期目標中期目標，是指“十五”计划期间或者更短一些时间内完成的费改税目标。中期費改稅目標的有以下10個稅種：（1）將環境保護費、超標排汙費等五種收費改為環境保護稅；（2）將城建費、河道養護費等九種收費改為城市維護建設稅；（3）將證券市場監管費、期貨市場監管費等兩種收費適時開徵證券交易稅；（4）將棉花價格調節基金、副食品價格調節基金等五種基金改為社會福利稅，或併入相關稅基徵稅，不再設稅種；50（5）將農（牧）業稅地方附加、複墾基金等八種收費併入農牧業稅；（6）將礦產資源補償費、無線電管理費等11種收費併入資源稅；（7）將電力建設基金、散裝水泥專項基金等九種收費改為基礎設施建設稅，或建立專項投資基金，並設立《投資基金法》；（8）將外商投資土地使用費、土地管理費等四種收費併入土地使用稅；（9）將城市開發收取的各種城建配套費用併入固定資產投資方向調節稅；（10）將農村的“三提五统”收费并入农业税，或设立农（牧）业附加税。51（三）其他收入方式

主要包括國有企業上交利潤，國有股份收取的股息、分紅、國有財產的出賣以及接受政府間的捐贈等等。這些方式也是財政收入的重要組成部分，國家同樣可通過這些方式來對經濟發展起抑制或擴張效用，進行經濟結構的調整。例如：國家一方面可以通過賣出國家財產或出讓國有股份來擴大社會投資需求，同時也可用收回的資金來改善國民經濟經濟結構；增加或減少國有企業上交利潤，同時可限制或促進有關產業或行業的發展。見教材P57-61第三節其他非稅收入52（四）國家信用（公債）

即國家以有償的方式籌措財政收入的一種手段，按籌措的範圍可分為國內公債和國際公債。其信用基礎是由國家的支付能力所形成，即主要以稅收作為保證，公債的發行的信用是國家的政治主權和國民經濟資源，故公債發行無需提供擔保。見教材P4253東南大學遠程教育財政稅收主講教師：吳斌第07講54第二節財政收入規模分析

一、財政收入規模的指標1、總數指標：財政收入總額2、相對數指標：財政收入占國民生產總值（GDP）的比重55二、我國財政收入的變化趨勢1、財政收入總額絕對數逐年增長我國政府性資金收入規模不斷擴張，總的看，預算內外資金合併計算的增長速度相當快，而且呈現出一定的穩定性，特別是在經濟低潮期（如1989-1991年），政府收入增長依然強勁。財政部長項懷誠最近指出，2000年中央財政總收入7584.33億元人民幣，總支出10182.54億元，收支相抵，赤字達2598.21億元。而地方財政總收入11062.17億元，總支出10963.29億元，收支相抵，結餘98.88億元。562、相對數指標：財政收入占國民生產總值（GDP）的比重的變化趨勢

80年代以前，我國預算內的財政收入占GDP的比重都在30％以上，最高年份曾占到41％。改革開放的初期即1979年這一比例還高達28.4％；1997年之後逐年下降，最低是1996年，下降至10.6％；1997年之後開始回升，2000年達到14.6％。從我國政府所承擔的職能與市場經濟國家所做的比較，政府的越位行為之廣、範圍之大是市場經濟國家望其項背的。由此判斷我國政府收入占GDP的比重不可能低於30％。573、財政收入的橫向比較世界上有三種財政類型：（1）即不管調控經濟也不管社會福利的廉價政府型財政，其財力規模一般占GDP的10%左右。（2）承擔調控經濟任務的財政，其財力一般需占GDP的35%左右。（3）福利國家的財政，其財力需占GDP的45-75%

我國財政財力規模只占GDP的11%左右，是廉價政府財政，無力調控經濟。1990年美國的這一比例為34%；法國為46.3%;英國為41.4%58從我國國情看，由於財政體制存在問題，的確在很多方面可以觀察到政府財政收入的不足和公共物品供需之間的較大缺口，但國家財政對改革開放經濟的持續高速發展起到了無可置疑的推動作用。公共物品供需矛盾的存在與其說是反映了財政收入規模偏小，不如說是反映了與特定經濟發展階段相關的體制變革衝突和利益分配衝突。一些學者認為，我國財政收入規模目前與社會變革和經濟發展階段是基本相稱的，在今後仍應堅持以收定支甚至定支減收[1]

以努力提高財政資金的配置效率。

[1]

吳俊培：《應當研究怎樣削減財政收入》，載《中南財經大學學報》１９９５年第５期。594、我國預算內財政收支存在的問題（1）大部分年度財政收入增長速度慢於GDP的增長速度。（2）大部分年度財政收入增長速度慢於財政支出的增長速度。產生的後果是：（1）預算內收不抵支，財政赤字和債務規模逐年擴張。（2）預算內支出不能滿足政府開支的需要，導致預算外資金（各項規費）不斷膨脹，國家財政被枝解，國家資金分散化使用。60三、經濟發展水準和生產技術水準對財政收入的制約見教材P40

生產力發展水準往往反映一個國家的社會產品的豐富程度和經濟效益的高低。一個國家生產力發展水準高，則該國的國民生產總值或國民收入就會較高，財政收入占國民生產總值或國民收入的比重也就會較高。

通常所說的“弱國無財政”61四、分配制度和政策對財政收入的制約見教材P40

財政收入主要來自國民收入中的剩餘產品價值(M)中的一部分，此外還有個人收入(V)中的一小部分。V部分是保證勞動者個人消費的需要，並隨著社會的發展而應逐年增大，因而要逐年設定一個V的最低限度。當年V的最低限度就是當年M的最高限度。因此，財政分配政策決定M占國民收入的比重。另一方面，M中的一部分必須留給企業，作為企業擴大再生產的必備資金，因而要在M中設定一個企業維持再生產的必備資金。另一方面，M中的一部分必須留給企業，作為企業擴大再生產的必備資金，因而要在M中設定一個企業維持再生產的必備資金。因此，財政分配政策決定企業留利的大小，決定財政可以集中M的程度。

62五、價格對財政收入的制約。

見教材P41價格變動引起的國民收入再分配將影響財政收入的增減。針對物價上漲幅度較大的情況，經濟學界在議論財政收入的“虛增”或名義增長而實際負增長的問題，實際上就是指由物價上漲導致的財政收入的“貶值”現象。63第三節公債收入和公債管理

本節提要分析公債首先要明確的是公債在整個經濟中，在財政中承擔著怎樣的角色，在確定了其角色之後，緊接著就可以由公債的性質來確定其量的規定性，即公債的規模。在對公債的進行了定性、定量地分析之後，那麼緊接著就會產生一系列公債事物操作上的問題，即公債是如何發行的、該由誰來充當公債的買者以及怎樣才能將這類債券推銷出去，到期應該如何償還，而所有這些與公債運行有關的活動又都屬於公債管理的範疇。64什麼是公債？公債是指國家依據信用原則，通過發行政府債券有償取得財政收入的一種形式。西方學者根據他們對公債概念的理解和各國政權級次來區分各級政府的公債，一般將中央政府債務和地方政府債務統稱為公債，而將中央政府債務稱為國債。在我國，地方政府目前不允許發行公債，因此公債僅僅是指中央政府債務的國債。國債即國家以有償的方式籌措財政收入的一種手段，按籌措的範圍可分為國內公債和國際公債。其信用基礎是由國家的支付能力所形成，即主要以稅收作為保證，公債的發行的信用是國家的政治主權和國民經濟資源，故公債發行無需提供擔保。65一、西方國家國債理論的演進（一）國債有害論1、亞當·斯密的國債理論

觀點：“一切舉債國都會趨於衰落”國債發行非生產性開支增加工商資本減少還本付息稅負增加662．李嘉圖的公債理論李嘉圖(D．Ricardo)把公債看作國民資本浪費的因素。他以政府支出取之於公債等於抽移人民的生產資本，有礙工商業發展為由，堅決反對公債的發行。“如果為了一年的戰費開支而以發行公債的辦法徵集2000萬英鎊，這就是從國家的生產資本中取去了2000萬英鎊。每年為償還這種公債利息而徵稅的100萬英鎊，只不過是由付這100萬英鎊的人手中轉移到收這100萬英鎊的人手中，也就是由納稅人手中轉移到公債債權人手中。實際的開支是那2000萬英鎊，而不是為那2000萬英鎊必須支付的利息。付不付利息都不會使國家增富或變窮。政府可以通過賦稅的方式一次徵收2000萬英鎊；在這種情況下，就不必每年徵稅100萬英鎊。”67（二）凱恩斯主義——國債有利論1、圖示（見教材P44）國債發行增加政府支出國債發行充分就業投資需求增加682、凱恩斯主義國債有利論的主要觀點國債的產生與凱恩斯主義無關，它有本身賴以出現的經濟條件剩餘產品的出現與私有產權的確定。如政治條件國家的出現與需要。但是討論國債的限度與規模適度就與凱恩斯大大有關。因為這實際上也就確認了國債存在的合理性，也即就是國家干預經濟的合理性，倘若不承認這一理論前提，則有關國債規模大小的結論是顯而易見的，國債不是不合理就是也不得已而成為暫時的現象。由此，這裏的討論可以預設以下幾點：1）國債的使用是有可能有利於整個國民經濟的。2）財政支出的不斷擴大有其必然性，現實生活中確實存在市場失靈的地方，有必須依靠財政支出而不是私人投資的經濟專案存在；3）在經濟需要時，如經濟出現蕭條，國債的使用是可以有所作為的；4）撇開效率不談，國債也有其存在的可能，這可以從國債的產生中看出來。69（三）後凱恩斯主義國債論1、漢森的國債理論（見教材P44）漢森認為，在當今的經濟條件下沒有必要維持預算平衡，要想經濟繁榮、充分就業，則需要持續增長公債，甚至認為欲使人民致富，最簡單的辦法就是大量舉債。“如果我們的收人不能隨著生產率的增長而按比例地增加，我們就將遭受經常增加的失業。我們不能在這種經常增加的失業的條件下生存。因此，我們應當使我們的事業去促成國民收入的經常增長。並且任何時期，我們都應當從增加國民收入的這個觀點來考察我們的債務問題”，而公債“首先，可提供一定的保證來防止嚴重的蕭條。”702、薩繆爾森的公債理論（見教材P45）“像生命一樣，公債的增長過程是沒有止境的。”“一代人把負擔加給下一代人的主要方式是耗費掉國家現有的資本品的總量，而不對資本品添增通常的投資，但公債由於具有生產性之特徵，確是直接增加國家的物質財富。這種公債實際上代表著一種負數的負擔。因為，它能夠在目前導致出更大數量的資本形成和消費。”71凱恩斯主義和後凱恩斯主義的國債理論（見教材P45）的歸納：(1)以公債支持赤字財政的實行可以直接或間接地擴大社會需求，繁榮經濟和充分就業；(2)公債作為政府調節、干預、穩定經濟的重要杠杆，其作用不僅可以吸收通貨膨脹時的剩餘購買力，增加經濟衰退時期的需求，穩定經濟，還可以通過公債利率的恰當確定，引導社會資源的合理配置；(3)公債發行是用以發展生產、擴大就業，因而具有生產性，可以促使物質財富的增加，政府發行的巨額公債，不但不是政府的債務，而應視為國家的資產；(4)公債的還本利息不僅不會增加下一代的負擔，反而會通過促使更大數量資本形成和消費增加，為下一代增加可繼承的財富。72二、國債的產生和發展（一）國債的特性稅收憑藉其強制性、固定性與無償性這三大特性穩居財政收入的第一位，相形之下，國債的特徵則是自願性、有償性和靈活性。731、自願性是建立在群眾自願承受的基礎上的。所以其收入的量不是很穩定可靠。2、有償性是任何債務本身都具有的一大特徵，借債就必須償還。

3、靈活性則是指國債的確立是以財政收支之間的差額為依據的，既不具有發行時間的連續性，也不具有發行數額的固定性。所以從根本上說，國債只是赤字的伴生物。因此，只有當稅收、利潤和費用等既定的收入形式不能滿足政府的支出需要時，國債才能作為某種調節器在靈活性上使財政收支的公式得以平衡。由此可以得出國債的基本功能就是彌補財政赤字。

74（二）我國國債的產生和發展1、建國初期我國在建國初，稅收制度不統一、收入不足，而支出卻由於新舊交替、戰爭、通貨膨脹等原因屢增不減，收入遠遠不抵支出，因此曾經發行過幾年國債。752、1959-1978年

我國度過了二十年既無內債又無外債的國債空白時期，但並不是真正意義上的無債，而是以種種暗債的形式存在。這一時期，國債的作用不只是被大大弱化，而是國債徹底退出了作為一種財政收入形式的舞臺。763、1978年經濟體制改革至今我國的國債規模卻是逐年銳增，尤其是近幾年來，其增長態勢令人望而生畏。造成這一現實的原因，除了我們對國債的認識不夠以外，與我國的經濟體制改革也緊密相關。實際上，我國的改革就是以國債的連年增發為支撐的。從我國的發債史可以看出我們一直是在被動地利用國債，國債的性質、作用不是被人為地縮小就是被無謂地誇大。77我國從1981年恢復發行國債到1996年底，累積發行國債近6646.02億元，到1996年底，國債餘額達3803億元。年度人民幣國債發行額增長率相當高，從1981年的40多億元增加到1996年的近2000億元。另外值得注意的是，我國國債規模的變化還呈現明顯的階段性、階梯式上升的特徵。

78不同時期國債發行情況單位：億元

年度年發行額年均發行平均利率發行總量1981-199043.83-93.4639.58.4%3951991-1993199.3-395.64303.114.5%909.31994-19961028.6-1847.71461.814.5%4387.579從上表可以看出，改革開放以來，我國國債發行規模的變化經歷了三個階段：

第一階段是1981-1990年，年均發行額僅為39.5億元，占同期財政收入規模很小。第二階段是1991-1993年，從1991年期發行規模第一次躍上了200億元的臺階，年均發行額大體在303.1億元左右。前13年的發行總量為1304億元。應該說，這一時期的國債總量問題並不突出。第三階段是1994-1996年，1994年國債的發行額首次突破了1000億元大關，實際發行額為1028.6億元，比上年的395.6億元劇增了260%。1995年發行規模繼續擴大，突破了1500億元，1996年更是達到了1847.7億元，又比上年增長了近30%。由於一年期以內（不含一年期）的短期國債需要在當年償還，而不計入當年發行規模，因此，實際發行額還不止這個數。進入90年代以來，國債的發行規模幾乎呈幾何級數增長，遠高於同期財政收入年均增長速度和GDP的年增長速度。

80東南大學遠程教育財政稅收主講教師：吳斌第08講81三、公債的作用（一）彌補財政赤字的作用

1、必要性我國是社會主義國家，政府具有一定的經濟管理職能。在我國市場經濟體制還沒有完全建立、市場機制發育很不成熟的情況下，政府財政支出還承擔著進行經濟建設的任務。而我國的財政收入自1978年以來占國內生產總值比例不斷下降，目前只有11%的水準，遠遠低於市場經濟國家的平均水準，財政收入本身無法完全承擔繁重的經濟建設任務，利用國債彌補財政在這方面支出的赤字成為一種必然的選擇。822、國債是緩解財政困難的重要手段。赤字對任何一個國家和政府都是一個緊迫的字眼。當國家發生財政赤字的時候，彌補財政赤字的方法，大體有三種：增加稅收、增發貨幣和發行國債。83（1）增加稅收用增加稅收的方法彌補財政赤字，會受到經濟發展狀態的制約，如經濟發展遇到困難，投資和消費處於蕭條狀態，此時提高稅率，不但不能增加稅收收入，反而會造成財源枯竭，遏制經濟發展。並有可能造成政治上的動盪。（2）增發貨幣

用增發貨幣的手段彌被財政赤字，會擴大流通中的貨幣量，導致通貨膨脹，其結果不堪設想。（3）發行國債用發行國債的方式彌補財政赤字，這有利於緩解財政困難，保障國家重點經濟建設則起到難以取代的作用。84（二）國債為國民經濟建設起著不可替代的作用。1、它為增強國民經濟宏觀調控能力等方面發揮了積極作用，國債的作用由單純滿足政府籌集資金的需求，拓展為政府進行宏觀經濟調控的重要手段。2、國債為國家重點建設和事業發展起到重要作用，發行國債有償籌集經濟建設資金，是國際通行的做法。我國改革開放以來，多年的實踐證明，發行國債，對於支持改革開放的順利進行，支持國家重點建設和各項事業的發展，確保國民經濟持續、穩定，健康發展，具有重要意義。85（三）國債成為政府宏觀調控的工具其具體調節作用表現在以下幾個方面：第一，調節貨幣供應量（購買主體為中央銀行）中央銀行通過買進賣出國債進行銀根鬆緊操作，調節貨幣供應量。當中央銀行執行銀根緊縮政策時，向市場出售國債，從商業銀行回收貨幣，減收商業銀行的超額準備金，抑制社會需求，減少投資；當中央銀行執行寬鬆的貨幣政策時，從市場上買入國債，即向商業銀行投放了貨幣，增加了商業銀行的超額準備金，從而刺激了社會需求。86第二，公開市場業務引起市場利率和利率結構發生變化。中央銀行在公開市場上買進國債，社會基礎貨幣量增加，供應量增加，市場利率隨之下降；相反，中央銀行售出國債，社會基礎貨幣量減少，供應量減少，市場利率隨之上升。同時，中央銀行進行公開市場操作，買進或賣出哪種證券，會直接對市場利率結構產生影響。例如，中央銀行買入10億元長期國債，賣出10億元短期國債，雖然社會基礎貨幣量不變，但會造成市場上長期利率下降，短期利率上升。第三，國債公開市場業務影響金融市場變化的領頭效應。中央銀行通過大量買入某期國債，使這期國債價格上漲，到期收益率就會降低；反之，賣出這期國債，導致其收益率上升。不僅如此，中央銀行的公開市場業務會對整個市場轉遞資訊，產生領頭效應，從而很大程度上影響投資者的預期目標。例如中央銀行大量購進國債，放鬆銀根，增加市場貨幣量，社會公眾就會認為利率會更加降低，從而進一步增加債券需求，而導致信用擴張。

87第四，公債的流動效應和利率效應公債政策是一種有效的財政政策工具，公債對經濟的影響主要體現在它對經濟的流動效應和利率效應上。流動效應一般指通過改變公債的流動程度來影響整個社會的資金流動性狀況，從而對經濟產生擴張或抑制效應。當經濟處於蕭條時，政府通過增加短期公債的發行，以提高整個社會的資金流動性狀況，擴大社會總需求，當經濟處於繁榮時，政府通過增加長期公債的發行，以減少公債的流動性，抑制社會總需求。特別是如果公債的購買者是銀行時，發行公債就有可能會使商業銀行通過向中央銀行貼現而擴大信貸規模增加貨幣供應量，因此在經濟蕭條時，政府應增加銀行系統持有公債的份額；在繁榮時發行公債儘量面向非銀行部門，以減輕通貨膨脹的壓力。

88公債利率效應

公債利率效應，是指通過調整公債的利率水準和影響其供求狀況來影響金融市場利率的變化，從而對經濟產生擴張或抑制效應。主要是通過確定公債發行利率和買入賣出公債來實現的。通過上述分析，我們可以看到國家信用不僅是財政政策的工具，同時也與貨幣政策有密切關係，在利用公債實現財政目標時，一定要與貨幣政策相銜接，相互配合。正是因為包括國債公開市場操作在內的有效的宏觀調控，近幾年我國國民經濟進入良性發展軌道，在經濟高速發展的同時制止了通貨膨脹，商品物價指數呈零增長，成功地實行了經濟軟著陸。

89三、衡量國債適度規模的主要指標及其國際比較（見教材P56-57）國債期初餘額本期發行額（財政支出）還本付息額（財政收入）累計餘額（GDP）動態靜態90（一）國際上衡量國債規模的指標主要有:１、國債負債率＝當年國債餘額/年度ＧＤＰ;２、借債率＝當年國債發行額/ＧＤＰ;３、國債依存度＝當年國債發行額/財政支出;４、償債率＝還本付息額/財政收入。前兩個指標是著眼於國民經濟大局,而後兩個指標則是從財政收支的角度來考察國債規模。91（二）衡量國債適度規模的主要指標的國際比較１、國債負債率（國債負擔率）。從理論上講,國家財政支出的需求壓力和償債能力、居民的收入和儲蓄水準以及國內生產總值規模和國債的收益率高低都是制約國債發行規模的重要因素。但這些因素集中在一點,就是國內生產總值的規模。影響國債規模的最主要因素就是國內生產總值。考察國債的相對規模最有意義也是最重要的指標就是國債負擔率。自８０年代以來,大多數國家的政府債務規模都有較大幅度的擴大,如西方主要發達國家的債務規模（國債負擔率）都幾乎翻了一倍,不過,在發達程度相近的國家中,債務規模則有著很大的差別。有的國家的債務規模只相當於ＧＤＰ的２２.５%（如１９９５年的瑞士）,而有的國家超過了１２０%（如意大利和比利時）。92我國的國債負債率這一指標的國際比較其一,隨著國債規模的不斷擴大,中國的國債負擔率亦出現了較快增長的趨勢,１９８０年僅為１%,１９９０年為４.８%,１９９５年為５.６%,到１９９８年已上升到８.２%,增長的勢頭非常迅猛。其二,西方發達國家的高債務是建立在雄厚的財政基礎上的,整個國家對債務的應債能力較強。而中國作為一個發展中國家,不僅經濟發展與國外比較有相當大的差距,而且國家財力集中程度也要低得多,１９９９年預算內財政收入占ＧＤＰ的比重僅為１２.６%,即使加上政府部門的各種預算外收入,也僅為２０%左右。因此,總體上看,我國的債務承受能力要相對弱一些,債務負擔率不能簡單地和國外攀比。93其三,以美國為代表的西方發達國家,其國債的累計規模之所以能達到今天這樣的高水準,是１００多年時間累計下來的結果,而我國舉債歷史不長,從１９８１年發行第一批國債至今,也不過才２０來年的歷史。其四,各個國家的政府債務規模還在很大程度上受到其經濟結構、法律制度和債務管理機制等因素制約。因此,在進行債務規模的國際比較時,要充分考慮其經濟結構、法律制度和金融市場發達程度等方面的因素。證券市場越發達,對國債規模的承受能力也就越大。例如,１９９５年美國國債餘額約為３.６萬億美元,國債負擔率達５１.４%,但是由於美國政府債券市場是世界上最發達的政府債券市場,美國政府債券的發行一直較為通暢。這主要得益於美國政府債券是證券市場中流動性最好的金融商品,大多數證券仲介機構和美國居民都青睞政府債券,而不是其他金融工具。94２、國債借債率

即當年國債發行額（即債務收入）與當年ＧＤＰ的比率。它反映了當年ＧＤＰ對當年國債增量的利用程度。西方發達國家的借債率一般在３～１０%,中國國債借債率１９９４年是２.５%,１９９８年是４.０９%,普遍低於發達國家的水準。這說明從國民經濟全局來看,中國的年度國債發行規模還存在著一定空間。但是,也應該看到另一個事實,從１９９４年起,中國的國債借債率保持了較高的增長速度,年度國債發行量的增長速度大體上保持在２５～３０%,遠遠超過ＧＤＰ８%左右的增長速度,所以借債率這一指標肯定還將不斷攀升。而大多數發達國家的這一指標十多年來基本上保持較穩定的狀況,維持在８%左右,只有日本、英國、西班牙等少數財政陷入困境和失業率較高的國家在９０年代初出現過較快的增長。953、債務依存度

指財政支出依靠債務收入來安排的程度。就法律或制度的意義看,至今為止我國國債發行只限於中央政府,地方政府是不能打赤字也無權發行地方公債的。這樣,依靠國債滿足財政支出需要的只能是中央政府。在我國目前的具體環境中,國債依存度這一經濟指標對中央財政才是有意義的。所以,我們在作比較分析時,實際上是用中國的中央財政債務依存度與西方的國家財政債務依存度來作對比。我國的債務依存度是非常之高的,１９９８年中央財政債務依存度高達７１.１２%,幾乎高出日本、美國和英國的３～１０倍。目前各發達國家的債務依存度一般在１０～２３%之間,日本政府即使在財政最困難時期,債務依存度最高的年份也不過是３７.５%。顯然,我國以滿足“社會公共需要”為主體格局的中央財政支出,其資金來源２/３要依賴發行國債來支撐,不僅與政府本身的性質不符,而且孕育著潛在的風險。964、償債率是指一年的國債還本付息額與財政收入的比例關係。關於這一指標,國際上公認的安全線是８～１０%。美、英、法、日等國家的償債率均在１０%以內。中國在１９９４年前,由於國債發行規模不大,國家財政收入用於債務支出不多,償債率較低,如１９９０年不過是６.５%。但從１９９４年起,國債的發行規模劇增,由此導致債務支出總額迅速上升,國債償債率從１９９４年的９.６%迅速攀升到１９９７年的２１.１%和１９９８年的２２.４%,大大超出了國際公認的安全線。[參考文獻：中國經貿導刊２０００年第１０期●財金經緯國債規模國際比較中國社會科學院財貿所課題組的執筆:夏傑長趙志耘;課題負責人:劉溶滄]97（三）中外國債比較結論1、西方國家國債依存度較低,國債負擔率較高,而我國的情況正好相反。這有兩方面原因:一是西方發達國家年度國債規模發行絕對量較大,但與其年度巨額財政收入相比,相對量顯得較小。例如,美國１９９３年財政收入高達１１５３５億美元,而同期我國財政收入只有４３９８億元人民幣。若按現行匯率計算,相當於我國財政收入的２２倍。二是西方發達國家實行市場經濟的歷史比較長,因此國債發行時間也早,尤其是西方發達國家主要以發行中長期（１０～２０年）的國債為主體品種,因而歷年累計額較大,比較起來,其國債負擔率自然比較高。98２.不能簡單照搬發達國家的經驗。

要具體分析發達國家多年來保持較高國債水準的條件,如這些發達國家有較為發達成熟的證券市場、規範的法律制度,有科學高效的發行方式和合理的政府債務持有者結構及期限結構等,而這些基礎性條件我們目前尚不完全具備,創造這些基礎性條件還需要有一個過程。而且,我國居民大量儲蓄存款在很大程度上帶有替代社會保障功能,所以,僅依據我國的國債負擔率遠低於發達國家水準及居民儲蓄率較高這些指標來判斷我國國債規模的走勢是不全面的。99３.從上面判斷國債規模的主要經濟指標來看,很難簡單地說中國國債規模是大了還是有較大的迴旋空間。中國國債規模處於國民經濟應債能力寬鬆而財政債務重負的矛盾之中。中國的國債形勢有寬鬆的一面,也有嚴峻的一面。問題的關鍵是如何解決這一矛盾。既要充分發揮國債對國民經濟增長的拉動作用及對經濟運行的反週期調節作用,又要防止國債規模過大對財政收支造成難以承受的壓力,避免像某些發展中國家那樣因政府債務問題而陷入信用危機和財政危機。100４.從動態趨勢看,中國國債發行規模自１９９４年以來每年以３０%多的速度急劇擴張,正面臨著巨大的壓力及與日俱增的風險。今後若干年內,只要國內國際政治與經濟形勢不發生大的變化,對國債發行規模進行增長中的“微調”或許是有效的政策選擇。考慮到國債總量政策的慣性作用,未來幾年要壓縮國債發行規模是不現實的,也不符合當前繼續實施積極財政政策的要求,但是國債發行規模要連續保持這幾年的增長勢頭也是難以為繼的。所以,現實的選擇只能是增長中“微調”,而且這種“微調”只能建立在“振興財政”和“優化國債結構”的基礎上,即要在提高“兩個比重”或國家可支配財力水準的基礎上適度擴大國債規模。同時,要繼續調整國債政策,規範國債市場,優化國債結構,使國民經濟應債能力得到較好的釋放。

101四、國債的負擔和限度國債的負擔是指在發行期舉借的國債，到期便要進行的還本付息金額。1、認購者的負擔能力政府在推銷國債時，首先面臨的一個重要問題便是國債發行的一些基本條件，如債券的票面額、發行價格、利息率等的規定。債券票面額的大小，應當根據國債的發行對象、人民生活水準、日常的交易習慣及國債的發行數額加以確定。[資料]我國居民人民幣儲蓄存款已經超過7萬億。1022、財政的償還能力和納稅人的承受能力國債的還本付息是需要政府來償還的，理論上講，利息應該從經常專案來支付。因為經常專案的資金來源主要是稅收，國債的增加，最終是納稅人負擔的。這就必須考慮到納稅人將來的承受能力。如果將利息與本金合併計算，那麼由於每一筆債券都要支付利息，所需要發行的債券會越滾越大。所以利息應該通過稅收所籌集到的資金來支付，列入“經常性預算”。對於本金的支付，國際上通行的做法是發新債還舊債，按照這種方法來償還國債，則可能有一筆債務是終生不用償還的，這會影響政府的債信。借債是要還的，如果還不了，將會使各級財政背上沉重的債務負擔。103五、國債的管理公債管理是指對公債運行過程的管理，包括對公債的發行、調換、整理、流通、償還等各個環節的管理。公債管理的主要原則包括：(1)實現公債的經濟政策目標和良好的經濟效果；(2)保持良好的公債信譽和公債市場價格的穩定，以利於公債的吸收；(3)盡可能減少公債的利息負擔和籌資成本。104（一）國債的分類（見教材P48-49）國債可以從不同的角度進行分類1、按照發行區域的不同可分為國內的國債和國外的國債，簡稱“內債”和“外債”如我國於1998年發行“內債”6508.6億元，發行外債80億元，那麼發行的國債總額即為6588.6億元。1052、按照償還期限的不同按照償還期限的不同可以分為短期國債和中期國債和長期國債

106（1）短期國債期限一般為一年以內。

短期國債一般稱為國庫券，是政府短期國債的最主要形式，期限有3個月、6個月、9個月，最長不超過一年。一般採取不記名形式，不按期計息，債券上只有票面金額而不載明利率。但出售時按票面金額打一定折扣發行（折扣率按當時的市場利率靈活確定），到期按票面金額十足還本，等於預扣利息。國庫券是各國資金市場上（短期金融市場）上的主要流通工具，在貨幣和信貸資金的融通活動中佔有重要地位。是政府用於調節季節性資金餘缺的重要手段。這是由於國庫券兼備安全可靠性和高度流動性的特徵，同時又是一種可以帶來利潤的資產，而且國庫券的面額多樣，可大可小，為認購主體的多樣化提供了方便。107（2）中期國債和長期國債

中期國債和長期國債它們的期限一般為一年至十年及十年以上。中長期債券的特點是期限長，一般要注明利率，本息要分別計算。與國庫券的發行不同的是，中長期債券的發行不是用於彌補預算年度內各級借間財政收入的淡旺差額，而實實在在是為了彌補整個預算年度內的財政赤字。中長期債券的主要認購者有儲蓄銀行、保險公司以及有養老基金和靠養老基金生活的人。因為中長期國債的購買者都不是創造貨幣的機構，所以也就減少了貨幣供給量增加的可能性，不會造成銀行信用的擴大。從其與利息率的關係看，在市場資金供給量一定的條件下，大量發行較長期的債券，會使長期資金需求相對大於供給，而短期資金供給相對大於需求，從而抬高長期利率，因而造成投資和消費的下降。所以，總的來講，中長期債券的發行對經濟的影響一般是緊縮性的，或者說是中性的。

1083、按照流通與否

可以分為公債分為上市公債和非上市公債上市公債是指可以在證券市場上自由買賣和自由轉讓的公債，其公債價格由市場的供求關係決定。不上市公債是指公債債權人不能在證券市場上自由買賣和自由轉讓，只能持有到期由政府償還的公債。1094．按照利率變動情況的不同，公債分為固定利率公債和浮動利率公債固定利率公債是指利率在公債發行時就確定下來，不管今後市場利率和物價水準如何變動，公債利息都按原定的利率來支付的公債。浮動利率公債是指利率事先不確定，隨著市場利率和物價水準的變動而變動的公債。浮動利率公債通常在市場利率波動幅度較大、通貨膨脹勢頭較猛的情況下採用，對於保護投資者利益、促進公債的銷售有一定的作用。例如，我國曾經發行的保值貼補國債

110（二）國債的發行1、國債的發行條件國債的發行規模一旦確定，那麼不管其種類如何，都必須經歷一個推銷的過程。推銷的順利與否取決於一系列的條件。政府在推銷國債時，首先面臨的一個重要問題便是國債發行的一些基本條件，如債券的票面額、發行價格、利息率等的規定。國債的發行價格應力爭等於或接近票面價值，即要力爭平價發行，而避免按低於或原理票面價值的價格發行；國債的利息率應當參照金融市場利率水準、政府信用狀況和社會資金供給量等因素加以確定，同時還要考慮到政府在不同時期執行的經濟政策的需要。1112、公債發行方法國債發行方式多種多樣，各有特色，大體上可以歸納為四種見教材P50-51(1)直接發行法。政府財政部門或由財政部門委託其他部門如銀行、郵局等，直接向社會各界發行公債，其發行費用與損失皆由國家財政負擔，受委託部門發行公債可獲得一定的手續費。採用直接發行法發行公債多採用招標投標方式進行。投標可分為競爭性投標和非競爭性