行政管理学复习资料VIP

行政管理学 00277各章节精华1第一章 概述第一节 行政管理学的学科性质与研究对象“行政学”一词，最早由德国学者史坦因在 1865 年提出，当时主要是指：行政法学。一、行政的三种含义：1、与立法、司法相对应的“行政” 。 （代表人物：亚里士多德、洛克、孟德斯鸠）古希腊-亚里士多德：政治学最早对国家议事、行政、审判三职能活动进行研究和探讨英国-洛克：政府论首次将政府权力分为立法权、行政权、外交权法 国 -孟 德 斯 鸠 ： 论法的精神确立了立法、行政与司法三权分立，相互制衡的理论行政：就是政府的行政机关实施立法机关所制定的法律的活动。2、与政治相对应的“行政” 。 （代表人物：美国：威尔逊、古德诺）美国政治学家威尔逊、古德诺主张行政和政治分离开来。威尔逊特别提出，行政管理学的研究内容不同于政治学的研究内容，主要应该研究：公务员制度、行政组织、行政活动。行政与政治的关系：政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行；或者说，政治是政策的制定，行政是政策的执行。所以，从这个意义上来理解，国家意志的执行或政策的执行就是行政。行政：是国家意志的执行或政策的执行。3、与管理相对应的行政。 （代表人物：古立克“七功能说” ）美 国 学 者 古 立 克 认 为 ， 行 政 是 由 计 划 、 组 织 、 人 事 、 指 挥 、 协 调 、 报 告 和 预 算 等 功 能 构 成 的 一 个 过 程 。 (七 功 能 )行 政 管 理 与 公 共 管 理 的 异 同 ： 它 们 是 两 个 既 相 联 系 又 相 区 别 的 概 念 ； 对 于 公 共 事 务 管 理 来 说 ， 既 有 政 府对 公 共 事 务 的 管 理 ， 也 有 非 政 府 公 共 组 织 对 公 共 事 务 的 管 理 ， 行 政 管 理 只 是 公 共 管 理 的 一 个 部 分 而 并 非 其 全部 。行政活动：国家的立法机关、行政机关和司法机关对社会事务的管理活动。行政管理：就是指政府行政机关依法对公共事务及其内部事务管理的总和。 （重点）二、行政管理的特点（重点）：（谁来管？管什么？怎么管？）1、行政管理的主体是政府行政机关。2、行政管理的对象包括社会公共事务和政府内部事务。3、行政管理必须依法进行，是一种执法活动或执行政策的活动。三、行政管理学的学科性质：行政管理学既属于管理学科的分支学科，又是政治学、经济学、社会学和法学的综合应用学科。因为：1、行政管理学是公共管理学的一个很重要分支学科，属于公共管理学的二级学科。从学科分类来看，公共管理学是一级学科的名称，行政管理学是二级学科的名称，公共管理学包括了行政管理学，行政管理学只是公共管理学的一个分支学科。从研究范围来看，公共管理学是一门研究有关社会公共事务管理的科学，而社会公共事务的管理主体，既有政府组织，也有非政府组织，或称非政府公共机构，或称非营利组织，或称第三部门。而行政管理学仅仅研究政府行政机关对社会公共事务的管理。前者的研究范围大于后者的研究范围，后者的研究范围仅仅是前者研究范围的一部分。2、行政管理学是管理学的一个重要组成部分。3、行政管理学是政治学、经济学、社会学、法学等多门社会科学在政府行政机关管理社会公共事务及其内部事务过程中的综合运用，因此，它是一门多学科的综全应用科学。行政管理学所研究的对象是政府的行政管理。就行政管理学与经济学的关系而言，行政管理学的研究也离不开经济学的指导。就行政管理学与社会学的关系而言，行政管理学的研究也离不开社会学的指导。就行政管理学与 法 学 的 关 系 而 言 ， 两 者 也 存 在 着 密 不 可 分 的 关 系 。 依 法 行 政 是 现 代 行 政 管 理 的 本 质要 求 。行政管理学：是 一 门 研 究 政 府 行 政 管 理 机 关 依 法 管 理 社 会 公 共 事 务 及 其 内 部 事 务 的 活 动 过 程 和 规 律 的 科 学 。（ 重 点 ）四、行政管理学的研究内容和范围：1、行政管理学的基本问题；2、行政环境；3、行政权力；4、行政职能；5、行政管理机构；6、行政管理事务；7、行政管理行为；8、行政管理过程；9、行政管理方法；10、行政管理规范；11、行政绩效评估；12、行政发展。五、行政管理学的基本问题（主要内容）1、行政管理的概念及其特点。2、行政管理学的学科性质。3、行政管理学的研究内容与范围。4、行政管理学的产生与发展（包括西方的产生与发展，中国的发展） 。5、学习与研究行政管理学的方法与意义。第二节 行政管理学的产生与发展（重点）此课程没有名词解释这类题型；人和著作及年代常出选择题；大点中的小点，小点中的注意点常出简答题；2007-2013 年考过的非选择题泛蓝，多次考过的泛红。故历年真题只看选择题。行政管理学 00277各章节精华2一、行政管理学的产生：产生于 19 世纪末 20 世纪初。威尔逊的行政研究 （1887 年）在世界范围内开创了行政管理学学术研究的先例，西方行政管理学产生的历史必然性。威尔逊行政管理学的创始人。二、西方行政管理学在 19 世纪末 20 世纪初产生并不是偶然的，而是有其历史的必然性。1、从 理 论 上 看 ， 西 方 行 政 管 理 学 的 产 生 既 是 西 方 政 治 学 发 展 的 一 个 必 然 结 果 ， 也 是 西 方 管 理 学 兴 起 的 理论 产物 。2、从实践上看，行政学从政治学中分离出来，是行政实践从政治实践中分离的结果；同时，行政管理学的迅速崛起，也是由于西方行政实践发展的需要。 （主要表现为行政机关与立法机关的分离。 ）三、西方行政管理学发展的三个阶段及其具有代表性的主要学派：1、19 世纪未 20 世纪初至 20 世纪 30 年代以古典学派的理论为代表。美国-伍德罗威尔逊：行政研究-提出行政管理是政府工作中最突出最显著的部分，须重视研究。美国-古德诺：政治与行政提出了政治与行政“两分法”的现点。政治是政策的制定，是国家意志的表达；行政是政策的执行，是国家意志的实现。美国-怀特：行政学导论-把行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规四大部分，第一次建立了较为系统的行政管理学理论体系。 （美国第一本大学教科书)法国-法约尔：工业管理与一般管理管理过程理论提出五大基本功能（即计划、组织、指挥、协调和控制）和 14 项原则。德国-韦伯：社会与经济组织理论提出官僚制组织理论，为传统的行政组织理论奠定了基础。“官僚”权威的不同形式：魅力权威、传统权威和理性权威。美国-泰罗：科学管理原理开创了管理科学的新时代，提出了著名的科学管理理论。行政管理思想包括：工作方法标准化思想；管理职能专门化的思想。2、20 世纪 40 年代至 70 年代以行为科学学派、决策学派、系统学派等理论为代表。行为科学学派：理论的逻辑起点是“经济人”假设。梅奥：“霍桑”实验（提出“社会人”理论假设） ；马斯洛：需要层次理论。决策理论学派：以美国学者，赫伯特A西蒙的行政决策理论为代表。 行政行为：行政组织中决策程序的研究指出管理就是决策，提出了所谓的“满意”决策准则，其理论被称为有限理性决策理论。代表还有：林德布洛姆的渐进决策理论和埃佐尼的综视（混合扫描）决策理论。系统理论学派的行政管理学。20 世纪 40 年代，奥地利生物学家希冯贝塔朗菲创立了一般系统理论，强调从系统的观点来分析客观事物。 （系统学派具有代表性的理论主要有：里格斯-行政生态理论；卡斯特-权变理论。 ）3、20 世纪 80 年代以来以新公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论为代表。新公共管理理论：20 世纪 70 年代末 80 年代初英国首相撒切尔夫人认为政府是一个为公众服务的机构。公共服务不应只考虑投入，而且更应重视产出，重视服务质量。政府论理理论：所谓“治理”就是“最少限度的国家” ， “按照私营企业模式进行管理”是一种“有效的管理”是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。后现代公共行政理论：强调公共行政必须回应公民的个性化的公共需求，认为后现代公共行政就是具体问题具体分析，就是替公民办实事。共同特征是：崇尚市场力量、市场作用和市场机制；提倡行政管理应由满足官僚政治需要转向满足顾客需求；反对政府强制干预，倡导社会的共同自治；不满意膨胀的低效率的政府，主张小政府、大社会；要求从重投入、重规章，转向重产出、重结果。四、古典学派行政管理学理论成就的重要意义。1、古典学派不仅仅开创了行政管理学研究的先例，而且基本上建成了比较完整的行政管理学理论体系，对于当时的行政管理实践也起到了一定的指导作用。2、古典学派将研究重点放在组织管理问题上，提出了比较系统的古典组织理论体系。3、明确提出了行政管理的几个基本原则，即命令统一原则、权责相符原则、较小的管理幅度原则和系统计划原则，这些原则对于指导行政管理实践确实具有重要的意义。五、20 世纪 40-70 年代行政管理学的特点。1、呈现出学派众多、理论繁荣的局面；2、理论基础开始发生了变化，由主要以政治学理论为基础走向由多学科的理论为基础，行为科学、系统理论、决策科学、管理科学、经济学等成为行政管理学的重要的研究基础；六、行政管理学在中国的发展行政管理学 00277各章节精华31、19 世纪末 20 世纪初行政管理学在中国的传播；（有影响的著作：行海要术 、 行政纲目 、 行政学总论 ）2、20 世纪 3040 年代中国行政管理实践与理论研究状况；我国学者的行政学著作：张金鉴-行政学的理论与实际 ；江康黎-行政学原理3、20 世纪 80 年代以来行政管理学在中国的恢复和发展。1986 年行政管理学试点学校：武汉大学和郑州大学。1988 年列入自考目录。1994 年成立国家行政学院。2001 年开始招收公共管理硕士 MPA 生。第三节 研究和学习行政管理学的方法与意义一、研究和学习行政管理学的方法：根本方法：理论联系实际，坚持“实践理论实践” （基本形式）的研究路线。具体方法：规范方法、经验方法（也称为实证方法） 、案例方法、比较方法。规范方法优点：有助于探讨行政价值；有助于建立系统的行政学术规范。不足：对 行 政 管 理 实 践 研 究 不 够 具 体 ， 它 所 建 立 的 所 谓 具 有 普 遍 意 义 的 行 政 原 则 并 不 适 应 各 科 不 同 的 行政 环 境 。经验方法优点：强调对事实的客观把握，这应该是任何科学研究的前提。不足：表现在它放弃了对事实后面的规律性的认识，因而其理论不可能是深刻的，主张“价值中心”本身就不符合事实。案例方法优点：有 助 于 研 究 者 和 学 习 者 通 过 个 案 了 解 行 政 管 理 过 程 中 的 实 际 工 作 程 序 和 动 作 方式 。不足：对普遍规律的把握仅仅具有对个别事物的分析是不够的，它还离不开对象和概括这些思维。比较方法优点：通过“横向比较或共时性比较”和“纵向比较或两时性比较”找出共同点（共同规律）和不同点（特殊性） 。不足：不管是外国的行政管理经验和理论，还是我国历史上的行政管理经验和观点，都既不简单地全盘否定，也不能简单地照抄照搬，必须对它们进行实事求是的分析。二、研究和学习行政管理学的理论意义和实践意义。理论意义：有助于我们了解行政管理的基本规律，为我国行政管理的科学化提供理论依据。实践意义：1 、 有 助 于 我 们 弄 清 我 国 行 政 管 理 存 在 的 问 题 和 改 革 目 标 、 任 务 、 方 式 ， 为 我 国 行 政 管 理 改革和 发 展 指 明 方 向 。 2、 有 助 于 提 高 我 国 公 务 员 素 质 ， 进 而 提 高 我 国 行 政 管 理 的 整 体 水 平 。3、 有 助 于 提 高 我 国 企事 业 单 位 管 理 人 员 的 政 策 水 平 ， 促 进 企 事 业 单 位 与 政 府 的 良 好 合 作 ， 同 时 也 有 助 于 提 高 企 事 业 单 位 的 行 政管 理水 平 。第二章 行政环境第一节 行政环境的特点与类型一、行政环境的含义（重点）：就是处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种事物与情势的总和。具体地说，内涵有：1、行政环境是针对具体行政系统而存在的。2、行政环境通过边界与行政系统相区分。3、行政环境构成成分的关键属性在于能够对行政系统的存在、运行与发展产生影响。4、行政环境因素既包括有形的事物，也包括无形的情势。二、行政环境的基本属性（重点）：1、复杂性；2、相关性与综合性；3、层次性；4、动态性。复杂性：行政环境是行政系统边界之外能够对该系统产生直接或间接影响的各种因素的集合。相关性与综合性：一 方 面 ， 构 成 行 政 环 境 的 各 种 因 素 之 间 都 具 有 程 度 不 同 的 相 关 性 。 另 一 方 面 ， 与 相 关性有 关 的 一 个 行 政 环 境 是 其 影 响 的 综 合 性 。 各 种 构 成 因 素 产 生 的 影 响 力 也 许 会 体 现 在 ： 性 质 上 ； 方 向 上 ； 程度 上 。层次性：就环境系统的结构而言，环境系统本身就是一个有不同层次及结构的多层系统。就特定行政系统而言，不同行政环境因素对该系统产生作用的直接或间接程度一般也有所差异。就影响的规模或影响的力度的大小而言，行政环境因素之间也往往表现出层级性特性。三、行政环境的类型：1、以环境因素的形成过程及其与人类活动的关系为标准，可划分：自然行政环境与人造行政环境。人造行政环境细分为：政治、经济、文化环境三类。2、根据对特定行政系统的作用与影响层次，可划分：宏观、中观与微观行政环境。宏 观 行 政 环 境 就 是 对 特 定 行 政 系 统 的 战 略 性 、 长 期 性 与 全 局 性 存 在 与 运 行 产 生 根 本 性 影 响 的 各 种 环 境 因 素集 合 。特定行政组织的办公环境、人际关系、组织士气等属于微观行政环境。微观行政环境涉及空间与时行政管理学 00277各章节精华4间范围较为狭小、短暂，往往存在或发生于行政行为主体感官范围之内，其对具体行政行为的影响更为真实、直接与实在。3、以行政区划或者说一国政府的管辖区域为标准，可划分：国际环境与国内环境。四、行政生态模式（重点）：雷格斯的行政生态学模式理论产生于 20 世纪 3060 年代。弗里德雷格斯的行政生态学 ；“融合棱柱衍射的行政模型”：1、融合行政模式（农业社会的行政模式） 。这种模式缺乏专业化分工，行政效率极为低下。2、衍射型行政模式（工业社会的行政模式） 。行政系统在结构与功能上形成了专业化分工体系。3、棱柱型行政模式（过渡社会的行政模式） 。呈现出由融合型向衍射型模式过渡的趋势。五、雷格斯过渡型社会行政模式的主要特点：行政行为已出现专业化分工趋势，但又未能有效实现完全的专业化分工；专业化的行政机构已设立，但不能正常运作，功能有限，许多职能的发挥还需要由其他社会机构完成；行政制度不能起到应有的规范及约束作用，往往成为摆设，形同虚设。 根 据 行 政 系 统 的 层 次 性 特 性 ， 美 国 行 政 学 者 雷 格 斯 才 得 以 运 用 生 态 学 方 法 进 行 具 体 的 行 政 体 制 问 题 研 究 。 首先提出行政环境问题并予以研究的是美国哈佛大学学者约翰M高斯。1936 年发表美国社会与公共行政 ，提出了行政管理与行政环境之间的关系问题。并 1947 年发表公共行政学之我见 ，明确指出：研究公共行政，必须研究它的生态问题。第二节 经济环境及其对行政管理的影响一、经济环境的含义：是能够对特定行政系统的存在、运行和发展产生直接或间接影响的各种经济力量、活动、行为方式以及制度规定的统称，是特定行政系统所处的国家或地区经济力量与经济活动方式的总和。二、经济环境的构成：1、经济力量 ；2、社会经济结构；3、经济体制 ；4、科技发展水平。三、经济环境的主要因素及其对行政管理的影响（重点）：1、经济力量。经济力量因素从根本上制约着行政系统的规模，体制结构与运行方式等基本结构因素： 由 于 特 定 社 会 的 经 济 力 量 直 接 决 定 着 该 社 会 的 社 会 生 产 力 发 展 水 平 ， 从 而 也 决 定 着 其 社 会 经 济 发 展 阶 段 。 经 济 力 量 还 包 括 或 者 说 决 定 着 特 定 社 会 的 国 民 财 富 总 量 ， 这 也 就 意 味 着 ， 它 还 决 定 着 行 政 系 统 可 能 获 得的财 政 收 入 总 量 与 支 出 总 量 ， 决 定 着 该 系 统 可 能 的 职 能 与 组 织 规 模 。2、社会经济结构。社会经济结构对行政系统的影响：实质上体现了一个社会的社会生产关系构成。直接影响着行政系统在整个社会经济生活中的参与维和参与程度，直接影响着行政职能结构，经济管理方式及管理手段的选择。包含有社会分工与专业化发展程度这一主要社会经济结构性因素。行政系统功能与组织结构的分化程度强有力地制约或提高整个社会系统专业化发展的程度。3、经济体制。行政系统对经济体制进行积极的改造： 有 些 国 家 特 定 经 济 体 制 的 确 立 往 往 是 有 意 识 地选 择 某 种 行 政 体 制 的 结 果 ， 或 者 说 是 通 过 特 定 行 政 体 制 予 以 实 现 的 ； 当 今 各 国 无 论 何 种 经 济 体 制 ， 都 要 依 赖 于一 定 的 行 政 机 制 才 能 有 效 运 行 。经济体制直接影响着行政系统的：职能范围、运行方式、运行手段。4、科技发展水平。科技发展水平及其对行政管理系统的影响：行政系统运转的协调，行政效率的提高，不仅需要良好的组织功能、结构、运行程序与规则等制度化保障，也离不开高效技术系统的支持。科学技术的不断进步，也会对行政系统结构产生巨大冲击。这些结构变量的改变又会对行政权力的配置、形式方式产生重要影响，产生相适应的以及分权化为取向的变革。四、我国现行经济环境的基本特点及其对行政管理的影响。1、传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况及其对行政管理的影响。2、公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的社会经济结构及其对行政管理的影响。3、受限市场模式及其对行政管理的影响。“受限市场模式”是雷格斯在分析过渡型社会的特征时提出的一种独特的市场体制类型，其主要特点是“价格的不可决”-“赶超战略” 。我国存在受限市场模式的表现： 价 格 双 轨 制 ， 即 大 部 分 商 品 实 行 市 场 定 价 ， 但 有 少 量 关 系 国 计 民 生的 所 谓 基 本 物 资 ， 基 本 能 源 及 产 品 仍 实 行 国 家 定 价 。 全 国 市 场 的 分 割 性 “原 因 地 方 保 护 主 义 ， 诸 侯 经 济 ”。五、我国目前社会生产力发展水平较低的主要表现（传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况）1、较发达的城市工业体系与更为普遍化的小农业经济并存，呈现出强烈的二元经济结构特征。2、国民经济各项总量指标取得了长足的进展，但各种人均经济指标却很低。3、我国基本建成了门类比较齐全、自主性较强的国民经济体系，全国各个地区、部门的经济有了长足的发展，社会主义市场经济体制也逐渐走向成熟与完善。但与此同时，国民经济结构仍然不合理。4、科技发展水平也相当不平衡。行政管理学 00277各章节精华5第三节 政治环境及其对行政管理的影响政治环境系统就是由：国体、政体、政党制度、政党运行机制等不同层次和具体不同重要性程度的多层结构构成的一个行政环境层级系统。在政治学领域，美国学者阿尔蒙德首先较为系统地提出“政治文化”这一类似概念。一、政治环境的含义：指处于行政系统边界之外，能够对行政系统的产生、存在、运行与发展过程产生直接或间接影响的各种社会政治因素的集合。二、政治环境的构成：（狭义和广义的区别在于：是否要把法律制度包括在内）1、狭义：把法律作为一个独立的行政系统环境因素来分析。2、广义：行政系统的政治环境包括政治制度和法律制度两个方面。三、政治环境的主要因素及其对行政管理的影响（重点）：行政系统影响最为明显或最为重要的政治环境因素主要包括：国家政权组织形式及其实际运行状况；政党制度；社会团体发达程度；社会流通性。1、国家政权组织形式与实际运行状况及其对行政管理的影响国家权利组织形式包括两个方面的内容：（1）包括狭义的政体概念所包含的内容，也就是某一层级政府内部国家权利在立法、司法与行政等权利机构之间的配置方式及其制度体现（实质上是国家权力的横向配置形式及其制度体现） ；（2）包括国家结构形式这个概念所包含的内容，也就是国家权力在不同层级之间的配置关系及其制度体现（实质上是国家权力的纵向配置形式及其制度体现） 。当今各国的政权组织形式主要是：在纵向上分为联邦制与单一制；在横向上分为分权制衡体制与人民代表大会体制。2、政党制度及其对行政管理的影响广义的政党制度主要包括两方面：（1）是现实中的政党政治格局及其运行情况；（2）是指经同由法律规定或实际形成的，有关政党的社会政治地位、作用，尤其是执政与参政的方式、方法与程序等方面的制度性规范体系。政党制度通过三种途径对行政系统施加影响：（1）是通过自身的利益表达与利益综合功能。为行政系统提供有关社会民众的政治要求等方面较为专业、系统的信息，为行政系统的决策与管理活动提供依据。（2）是运用自身所具有的政治社会化功能。在政府与社会之间建立起一座重要的桥梁，及时地把行政系统的有关政策信息反馈给政策制定者与政策对象双方，这日益成为当代行政系统得以有效运行、改善政民关系的重要保证。（3）最重要的，是政党的执政功能，就是通过成为执政党，从而能够通过政府运用行政权力来实现自身的政治主张。3、社会团体与社会流通性的发达程度及其对行政管理的影响社会团体对行政系统的影响作用表现在：（1）社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力的“媒介” 。（2）社 会 团 体 不 仅 扩 大 了 行 政 系 统 的 效 能 ， 而 且 也 塑 造 着 行 政 系 统 本 身 ， 决 定 着 行 政 运 行 程 序 与 规 则 。雷格斯认为，社会组织分为两类：（1）基于血缘关系而结成的自然团体，如家庭、家族；（2）是以利益关系为纽带而结成的人为团体，统称为社会团体（社团） 。社会流通性：指的是社会有无参政的渠道，渠道的多寡以及渠道的畅通与否。参政渠道越多，通畅性越好，则民众参政的可能性和说社会流通的可能性就越大，反之就越小。新公共管理运动就是公共权力的社会化发展趋势，其本质通常被认为是还权于社会，实质上主要还是还权于各种社会团体组织。雷格斯对各国社会环境进行分类的标准是：社会分工与专业化发展程度。美国社会学者帕森斯认为，一个社会组织可以被看成是由策略、管理与操作等三个层次的子系统构成的一个有机系统。一个社会政治生活民主化程度的代名词是：社会流通性。四、我国现行政治环境的基本特点及其对行政管理的影响我国现行政治环境的基本特点：中国共产党领导下的多党合作制；人民代表大会制度；迅猛成长的社会团体组织。1、中国共产党领导下的多党合作制及其对行政管理的影响。直接影响是指中国共产党作为执政党，通过建立与各级政府直接相对应的，严密的层级节制型组织系统直接对行政系统的组织、认识、行政活动。直接领导行政决策的制定实施监督与控制的全过程。行政管理学 00277各章节精华6间 接 影 响 则 是 指 中 国 共 产 党 通 过 国 际 各 种 国 家 权 利 组 织 与 政 治 机 构 来 影 响 行 政 系 统 的 组 织 及 运 行 过 程 。2、人民代表大会制度及其对行政管理的影响。人民代表大会制度是我国政权组织形式，是我国的根本政治制度，是我国国家权力机关，国家行政机关与司法机关都由人大产生，受它监督，对它负责。因此，从制度层次来看，各级人大机关和司法机关直接构成行政系统的重要环境制约因素。3、迅猛成长的社会团体组织及其对行政管理的影响。二十余年来随着人们经济文化生活水平的提高，党和政府对社会管制的放松，社会公众的自我意识和社会责任感增强，人们也逐渐意识到为保护自身利益而成立各种共同利益团体的必要性和可能性。由社会公众为其共同利益而组成的各种社会团体，很快得到了社会的认同并得到了迅猛的发展，它的目的正是想引起某些部门的注意，这表明现代意义的社会团体已经对我国行政系统产生影响。第四节 文化环境及其对行政管理的影响一、行政文化的含义：是指人们对社会经济、政治等因素的一种认知模式，是人们的社会心理活动的总和。二、行政文化的构成： 根 据 文 化 的 发 生 与 存 在 形 态 ， 把 政 治 文 化 划 分 为 ：认知性、情感性与评价取向性三个基本组成部分。认知结构可分为：形成原因、功能结构、运行规则和方式、行政公共关系。三、文化环境的主要因素及其行政管理的影响文 化 环 境 的 主 要 因 素 ： 行 政 价 值 文 化 、 行 政 功 能 文 化 、 行 政 运 行 文 化 、 行 政 公 共 关 系 文 化 。1、行政价值文化对行政管理的影响：解释公共行政系统在特定环境中的存在价值。公共行政系统运行机制的价值取向主要模式有：自律本位的人治模式、法律本位的法治模式。2、行政功能文化对行政管理的影响：行政功能结构观的形成既会对特定功能结构的公共行政系统起着精神支持与维护作用，又是新型功能结构模式得以建立与存在的思想前提。3、行政运行文化对行政管理的影响：使公共行政行为更为周密、科学、规范、稳定。行政运行文化的核心问题是公共行政系统基本运行规则及其基本运行方式的确定。4、行政公共关系文化对行政管理的影响：在与现行公共行政系统的内在属性相适应时起到巩固和维护作用，在其它情况下，它本身会发生本质上的变更。行 政 公 共 关 系 文 化 类 型 可 分 为 ： 传 统 型 （ 没 有 意 识 、 不 想 意 识 ）、 服 从 型 （ 存 在 强 烈 取 向 ）、 参 与 型 。四、在行政功能文化方面有哪两种代表性的文化观念？全能普化型行政功能文化和有限分工型行政功能文化。全能普化型行政功能文化有两层含义：其一，政府是全能的，政府有能力也有责任总揽所有社会事务。其二，政府机关也是全能的，或者说是功能普化的。有限公工型行政功能文化认为，政府只是社会分工中的一个部门，因而其功能是有限的；同时政府中的各个部门、每个人员也不是全能的，只能行使特定的权力，承担特定的责任。五、我国现行行政文化环境对行政管理的影响。1、管制型行政总体价值观向服务型行政总体价值观的转变及其对行政管理的影响：服务向型行政文化的萌芽、成长要求行政组织以提供公共产品服务、改善人民经济文化生活为基本功能与价值取向。它的兴起，将对在管制型行政文化观念下建立起来的现行行政体制产生巨大冲击，要求行政系统在功能、结构、运行程序与规则等各个方面做出相适应的变革。2、全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的转变及其对行政管理的影响。在经过长达几十年的经济与社会发展过程之后，而且还朝着日益细分与专业化的方向发展，相应的，有限分工型行政功能文化，也就是有限政府观与专业化倾向日益在现行行政文化体系中越来越占着主导地位。这必定要求我国行政系统结构，尤其是其功能与组织结构进行相适应的变革与调整。3、自律本位型行政运行文化向法律本位型行政运行文化的转变及其对行政管理的影响。我国改革开放前，占主流的行政运行文化模式基本上是自律本位模式。改革开放以来，我国法律本位型行政文化正在逐渐形成。十五大提出的建立社会主义法治国家这一宏伟蓝图，便是法律本位观逐渐在新的历史时期取得主导地位的有力明证。这种新型行政认知与价值取向模式的产生与形成，既是我国现行行政组织实现法制化的理念前提，也是我国行政系统得以实现科学化、现代化的一个重要推动力量。4、依附服从型行政公共关系文化向自主参与型行政公共关系文化的转变及其对行政管理的影响。依附服从型行政观是中国几千年封建官僚专制体制下的行政文化的一大特色。随着社会的逐渐开放与发展，人们的自主观念、权利意识、责任感与参于精神也日益增强，自主参于型行政公共关系文化将越来越在我国行政文化体系中占据主导地位。行政管理学 00277各章节精华7第三章 行政权力第一节 行政权力的产生及其来源一、权力的含义：在现实的社会关系中，权力主体能够对权力客体进行影响或控制的一种力量。二、权力的几种类型：1、从权力特性,权力可分为本原性权力和从属性权力（也可称为主权权力和派生权力） 。2、从权力主体及目的，权力可分为公共权力和私人权力。3、权力作用领域，权力可分为政治权力、经济权力、文化权力、社会权力等。三、行政权力的定义：是一种公共性权力、从属性权力，也是一种政治权力，它是指国家行政机关或被授予行政管理权限的其他社会组织，为有效执行国家意志，依法对社会公共事务进行组织和管理的一种能力或力量。四、行政权力的基本特征：1、行政权力的主体是国家行政机关以及被授予行政管理权限的非政府组织。2、行政权力的客体是一个国家领土范围内所有的公民及由公民组成的社会组织。3、行政权力的目的是实现国家意志。国家是阶级统治的工具，国家意志主要是统治阶级的意志，行政权力的本质是维护统治阶级的利益；执行国家意志和实现公共利益，是行政权力的根本目标。4、行政权力的重要基础是国家强制力。 （强制力是一切权力的最原始、最直接的来源）五、行政权力的产生与发展行政权力的产生：起源于人类社会的组织分工，萌芽于原始社会的管理权。行政权力作为一种国家权力，必须体现和执行国家统治者的意志。为 行 政 权 力 的 产 生 提 出 了 现 实 可 能 性 的 是 ： 体 力 劳 动 和 脑 力 劳 动 之 间 分 工 的 形 成 ； 专 职 管 理 者 的 出现 。行政权力发展的历史阶段：1、传统行政权力：传统行政权力是指与传统农业社会发展状况相适应的行政权力。缺乏法治的主要表现：A、缺乏相应的行政体制；B、上下级之间等级制度不合理；C、没有基于契约自由的任用制度和法制化的晋升、奖惩规则；D、行政人员缺乏专门技术训练；E、行政人员薪金不采用固定的货币形式支付。2、现代行政权力（特点）：A、行政权力的自主性增强；B、行政权力为法理型权力。六、行政权力的来源（重点）1、行政权力的根本来源：人民群众作为国家行政权力的来源是由现代民主政治理论所支持，并为一整套政治法律制度所保障。2、行政权力的具体来源： （1）强制力。是一切权力最原始、最直接的来源。（2）诱导力。给予物质的或精神的奖励，引诱行政权力客体服从管理。（3）组织制度。行政组织结构极其所赖以运行的制度规则，行政主体可依靠层级性组织结构，通过强制或诱导，要求下级服从。（4）信息。最重要的财富和资源。（5）个人因素。个人的品德、知识、能力、人际关系等都可以构成一种影响力。第二节 行政权力的特性及其价值取向一、行政权力的特性（重点）：公共性、执行性、有限性行政权力具有一般国家权力的阶级性、强制性、普遍性的特点，同时又有着自己的特性：1、公共性：行政权力存在于公共领域，以对公共事务的处理为内容，以实现公共利益为目标。其公共性主要体现在：（1）行政权力的主体只能是公共机构，而不是个人或私人组织；（2）行政权力活动的领域是公共事务，不是私人领域；（3）行政权力的目的是为社会公共利益服务，而不是为私人利益服务。2、执行性：从法理上讲行政权力属于派生性权力，它必须执行赋予其权力的公民或国家民意代表机关的意志，使政治意志具体化并付诸有效实施。3、有限性：指行政权力在各个方面都受到约束和限制。（1）行政权力作用范围是有限的；（2）行政权力行使的方式是有限的。政 府 在 对 社 会 事 务 进 行 管 理 时 ， 不 能 无 节 制 地 使 用 暴 力 ， 或 以暴 力 相 威 胁 ， 不 能 肆 意 、 专 断 地 使 用 权 力 。 行政权力的行使方式必须严格遵循一定的程序，必须按照法律预设的方式、方法步骤进行。（3）行政权力是受监督和制约的。行政权力与政治权力相比，行政权力带有策略性和手段性。行政管理学 00277各章节精华8现代民主国家对行政权力的监督主要有：以权力限制权力、以权利限制权力。明确提出“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力”的学者是：恩格斯。二、行政权力价值取向的含义：是指行政权力应该达到什么目标以及为谁的利益服务，它的核心是回答行政权力的目的以及由目的制约的实现目标的手段问题。在传统的农业社会，行政权力的主要目的是：保持社会稳定，维持社会秩序，使对立的阶级能够和平相处，避免相互冲突造成两败俱伤。在工业社会，行政权力的主要目的是：维护基本的社会秩序，保持经济稳定和发展，促进社会公平和正义。三、公共利益作为行政权力的价值取向的体现： （公共利益的归宿是：普遍的个体利益）1、行政权力出发点是基于公共利益考虑，是为了维护和促进公共利益。2、行政权力体现服务行政的精神，行政权力动作过程就是公共利益服务的过程，行政权力主体与相对人的关系，从以前的“命令-服从”关系，变为“服务-受益”关系，政府社会创办的公共设施、公共福利、公共安全、公共生活等公益事业，都是直接为公众服务的，为他们创造一个舒适幸福的生活环境。3、行政权力运作过程贯彻公平原则，行政权力的行使依法进行，在法律面前人人平等。4、行政权力活动强调公开性和透明度，行政权力不仅要为公众做好服务，而且要让其公众知道其服务情况。实行公开和透明行政，也有利于公众参与管理，加强公众对行政权力的监督，增强行政权力主体的责任感。四、行政权力与行政责任的关系： （基本原则：权力等于责任）行政权力是一种与行政责任相对应的权力，没有无行政责任的行政权力，也没有无行政权力的行政责任。行政责任是指行政管理机关或行政管理者依其职权关系所产生的一种职责和任务。它们之间存在着这种密切关系，表现在：1、就行政责任的性质而言，由于行政权力的公共性，决定了行政责任是一种公共责任。2、就行政责任的产生而言，行政责任是一种基于行政职权关系而产生的责任。3、就行政责任的大小而言，行政责任是一种与行政权力相对等的责任。第三节 中央政府与地方政府行政权力的关系一、国外中央政府与地方政府行政权力的关系的基本类型：根据国家整体与部分，即中央与地方国家机关权力分配形式而论，在当代有单一制国家和联邦制国家两种对应的形式。根据中央与地方分权程度，有政治性分权、行政性分权和行政权转让三种分权模式。单一制主要国家：英国、法国、日本。联邦制主要国家：美国、德国、澳大利亚、巴西、印度。单一制政府中央集权的手段：立法控制、行政控制和财政控制。二、西方发达国家中央政府与地方政府行政权力关系的发展趋势1、以美国为代表的联邦国家，中央与地方关系经历了由分权到集权，再由集权到分权。（1）由分权到集权（20 世纪 30 年代以后60 年代初）： 20 世 纪 30 年 代 后 ， 罗 斯 福 总 统 为 摆 脱经 济 危 机 ， 主 张 “合 作 联 邦 主 义 ”， 联 邦 政 府 权 力 逐 步 扩 大 ， 州 政 府 权 力 相 应 缩 小 ， 主 要 通 过 实 行 分 类 补 助 、管 制 及 无 预 算 的 项 目 三 种 方 式 将 触 角 伸 向 州 与 地 方 政 府 ， 强 化 对 州 的 控 制 ， 从 而 实 现 联 邦 的 目 标 ； 20 世 纪60 年 代 初 ， 约 翰 逊 总 统 提 出 “创 造 性 联 邦 主 义 ”， 使 “合 作 联 邦 主 义 ”发 展 到 最 高 阶 段 ， 表 现 在 联 邦 对 地 方的 财 政 控 制 加 强 ， 补 贴 数 额 急 剧 增 长 ， 并 由 补 贴 直 接 给 州 政 府 发 展 到 直 接 给 州 以 下 地 方 政 府 ， 甚 至 私 人 组织 。（2）由集权到分权（20 世纪 70 年代至今）：20 世纪 70 年代后，尼克松主张权力下放的“新联邦主义” ；20 世纪 80 年代，里根积极推进“还权于州与地方”的改革，发展了“新联邦主义” ，其核心内容是：分享财政，分担供给公共服务的任务，分享政策制定权力。2、单一制国家，开始向地方自治的准联邦制转变。英国 1997 年工党上台执政后，调整中央与地方关系，大规模下放权力。采取最重要的措施是：对威尔士、苏格兰、北爱尔兰地区实施自治，将地方行政权交给新成立的地方议会和由直接选举产生的地方行政长官。英国的权力下放强调的是：权力的分享而不是分割，地方的主要角色是治理而不是执行或管理中央制定的政策，建立中央与地方的“伙伴关系” ，而不是隶属关系。20 世纪 80 年代，法国地方分权改革的主要内容：调 整 地 方 行 政 体 制 ， 大 区 正 式 成 为 一 级 行 政 单 位 ，省 及 大 区 的 地 方 事 务 决 定 权 由 中 央 任 命 的 省 长 及 大 区 长 官 手 中 转 到 了 民 选 产 生 的 省 或 大 区 议 会 议 长 手 中 ，中 央及 其 在 地 方 的 代 表 对 地 方 议 会 决 议 的 监 管 权 也 被 取 消 ； 扩大与明确划分地方行政权，许多过去由中央负责行政管理学 00277各章节精华9的涉及地方利益的事务改交地方管理；向地方提供行使其新职权的必要物质手段。三、西方发达国家地方分权化的主要原因。1、地方分权是为了提高行政效率。2、地方分权是为了适应现代经济的发展。3、地方分权是为了适应政治民主化的需要。四、新中国成立以来我国中央政府与地方政府权力关系的演变（略）1、改革开放之前中央政府与地方政府权力关系的演变：（没有走出“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的恶性循环）（1）中央政府与地方政府经济管理权力关系（主要体现为“两收两放” ）：第一次起伏发生在 20世纪 50 年代；第二次起伏发生在 20 世纪 60 年代初和 70 年代。（2）中央与地方政府非经济管理权力关系。宪法赋予中央政府广泛的行政职权，而地方政府职权无明确划分。2、改革开放以来中央政府与地方政府权力的关系演变：（1）中央政府与地方政府经济管理权力关系：扩大地方政府经济管理的财权和事权（实行“划分收支，分级包干”的财政体制） 。地方推行市管县体制，突出中心城市作用，赋予一些地区政府经济“特权” 。 （建立经济特区和经济技术开发区，批准一些大城市为计划单列市，赋予省级经济管理权限。 ）（2）中央政府与地方政府非经济管理权力关系。宪法对省级行政机关的职权作了原则划分，中央与地方的职权划分依然模糊。五、重构我国中央政府与地方政府行政权力关系的思路（重点）根据我国国情，总结发达国家处理中央政府与地方政府关系的成功经验，在中国中央政府与地方政府关系改革的目标模式上，必须改变过去中央高度集权体制，建立中央集权与地方分权相结合的新型体制，形成一种职权明确、权责统一、协调制衡的法制化的关系模式，充分发挥中央和地方两个积极性，更好地促进市场经济体制的建立和完善，促进社会主义民主政治的发展。它们的关系具体内容包括：1、以宪法形式明确规定中央政府与地方政府分权范围。 宪法明确规定中央政府的专有权力有：外交，国防与军事，统一度量衡，航空、铁路、邮电通信管理，国家货币管理。中央与地方共享的权力主要有：保护人权与公民权，实施社会保障，保护自然资源与环境，维护社会治安。2、实现中央与地方利益分配的合理化。在合理划分中央与地方事权基础上，划清各级政府应承担的各项支出责任；科学地配置中央与地方税源；实行规范的财政转移支付制度，缓解中央财政与地方财政发展不平衡的矛盾，缩小地区间差距，加强中央政府宏观调控能力。3、实行地方分权和基层自治。4、健全和完善对地方权力的监督。 加 强 中 央 政 府 自 上 而 下 的 对 地 方 权 力 的 监 控 -主 要 是 通 过 经 济 手段 和 法 律 手 段 ， 而 非 过 去 的 行 政 手 段 和 人 事 手 段 ； 健 全 和 完 善 地 方 选 民 自 下 而 上 对 地 方 行 政 权 力 的 监 控 ，选 民 通 过 民 意 代 表 机 构 、 社 会 舆 论 等 监 督 和 制 约 地 方 行 政 权 力 ， 保 证 行 政 权 力 切 实 体 现 公 共 意 志 ， 为 公 共利益 服 务 。第四章 行政职能第一节 行政职能的特点及其意义一、行政职能的含义:行政职能是国家行政机关在一定时期内，根据社会需求，在国家的政治、经济和社会事务管理中承担的基本职责和发挥功能作用。行政职能的两种基本职能：政治统治职能、社会管理职能。二、行政职能的特点：1、执行性；2、整体性；3、多样性；4、动态性（重点） 。1、执行性：国家职能是由立法职能、行政职能、司法职能组成，相对于立法职能而言，行政职能表现为执行国家意志的管理方法方面的职能。2、整体性：政府行政系统和行政行为不是孤立的，它是整个社会系统中的一个子系统，行政职能必需反映社会的需求，是整个社会职能系统的一部分。从国家机构系统来看，行政系统又是其中一个子系统。同时行政系统自身也是一个完整的体系，一个国家的行政职能内容涉及行政系统对国家事务和社会公共事务进行管理的全部活动。因此理解行政职能，既要从行政职能的各个部分去认识，更要从整体上进行把握，理清行政职能与外部环境之间、行政职能与国家立法与司法职能之间、行政职能各领域和各层次之间的相互关系，而不是把他们简单的割裂开来。3、多样性：行政职能系统结构极为庞大和复杂。从 静 态 上 分 析 行 政 只 能 广 泛 渗 透 到 整 个 社 会 生 活 的 每个 角 落 ； 从 性 质 上 分 析 可 分 为 政 治 职 能 和 社 会 管 理 职 能 ； 从 范 围 上 看 可 分 为 对 内 职 能 和 对 外 职 能 ； 从 运 行 过行政