改革和完善人民代表大会制度的途径研究

改革和完善人民代表大会制度的途径研究【论文摘要】人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是中国共产党领导中国人民在长期革命斗争中，把马克思主义国家学说同中国革命具体实践相结合的产物；是具有中国特色的人民民主专政形式的又一创造性发展。宪法对这一制度的根本性质，国家权力机关和执行机关的产生方式、组织原则、职权划分等，有着明确的规定。实践表明，实行人民代表大会制度，不仅为国家一切权力属于人民这一宪法原则的贯彻落实提供了制度保障，同时也为国家机关的科学分工、高效运作提供了根本依据。它有利于国家兴旺发达，是实现人民当家作主的最有效的形式。随着我国经济社会的不断发展和社会主义民主政治建设的不断推进，人大在国家政治生活中发挥的作用越来越重要，同时其自身缺陷也日渐显露。人大制度也需要与时俱进、改革创新、不断完善，才能适应应新形势发展的要求。【关 键 词】改革 完善 人民代表大会制度 研究【正 文】政治文明是人类在政治实践活动中形成的包括政治思想、政治文化、政治传统、政治结构、政治活动和政治制度等方面的有益成果。党的十六大报告不仅首次明确提出了建设社会主义政治文明的战备任务，而且还科学界定了政治文明的基本特征和发展方向，即“最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机地统一起来” 。这表明了我国社会主义现代化建设的价值取向，丰富和发展了社会主义现代化建设的理论。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度和社会主义民主政治建设的重要载体，也是政治文明建设的出发点和归宿点，在社会主义政治文明建设中占有十分重要的地位。在新的历史时期，全面理解我国根本政治制度的内涵，充分认识坚持和完善这一根本政治制度的必要性显得尤为重要。人民代表大会制度正式建立以来 50 年的实践，特别是改革开放 20 多年来的实践，充分说明她适合中国实际，体现人民意志，顺应时代潮流，它有利于国家兴旺发达，是实现人民当家作主的最有效的形式。但是在新的形势下，人民代表大会又面临许多新的越来越大的挑战，不对人民代表制度进行改革，人民代表大会制度理想的优越性就不能发挥出来，也就不可能很好地坚持和完善人民代表大会制度。一、改革的必要性建国以后我国实行高度集中的计划经济体制，即国家掌握了全部社会资源，与此相适应的是把全体公民都组织在某一国家或集体的单位之中，公民成为有组织的集体这一大机器上的镙丝钉。公民没有独立经济地位和经济利益，没有独立的人格和人身自由，因而也就没有独立的政治利益和诉求。就像计划经济体制下的生产过程一样，产品的生产、流通、消费过程都是由国家靠行政权力在指挥调动。公民的政治参与和利益表达也带有国家计划的性质，国家政治制度设置和政治结构安排也是集中性的有组织、有计划的。我国的人民代表大会的产生、组织就反映了这种高度集中组织化的政治结构，都与计划经济体制和集体组织的社会结构有关。如从人民代表大会的权力设置看，1954 年宪法规定了立法权的高度集中，全国人民代表大会是国家惟一的立法机关。人民代表大会遵循民主集中制和“议行合一”的组织原则，地方人民代表大会不设常委会，人民代表大会闭会期间只有人民政府，以便集中、统一、高效地行使权力。又如选举制度。选举是代议制度的基础，它决定代表的素质、责任心和议会作用的发挥。过去一直实行的是计划性、指派性的选举：选民登记按户口所在地进行；选区划分以行政、企事业单位为主；代表名额分配有计划地分派，直至由谁当代表，谁不当代表，都是事先计划好的，不需要个人意愿表示，不由得个人做主。可见，选举制度从选民登记、选区划分，到选举程序、代表产生都带有明显计划指派性的痕迹。由于人民代表大会制度高度集权的权力结构的一些方面不适应国家建设事业发展的需要，曾适时地做出调整和改革，才使得人民代表大会制度得以不断完善。如由于立法权的过份集中在全国人民代表大会，不适应国家立法的需要，1955 年全国人民代表大会授权全国人大常委会制定法令的权力。1978 年后，为适应国家发展社会主义民主，健全社会主义法制的需要，对人民代表大会制度做出三项重大改革：一是改革选举制度。扩大直选，实行差额选举，赋予代表或选民以候选人的提名权；二是改革人民代表大会的组织制度。在县以上地方人民代表大会设立常务委员会，在全国人民代表大会和较大的市以上的地方人民代表大会设专门委员会；三是进行职能改革。扩大全国人大常委会的立法权和监督权，全国人大常委会可以制定除基本法律以外的其他法律，大会闭会期间可以任免政府官员等；赋予地方人民代表大会及其常务委员会以立法权。正是这些改革，成为 20 多年来人民代表大会制度发展的基础和条件。可以肯定地说，没有这些改革，就不会有人民代表大会制度举世瞩目的成就，人民代表大会也不可能摘掉“橡皮图章”的帽子，也就不可能有我国民主法制建设今天的大好局面。实践证明，是改革给人民代表大会制度增强了活力，带来了人民代表大会制度的发展和完善。人民代表大会制度确立 50 多年以来，我国经济基础发生了巨大变化，特别是市场经济改革以来，经济体制产生了根本性变革，建立在计划经济体制上的政治结构不能不面临着许多问题，这就是我国人民代表大会制度当前正面临着许多新问题和挑战，改革势在必行！否则，政治体制的某些方面将不能适应经济基础的需要，人民代表大会将更难以发挥作用。 二、人民代表大会制度面临的问题和挑战市场经济改革对政治发展提出了新的要求。这些要求很多直接触及到人民代表大会制度建设问题。市场经济发展和社会财富增加，产生的利益多元、公民社会、独立人格、利益诉求和权利保护要求加强，政治参与必然强化，这些现象明显地表现在近年来我国社会生活和政治生活中。它使我们越来越强烈地感到，来自社会民间的力量正在强烈地冲击着我国的政治体制和人民代表大会制度，呼唤着人民代表大会制度的改革。这些力量主要有以下方面：（一）公民自主自发的政治参与，形成对选举和代表制的挑战。公民利益保护的要求、政治表达的要求、政治参与的要求越来越强，呼声越来越高。如：2003 年浙江省一全国人大代表在人代会之前，在媒体做广告征求公民的意见；湖南省一全国人大代表自费 10万元起草法律草案提到全国人大会议上，等等，这种群体性自发自主的、出于维权和自身利益诉求的政治参与，反映了市场经济发展对民主政治、对代议制度提出了新要求。也预示着社会主义市场经济的发展，它正以其不可抗拒的规律影响和改变着中国政治的发展进程，为民主政治奠定坚实的社会基础。（二）媒体和公众舆论（包括来自互联网的声音）高度参与对政府的监督和对公民权利的保护，直接考问人民代表大会的职责和人民代表大会的作用。我们看到，媒体和公众舆论越来越成为一种有影响力的社会力量，它能影响政府的决策和改变一些事情。还有很多责任灾害事故的揭露，都是由于媒体、公众的舆论监督引起的。过去我们从来没有发现中国来自民间的社会舆论、媒体有如此大的力量，能改变政府的行为和法律。还有，在建立官员问责制的制度中，一些政府官员因承担各种责任事故纷纷落马。然而，真正对人民代表大会负责的官员却安然无恙，使政府对人民代表大负责制显得大为失色。在 2004 年 6 月国家审计署向全国人大常委会报告审计工作中揭露的大量政府部门财政违法行为引起国人的严重关注。舆论批评为什么多年来审计揭露的问题得不到解决？它暴露了我国预算批准审查和公共财政制度的严重缺失。在大量的城市房屋拆迁和农村土地征用中，不仅出现了严重侵犯宪法保护的公民私有财产权的现象，也存在大量的土地使用严重违法情况。面对这些严重的违法现象，各级人大常委会似乎都少有反应。在这些媒体监督政府和公民维权的行动中，反映出人民代表大会行使职权的严重缺位，如违宪审查制的缺位，政府对人民代表大会负责制的缺位，以及人民代表大会对预算审查制度的缺位，法律监督不力等，都涉及到人民代表大会的机构和职权的行使。（三）以法律界人士为主导作用的社会力量以法律诉讼的方式敲打着宪政制度之门。如山东“齐玉苓教育权案 ”，这个案子是挑战宪法司法适用的第一个案例，尽管这个案子与宪法没有什么直接关系，不必要直接适用宪法。但是，它的意义在于最高法院第一次解释，法院可直接引用宪法判决，从而使宪法走向司法实践和公民生活迈开了一步。由此案引发了一系列宪法诉求：山东高考落榜生诉讼教育部侵犯教育平等权案；四川大学学生诉中国人民银行四川分行招工录用中的身高歧视案等。这些案子虽然没有什么具体成就，但是它使宪法意识得以传播、宪法精神得到弘扬，从而起到推动制度改进的作用。它对公民、特别是对领导干部宪法意识的增强作用胜过百堂法制教育课。（四）在一些地方、特别是基层政府自主自发地进行民主改革的探索，也反映人民代表大会的某些制度不适应民主法制发展的需要。自 1987 年我国建立村民自治制度以来，经过实践发展，以民主选举、民主管理、民主监督为核心的基层民主建设在农村得到蓬勃发展。但是，基层民主建设碰到了来自地方恶势力的破坏和上级政府少数干部的打压，如村民的民主决策、民主监督管理难以进行，理财小组开展不了工作，有的甚至被打和被危害，而造成这样现象的原因有一些是出自法律和制度本身的缺陷。为了民主，不少农民和普通公民进行了顽强的抗争、上访，甚至群体性行动，影响到社会稳定。完善这方面的法律制度建设，帮助基层民主发展是各级人大的重要职责，但是，各级人民代表大会很少为之行动，有关立法机关在完善法律制度，保障、推动民主发展方面反应迟缓。经济的发展，需要政治制度相适应；民主的发展，需要法制辅轨道。作为中国民主法制建设的主要责任者，人民代表大会负有重要的责任。必须以改革完善来应对这些挑战。三、人民代表大会制度可行性改革（一）改革选举制度选举制度是人民代表大会制度的基础。当前社会转型，利益调整，诉求多元，首先对人民代表大会选举制度形成挑战。为适应这种挑战，需要对选举制度进行以下改革：1扩大直接选举范围。从 1979 年扩大直接选举改革已经二十多年了，二十多年来，我国经济社会文化发生了根本性变革。我国公民已经完全具备了在县乡两级实行行政首长直接选举的条件，将人大代表的直接选举扩大到较大市和省级也是完全可以行的。理由是：第一，实行直接选举是马克思主义民主选举理论的应有之义。今天我国正在建设高度民主和政治文明的国家，而公民还只能选举基层的县乡人大代表，这与马克思主义直接选举的民主理论和我国建设社会主义政治文明很不相称。第二，由农村村民自治的民主选举实践表现出来的极大的民主热情和民主智慧证明，农村村民完全有能力、有动力、也有愿望进行这种选举。第三，选举不仅不会造成社会混乱和影响稳定，规范的、公开、公正的民主选举，使很多地方由乱走向了治，民主极大激发了公民的选举热情和提高了公民的参与能力。民主实践是最好的民主培训班，公民的政治参与能力和选举水平也只有在民主实践中才能不断提高。不给予实践，永远不能提高民主水平，国家的民主就永远不能发展。第四，扩大民主选举是解决官员腐败，建立真正对人民负责的责任制政府的根本途径，也是解决当前我国各种社会矛盾的根本措施。当前我国政府官员腐败严重，少数地方官员为了升迁，只对上负责，而疏于对老百姓负责；为了 GDP 竭泽而渔的发展观；忽视人权保护，片面强调打击的社会治安观，随意对公民收容劳教，对犯罪嫌疑人常常超期羁押等等；无视公民私有财产，随意侵占农民土地，拆迁公民住宅；还有官僚主义、不负责任，对老百姓冷漠，对人民利益的漠视等，都可通过民主选举，产生对人民负责的官员和政府，通过竞争产生优秀的政治官员，而从根本上解决或遏制上述官场之恶疾。2对国家机关正职领导人实行差额选举。1979 年以后，我国选举制度改革的最大成果之一是实行了人大代表和政府副职领导人的差额选举。但是，国家机关正职领导人没有完全实行差额选举。按地方组织法的规定，地方国家机关正职领导人一般实行差额选举，但也可等额选举。由于法律规定有意留有余地，而各地方实际做法都在搞等额选举。这种正职的等额选举不符合民主选举的性质，不符合建立真正责任制政府的要求，不符合政治体制改革和提高党的执政能力的需要。所以，建议修改地方组织法，对国家机关正职领导人一律实行差额选举，只有通过民主的有差额竞争的选举，才能产生对人民负责的官员和政府。3实行以竞争为中心的公开、公正的选举程序。首先，参选候选人要以自荐为前提。过去要当人大代表或政府领导人的侯选人不需要公民自己申请，而是靠组织安排。人大代表和国家机关领导职务是一种服务公职，没有自觉自愿主动和热衷于服务，就不可能做好代表或官员。所以，选举的第一环节必须是以候选人自荐报名为前提，未行自荐报名的公民不能作为候选人，这是民主选举的起码要求。其次，实行以居住地为选民登记地的选民登记办法，从而解决市场经济改革后大量流动人口的选举权得不到落实的问题。其三，取消城市以工作单位划分选区的办法，完全实行以居住地的方法划分选区。我国现行选举法规定选民以居住地或工作单位划分选区，是居住地和工作单位两种方式并用的选区划分办法。实际上城市划分选区是以单位为主，选民没有工作单位的才会在居住地进行选民登记。按工作单位划分选区带来诸多弊端：一是人大代表选举成了不同单位之间的相互协商，实行单位选区往往大单位“ 吃 ”小单位，小单位的选民难以当选代表，实际上是不平等的选举。二是单位选举使选举行政化。单位有行政隶属关系，领导决定指派代表候选人的现象就难以避免，鲜见有选民自荐联名推选代表候选人的情况，不太可能做到真正平等的民主选举。实践也证明，所有工作单位选举都是形式化的，所有选举民主气氛比较活跃的都是居住地选区，而不是单位选区，单位选区不利于发扬民主。三是单位选区选出的代表与基层人民代表大会没有利益关系。选民要求人大代表所代表的利益都是些与公民社区生活有关的事务，如小区管理、道路交通、环境建设，基层人大管的这些事与工作单位无关，而与居住地有关。还由于工作单位选出的代表不少大小都是领导，这些人对参加当地人大会议没有太大的意义和兴趣，所以单位代表在人大会议的出席率也较低。四是取消以协商方式确定正式候选人的方法，实行以公开、公平，按多数票决确定候选人的方法。现行选举法规定在提出初步候选人后，如果超过法定差额人数，可采用酝酿协商方法确定正式候选人。酝酿协商在实际操作中往往变成了少数人的暗箱操作，大多数由选民或代表联名推荐的候选人一般都在这个环节被“ 协商 ”下去。因此，必须取消酝酿协商办法，代之以公开、公正的预选票决制。五是实行公开、平等的竞选。现行选举没有活力，选民和代表对选举没有兴趣，投票带有盲目性，选出的代表或领导人不是优秀者，都与缺少选举竞争机制有关。要解决这些问题，最好的办法是让候选人自我介绍，相互竞争，以充分展示个人的能力。竞选是解决选民厌选，从而搞活选举、激发选民热情，并产生对人民负责的代表或国家机构领导人的最好途径。（二）改革代表制度让代表真正成为人民利益的代表，成为民意的重要管道。当前我国人大代表制度最大的问题是人大代表谁也不代表，选民找不到代表，代表也没有自己真正的选民。要使代表真正与选民联系起来，最根本的办法就是让选举变得真实，这需要在改革选举制度的时候同时对代表制度进行改革。中国随着非公有制经济的发展，需要提高非公有经济的地位，需要有反映他们利益的政治代表。但是，提高非公有经济的地位不等于企业家自己亲自参政。市场经济条件下的企业家参政，会产生新的“政企不分” 、“公私不分”，带来诸多的利益冲突，会出现利用公职身份为自己谋利问题。所以，不能提倡企业家参政，人大代表作为公意代表，不能与私营企业家的身份混同。所以，提出职业代表制问题，实行职业代表来代表不同的利益，是现代市场经济民主制国家所必须的。实行各级领导干部与人大代表身份相脱离，行政机关和司法机关领导不兼任人大代表职务。为什么进行此种改革？因为官员当人大代表弊端丛生：一是现在各级人民代表大会几乎成了干部会。由于人大代表光环很好看，使许多各级领导都纷纷争当人大代表，在全国人民代表大会有干部身份的代表达到 416，有的地方则可能超过 50。由于各级领导干部与会，使人民代表大会会议的性质发生变化。会议行政化，如领导干部要分别担任大会的各代表团团长、副团长，小组会的组长等，他们主持会议，有时就像领导在当地组织行政会议一样，人代会有时成了书记、市长的工作布置会和下面官员、企业领导的汇报会。二是官员代表影响会议效率和普通代表行使权利。会议审议发言中，领导长篇大论往往占去了有限的时间，领导也给会议定调，约束了代表的畅所欲言，实际上形成代表身份不平等，普通代表缺少话语权。领导干部太多，也是人民代表大会会议难以延长的原因之一，因领导都很忙，全国人民代表大会即使开十多天的会议，领导也难以坚持，缺席率高。三是领导干部当代表不利于人民代表大会开展监督。人民代表大会监督政府，政府官员同时就是代表，形成自己监督自己。如省长是代表，审议政府工作报告时省长到各代表处看望代表，代表感激都来不及，让普通代表给他提意见，很难！四是领导干部兼人大代表，大量占据了基层代表和普通代表的名额。现在各级领导干部争当人大代表的风气越来越盛，使有限的代表名额越来越集中到干部身上，使人民代表大会的代表性和民意成分大大降低。可见，官员兼任人大代表，不利于强化人民代表大会对政府的监督，不利于减少人大代表数，不利于延长会期，不利于改变行政化的会风，不利于发扬民主。进行代表制改革有两条思路，一是把人代会建成真正的权力机构，保持代表大会广泛的代表性，仍只是象征性权力机构，将人代大常委会充实、扩大、加强。按第一种方案要进行代表制改革，必须减少代表名额。不减少代表名额，就不能建设一个有能力的代表机构，要把代表大会造成一个有能力的机构就必须专职化。代表太多使会议效率大大降低，成本大大增加，而使会议难以发挥作用。根据代议制原理，代议机关代表的多少，取决于人口数量和会议议事有效的限度，在国际社会，国家级议会一院超过 600 名议员的只有英国、德国、意大利、朝鲜、古巴等少数几个国家，议员太多，议会难以有效议事行使职权。国外州或地方省一级议员不超过一、二百人，县一级议会一般在几十人或十几人，乡镇级议会见人、十几人。我国人口多，情况特殊，全国人大代表也不应超过 1000 人，最好在600 人左右。省级人大代表不应超过 400 人，地级市人大代表不应超过 200 人，县级人大代表不应在 100 人以内，乡级人大代表最多 50 人。如果按第二种思路，走扩大常委会权力的路，就要增加常委会的名额，使它成为一个有广泛代表性的权力机构。（三）调整人民代表大会与常委会的功能第一，进一步扩大常委会立法权。全国人民代表大会不再行使立法权，使全国人大常委会成为一个完全的立法机关。我们知道，由于全国人大代表太多，每年会期有限，每次会议一般十天半月。而每次会议议程太多，每次会议如果要审议法律草案，一般只安排一天或半天时间讨论。一个作为全国人民行为准则的法律在一个近 3000 人的会议上只有一天讨论时间就表决通过，实在不太严肃、慎重。可见，法律很不适宜在全国人民代表大会这么大的会议上来审议通过。为了让代表大会更好地进行选举，听取、审议有关工作报告，有更多时间审查预算等，建议取消代表大会的立法议程，把立法权完全交由常委会行使。这样更有利于提高法律质量，因为常委会更有能力对法律进行审议，常委会组成人员有更多的专职人士和各方面的专家，也有较充分的时间对法律案进行反复的审议。实