我国行政诉讼法学的研究状况及其发展趋势

我国行政诉讼法学的研究状况及其发展趋势作者： 武汉大学法学院 林莉红教授 一、我国行政诉讼法学兴起的时代背景（一）行政诉讼制度作为民主制度的产物，在旧中国不可能真正建立并实施。与之相适应，行政诉讼法学也不可能兴起。清王朝末年，改革官制，变法修律，仿照资本主义国家立法、行政、司法三权的体制，抄袭大陆法系德国、日本的司法制度，开始出现现代意义的行政诉讼制度的萌芽。但清王朝制定的有关行政诉讼制度的法律还没有来得及颁布，清王朝即被孙中山领导的民主主义革命运动所推翻。辛亥革命建立中华民国以后，孙中山积极倡导建立与西方法律模式相类似的资产阶级法律制度。1912年3月11日南京临时政府公布了中华民国临时约法 ，这是中国历史上第一部资产阶级共和国性质的宪法，为行政诉讼制度的建立提供了法律依据。该法规定：“法院依法律审判民事诉讼及刑事诉讼，但关于行政诉讼及其他特别诉讼，另以法律定之。 ”“人民有陈述于行政官署之权” ， “人民对于官吏违法损害其权利的行为，有陈述于平政院之权。 ”由于政权存在时间短暂，南京临时政府没有制定关于行政诉讼的法律。1914年，北洋政府相继颁布了平政院编制令 、 行政诉讼条例 。这些法律的颁布，表明在中国法制史上正式建立了行政诉讼制度。南京国民政府基本上承袭了北洋政府的行政诉讼模式，于1932年颁布了诉愿法 、 行政诉讼法 。1945年又公布了行政法院组织法 。北洋政府和南京国民政府时期，虽然在立法上建立了行政诉讼制度，但是，事实上行政诉讼制度并没有真正施行。究其原因，第一，无论是北洋政府还是南京国民政府，虽然表面上标榜的是“民主政体” ，但实际上是极端专制、极其腐败和黑暗的政府，民主政体事实上从来没有存在过，以保障人权和体现民主精神为特征的行政诉讼制度是不可能真正实施的。第二，即使不涉及北洋政府和南京国民政府的专制政体，而仅就其条文而言，由于先天的原因而导致的立法技术上的缺陷，也使得广大的老百姓对其只能望而却步。如北洋政府公布的行政诉讼法，规定只能对“中央或地方最高官署”提起行政诉讼。如果行政处分是由初级行政官署作出的，那么当事人要提起诉讼只能一级一级地诉愿，一直诉到最高行政官署，仍然不服，才可以提起诉讼。而且该法对于各级官署作出诉愿决定的期限没有规定，当事人一级一级地诉愿时，只要有一级拖延不作决定，就会丧失诉权。北洋政府和南京国民政府时期，全国只在中央一级设立一个行政法院，当事人要起诉都必须到行政法院，这实际上也是限制了“民告官” 。与当时的立法相适应，旧中国法学界也开始了对行政诉讼法学的研究。虽然这些研究比较粗疏，抄袭大陆法系德、日等国行政法学研究成果的现象也比 较明显，但就当时的时代背景而言这些行政法学者的工作仍具有拓荒者的性质。例如近代著名的行政法学家、法律教育家白鹏飞于1927年在上海商务印书馆出版行政法总论 。这本行政法总论较当时的其他行政法著作来说，体系完整，内容全面。该书在导言中提及此书是感谢其导师美浓部达吉博士多年的指导而写成。全书共分二章。第一章：行政法的基础观念和基础规律。又细分为第一节，行政权；第二节，行政法；第三节，公法的关系；第四节，行政行为；第五节，行政行为之无效；第六节，行政行为之取消；第七节，行政上之强制执行；第八节，行政上之损害赔偿与损失补偿。第二章：行政组织。又分第一节，概论。第一款，行政首长之组织与权限；第二款，行政官署。第二节，现行官制之梗概。第一款，中央官制；第二款，地方官制。第三节，官吏法。第四节，公法人（自治团体、地方团体） 。第五节，行政上之争讼。该书最后一节论述行政上之争讼，包括诉愿和行政诉讼，后者又包括行政诉讼组织，行政诉讼手续等。认为行政诉讼为行政裁判所（平政院）来审查行政行为是否合法的一种手续。其基本原则有二，即行政诉讼程序公开和对审主义（给予被告答辩之机会） 。该书反映了旧中国行政法学的最高成就。台湾行政法学者评论其“为我国早期极为优异之行政法著作” ， “我国当时之后，并没有其他行政法教科书能步锺其后更上一层楼”。其后也有一些行政法学著作出版，如赵琛于1931年在上海法学编译社出版行政法总论 ，朱章宝1931年在上海商务印书馆出版行政法总论 ，郑邻芳、陈思谦翻译的日本行政法学家美浓部达吉的著作行政法撮要于1934年在上海商务印书馆出版，陶天南于1937年在上海中华书局出版中国行政法总论。这些行政法著作都将行政诉讼作为行政法的一个内容加以论述。笔者还没有看到当时出版有专门的行政诉讼法著作。（二）新中国成立后，由于历史的原因，没有能够及时建立行政诉讼制度，尽管在立法上出现行政诉讼制度的萌芽。在当时的时代背景下，行政诉讼法学也不可能兴起。建国初期起国家根本法作用的中国人民政治协商会议共同纲领规定：“人民或人民团体有权向人民监督机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为” 。1949年12月20日，中央人民政府委员会批准的最高人民法院试行组织条例规定，在最高人民法院设立行政审判庭。尽管当时国家没有规定统一的行政审判程序，但是在一些单行法规和规范性文件中有关于行政起诉权的规定。如1950年土地法规定：农民对乡政府、区政府评定的成分有不同意见，可以向县人民法院起诉，由县人民法院判决。1954年宪法第97条规定：“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得国家赔偿的权利。 ”宪法的这一规定包含了行政诉讼的内容。这些规定为我国行政诉讼制度的建立奠定了法律基础，有着重要的历史意义。但是建国初期行政诉讼制度只是处于萌芽阶段，并没有真正建立。以后由于历史的原因，在较长的一段时间里，行政诉讼制度在立法上几乎是空白，实践中主要由职能部门和各个国家机关的信访机构处理行政纠纷，大量的行政纠纷无法通过法律途径解决。由于立法的欠缺和停滞，这一时期基本上没有行政诉讼法学的研究。（三）我国的行政诉讼制度是在中国共产党的十一届三中全会以后，随着社会主义商品经济和民主政治的发展而逐步建立起来的。相应地，行政诉讼法学亦蓬勃兴起并很快向纵深发展。1976年10月，粉碎“四人帮”以后，特别是1978年12月中国共产党的十一届三中全会以后，党和政府积极推行改革，大力发展商品经济，实行党政分开、政企分开、权力下放，各种企业、组织之间的经济利益逐渐独立，社会生活主体之间的各种新的矛盾也越来越多地反映出来。经济体制改革和商品经济的发展，计划经济向市场经济的过渡，使企业从行政机关的附属物转变为独立核算、自主经营的经济实体，需要完备的法律制度保护其合法权益，特别是经营自主权和合法承包经营权不受行政机关和主管部门的非法干预，这就需要立法给企业法人在其受到行政机关违法行为侵害时以诉讼权利。在改革开放的形势下，公民的民主意识、权利意识以及法律意识逐渐增强，而经济独立和民主、法律意识的增强必然使行政机关与被管理的个人之间产生行政争议的数量增多，这也需要有保护人民民主、保障人权，以及加强对行政机关是否依法行使职权进行有效监督的法律制度。从行政机关内部来说，为适应改革开放的新形势，建立廉洁高效的政府和反对各种腐败现象，需要有一套对行政机关及其工作人员依法行使职权的外部监督机制。而行政诉讼制度正可以通过程序规范对那些受到行政机关违法行为侵犯的公民、法人和其他组织提供一个广泛而经常的救济手段，来达到促使行政机关依法行政的目的。特别应该指出的是，为了健全民主、加强法制，建立完善的社会主义制度，我国经济和政治体制改革的领导者首先意识到行政诉讼制度的重要性。党的十三大提出：“为了巩固机构改革的成果并使行政管理走上法制化道路，必须加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序” ， “要制定行政诉讼法，加强对行政机关和行政人员的监督，追究一切行政人员的失职、渎职和其他违法乱纪行为” 。客观的需要、主观的需求与现实的可能相结合，就使得行政诉讼制度在改革开放的形势下得以迅速建立起来。从立法上看，适应行政管理和社会发展的需要，我国的立法机关和行政机关制定和颁布了大量的行政管理法律、法规。从1980年中外合资经营企业所得税法开始，规定行政诉讼的法律、法规亦不断出现。这些法律、法规所确定的行政诉讼的范围逐渐从涉外的立法向对内的立法，从经济行政立法向涉及公民人身权、财产权的立法扩展，到1989年3月28日， “已有130多个法律和行政法规规定了公民、组织对行政案件可以向人民法院起诉”。在建立我国行政诉讼制度的过程中，有两个法律对促成行政诉讼法的最终制定起了非常重要的作用。其一是1982年3月8日颁布，同年10月1日试行的中华人民共和国民事诉讼法（试行） 。 民事诉讼法（试行） 关于行政诉讼有两条重要规定，该法第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，使用本法规定。 ”这一规定使行政案件的审理有了程序法的依据，并使立法机关在制定授予相对人行政诉权的单行法律、法规时不再顾虑行政案件的审理没有程序法的依据。该法第30条关于专属管辖的第4项规定：“因登记引起的诉讼，由登记机关所在地人民法院管辖” 。这一规定为大多数学者所忽视，实际上因登记引起的诉讼，主要是行政诉讼。其二是1986年9月5日颁布，1987年1月1日施行的中华人民共和国治安管理处罚条例 。该法第39条规定，被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服处罚，经复议后对复议裁决仍然不服的可以向当地人民法院起诉。这一规定虽然与其他单行法律、法规关于行政诉权的规定没有本质区别，但由于治安管理处罚数量远较其他行政处罚的数量为多，因而仍然引起学者们的广泛关注。许多学者认为随着治安管理处罚条例的实施，人民法院受理的行政案件数量将会大量增加，人民法院审理行政案件仍适用民事诉讼法的规定，恐难适应新的情况。因而在治安管理处罚条例实施前后，学术界关于我国应建立独立的行政诉讼制度的呼声尤为高涨。在这样的时代背景下，行政诉讼法的起草、制定工作纳入全国人民代表大会的议事日程，并加紧进行了有关工作。1986年，全国人民代表大会法律工作委员会受委员长会议委托，组织了由有关专家参加的行政立法研究组研究和起草行政诉讼法，先后拟订了草案试拟稿、草案征求意见稿和行政诉讼法草案。1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过了中华人民共和国行政诉讼法 ，并规定自1990年10月1日起正式施行。行政诉讼法的实施，需要有相关法律、法规与之配套，最直接的是有关行政复议和行政赔偿的立法。1990年12月24日国务院发布行政复议条例 ，该条例自1991年1月1日起施行。1994年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过中华人民共和国国家赔偿法 ，并规定该法自1995年1月1日起施行。在建立行政诉讼制度的过程中，围绕行政诉讼法及其配套法律、法规的制定和实施，法学界和司法实际部门进行了大量广泛、深入的理论研究和探讨，行政诉讼法学顺应历史的潮流和社会的需要，从无到有，很快发展起来。二、我国行政诉讼法学发展历史的回顾我国行政诉讼法学兴起于80年代中期，围绕行政诉讼法的制定展开，经过十余年的发展，已取得长足的进步。行政诉讼法学的发展，典型地反映了部门法学围绕立法过程所分为的立法前的理论准备、立法中的普法宣传与内容阐释以及立法后的理论探讨与立法的修改补充三个阶段。（一）立法前的理论准备阶段（80年代中期至1989年4月4日行政诉讼法颁布）行政诉讼作为“民告官”的制度在中国的确立是前所未有的一件事，理论上的准备至为重要。笔者所看到最早在法学杂志公开发表的专门论述行政诉讼的文章是发表于法学杂志1983年第2期由熊先觉所著的论行政诉讼 。这是1983年仅有的一篇关于行政诉讼的文章。到1984年， 中国政法大学学报第1期、 法学研究第4期先后发表朱维究所著的应当建立健全人事行政诉讼制度和试论我国的行政诉讼两篇论文。1985年以后，行政诉讼及与行政诉讼相关的论文逐渐增多。这一阶段对行政诉讼法的研究主要进行了以下工作：1. 探讨行政诉讼制度在我国建立的必要性、作用和意义。这一时期发表的这方面的论文有李国亮在法学季刊1986年第1期发表的我国应及时建立行政诉讼制度 ，方世荣在中南政法学院学报1987年第3期发表的论我国行政诉讼制度在保障宪法实施中的作用 ，朱维究在政法论坛1987年第3期发表的我国应当建立独立的行政诉讼制度兼论民事诉讼与行政诉讼的讨论 ，等。2.探讨行政诉讼制度的特征和基本原则。 这一时期有关行政诉讼制度的特征和基本原则的文章大量发表，仅1987年就有河北法学第3期发表李松为的我国行政诉讼制度特点初探 ；中国法学第2期发表方世荣等的论我国行政诉讼不同于民事诉讼的诸项基本原则 ；法学杂志第5期发表金俊银的我国行政诉讼的基本原则试探 ；法学第12期发表柯昌信等的行政审判同样适用调解原则等。3.对行政诉讼具体制度的探讨。这一时期法学界研究和探讨的有关行政诉讼的具体制度涉及行政诉讼立法中的各个问题，发表的论文涉及行政诉讼的受案范围、诉讼参加人、审判组织、诉讼证据、审判程序、司法变更权、行政诉讼附带民事诉讼、行政损害赔偿等问题。其中对行政诉讼立法在理论上必须加以解决的若干问题给予了明确，如行政诉讼中的司法变更权问题，行政审判如何对待规章的问题，以及行政案件的受理机构问题。这些研究和探讨给行政诉讼立法提供了大量的参考意见，对行政诉讼立法起了重要的作用。4.介绍外国的相关制度、法学理论和进行比较研究。 我国的行政诉讼制度是在立法上和理论上都很欠缺的基础上建立起来的，因而行政诉讼法学的一个重要任务就是介绍外国的相关制度、法学理论和进行比较研究，这一工作进展迅速，成绩斐然。1986年法学界还认为“当今世界各国行政诉讼制度有几种不同的模式：（一）法国的行政法院， （二）英国的行政裁判所，（三）美国的独立管制机构， （四）瑞典的议会行政督察员”。这种片面的理解很快被这一时期发表的大量的论文、论著和译著所纠正。这些论文有美国的行政诉讼制度 （国外法学1988年第3期，柳砚涛撰） ；美国行政诉讼若干问题 （国外法学1988年第4期，姜明安编译） ；联邦德国的行政诉讼法及行政诉讼制度 法学研究1988年第1期，刘兆兴撰） ；德国行政诉讼的历史演变 （现代法学1989年第3期，于安撰） ；法国行政审判制度的最新发展 （法学论丛1988年第4期，王名扬撰） ；瑞典议会司法督察专员制度 （广西大学学报 哲社版1989年第3期，陆武师撰） ；此外，还有关于前苏联、波兰、匈牙利、保加利亚等国行政诉讼制度以及对我国台湾、香港、澳门等地行政诉讼制度的的介绍。特别值得一提的是王名扬先生研究外国行政法的三步曲中的两部著作英国行政法 （中国政法大学出版社1987年3月第1版）和法国行政法 （中国政法大学出版社1989年5月第1版）都在此时出版，其中均大量地介绍了行政诉讼制度。这一时期还有一些外国行政法著作的译著出版，其中影响比较大的有（美）伯纳德 施瓦茨著，徐炳译的行政法 （群众出版社1986年10月第1版） （日）南博方著，扬建顺、周作彩译的日本行政法 （中国人民大学出版社1988年8月第1版）等，这些译著中均大量包含行政诉讼制度的内容。除了在法学杂志上发表论文对行政诉讼中的专题性问题进行研究和探讨以外，这一时期亦有少量教材、专著问世。如应松年主编的行政诉讼知识手册 （中国政法大学出版社1988年5月第1版） ；朱维究主编的行政诉讼法原理 （中国政法大学出版社1988年8月第1版） ；周卫平、江必新、张锋著的行政争讼制度概论 （宁夏人民出版社1988年8月第1版） ；王礼明、张焕光、胡建淼著的行政官司漫谈 （人民日报出版社1988年10月第1版）等等。这一时期行政诉讼法学的研究状况还有一个特点就是学术团体对行政诉讼法的研究和讨论异常活跃。其表现是召开了多个学术会议，并在一切可能的场合开展对行政诉讼法的研究。如中国法学会行政法学研究会于1986年6月18日在北京召开了“建立具有中国特色的行政诉讼制度”理论研讨会；全国人大常委会法制工作委员会与1988年8月5日召开“行政诉讼法征求意见稿座谈会” ；中国法学会诉讼法学研究会和行政法学研究会每年的年会也都将行政诉讼法作为一个重要内容予以研讨。特别值得一提的是1988年8月31日至9月2日中国法学会和国际诉讼法协会在北京召开了以“诉讼制度的改革与完善”为主题的诉讼法发展趋势研讨会，在这次会议上，中外诉讼法学家对中外行政诉讼制度进行了广泛的交流和研讨。（二）立法中的普法宣传与内容阐释阶段（1989年4月4日至1991年5月29日）行政诉讼法于1989年4月4日由第七届全国人民代表大会第二次会议通过，条文明确规定“自1990年10月1日起生效” ，在立法上对行政诉讼法的生效规定了较长的准备时间。这是为了一方面做好行政诉讼法的普及宣传工作，让广大的行政管理相对人了解自己的诉权，让各级行政机关做好应诉的准备；另一方面让立法、执法机关做好法规清理和起草配套立法的工作。1991年5月29日最高人民法院审判委员会第499次会议讨论通过最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见（试行） ，这一重要的司法解释与行政诉讼法共同为人民法院的行政审判提供了规范。与之相适应，行政诉讼法学的研究重点亦在解释、宣传行政诉讼法上。这一时期行政诉讼法学研究的特点可归纳为：1对行政诉讼法专题性问题进行研究的论文继续发表。 配合行政诉讼法的颁布、实施，这一时期发表的论文着重讨论我国行政诉讼法的特点， 行政诉讼法的颁布对我国民主政治生活的影响以及阐释行政诉讼法的具体规定等。也有少量论文对行政诉讼法条文内容提出了不同意见。如张友渔在中国法学1989年第4期发表关于行政诉讼的两点意见 ，对行政诉讼法所规定的诉前程序和审理案件参照规章的规定提出了不同意见。2行政诉讼法的教材、专著和各种解释、宣传性读物大量出版。 这一时期关于行政诉讼法的出版物主要有黄杰主编的行政诉讼法释论 （中国人民公安大学出版社1989年6月第1版） ，河山、肖水著的行政诉讼法概要 （人民出版社1989年7月第1版） ，江必新著的行政诉讼问题研究 （中国人民公安大学出版社1989年8月第1版） ，胡康生主编的行政诉讼法释义 （北京师范学院出版社1989年9月第1版） ；柴发邦主编的当代行政诉讼基本问题 （中国人民公安大学出版社1989年10月第1版） ；胡建淼主编的行政诉讼法教程 （杭州大学出版社1990年1月第1版） ；马原主编的中国行政诉讼法讲义 （人民法院出版社1990年7月第1版） ；罗豪才主编的行政审判问题研究 （北京大学出版社1990年9月第1版） ；张树义主编的中国行政诉讼法学 （时事出版社1990年9月第1版） ；罗豪才、应松年主编的行政诉讼法学 （中国政法大学出版社1990年10月第1版） ；柴发邦主编的行政诉讼法教程 （中国人民公安大学出版社1990年12月第1版） ；江必新著的行政诉讼法疑难问题探讨 （北京师范学院出版社1991年5月第1版） ；黄杰主编的行政诉讼法贯彻意见析解 （中国人民公安大学出版社1992年1月第1版）等。此外，还有一些出版物以问答形式对行政诉讼法条文进行逐条解释。3开始出现行政诉讼法的案例汇编。 随着行政诉讼法的颁布和行政审判实践的深入，行政案例汇编开始出现。比较有影响的案例汇编有：应松年、胡建淼主编的中外行政诉讼案例选评 （中国政法大学出版社1989年9月第1版） ；姜明安等主编的行政案例精析 （中国人民公安大学出版社1991年1月第1版）等。4实际部门和实际工作者广泛参与行政诉讼法的研究和探讨。行政机关和司法机关对行政诉讼法的实施给予极大关注。为了做好行政诉讼法实施前的各项准备工作，1989年12月11日至21日，国务院法制局在北京召开了行政诉讼法研讨会，国务院法制局局长孙琬钟、全国人大法工委副主任顾昂然、最高人民法院副院长马原在会议上做了报告。1990年9月1日国务院又召开贯彻实施行政诉讼法电话会议，国务院副总理姚依林做了重要讲话。1990年9月13日至9月18日最高人民法院召开全国法院行政审判工作会议。1990年9月10日至12日最高人民检察院召开全国检察机关实施行政诉讼法的工作会议。行政机关和司法机关对行政诉讼法实施的这种极为关注的态度在一定程度上促进了实际工作者对行政诉讼法的研究和探讨，从而为行政诉讼法学研究注入了实践的活力。（三）立法后的理论探讨与立法的修改补充（1991年5月29日至今）行政诉讼法实施后，随着司法实践的深入和理论研究领域的拓展，行政诉讼法学主要转向对行政诉讼法实施状况的研究，包括实施中出现的情况，如何进一步完善等问题。这一时期的研究状况具有以下特点：1. 对行政诉讼中具体问题的研究继续进行。行政诉讼中的一些具体问题，如司法变更权问题，行政机关能否作为第三人的问题，举证责任的分配问题，审理依据问题等仍然受到行政诉讼法学界的关注，相继有多篇论文发表。如关于人民法院司法变更权的研究，就有华洋在经济与法1991年第12期发表的关于司法监督控制行政自由裁量权的思考 ；于绍元、王伟英在现代法学1992年第1期发表的论行政诉讼中的司法变更权 ；尤志华等在法学天地1992年第1 期发表的浅谈行政诉讼中的司法变更权 ；胡一进在探索1992年第3期发表的谈行政审判有限变更权的使用 ；李柏林在法学1994年第11期发表的行政诉讼中司法变更权的完善等。另外行政诉讼法学界还开展了对行政诉讼与人权保障，行政诉讼与市场经济等问题的研究和讨论。2. 对行政诉讼法实施状况的研究不断深入。行政诉讼法颁布