试论城乡一体化过程中存在的问题以及解决的对策

试论城乡一体化过程中存在的问题以及解决的对策1、城乡一体化的含义、重要性、目的、意义我国在改革开放后，特别是 80 年代末期，由于历史宏观因素，城乡分离发展，形成了城乡之间的隔离，造成我国城乡社会发展两极分化的局面，从而产生各种经济社会矛盾，而后为了促进经济社会发展，提出了城乡一体化的思想，主要体现在城乡之间的经济联系和社会进步的要求。随着社会经济的发展，城乡一体化已经成为事关经济社会科学发展，和谐发展的重大问题。因此对于城乡一体化过程中存在的问题要重视起来，及时的提出解决对策，保证城乡一体化的进程。城乡一体化是把城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体进行统筹规划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡经济一体化、社会一体化、生态一体化和信息一体化。改变长期形成的 城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让 农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、 可持续发展。厉以林认为：城乡一体化应该是双向的，即农村居民可以迁往城市，在城市工作或经营企业；城市居民也可以迁往农村，在农村工作或经营企业。还有学者认为城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体的过程。总之，城乡一体化是城市和乡村在经济、社会、文化等方面相互融合渗透的过程。1 城乡一体化过程由于历史的原因,我国城镇化水平既严重滞后于发达国家和相当部分发展中国家,也滞后于我国的工业化进程,“城乡二元结构”和“三农”问题十分突出。但是,我国的城镇化水平却在曲折中逐渐提高。根据我国经济社会的发展状况,我国城镇化可划分为4 个阶段：一、1949 年1978 年 城乡不协调发展格局1949 年以来，结合自身国情，在计划经济时期，我国实施了优先发展工业的战略，建立了计划经济体制和农产品统购统销制度、人民公社制度和户籍管理制度，初步建立了比较完整的工业体系和国民经济体系，使城市经济得到了较快发展，但是由此也产生了一系列的问题，户籍制度把农民和土地绑在一起，城乡之间缺少市场联系，城乡二元化开始形成。新中国成立初期，实行“一化三改”，优先发展重工业，强化了城乡二元化，而后随着工业发展的快速推进，导致了城乡差距逐步拉大，加剧了城乡不协调发展。二、1979 年1989 年城乡一体化起步以党的十一届三中全会为转折点,我国进入了改革开放新阶段。主要表现在三个方面：一是全面推行了市、县、乡领导体制改革。从上世纪 80 年代初开始,在全国绝大多数地方都陆续开展了“市管县”、 “县改市(区)” 、“乡改镇”等改革。这项改革在一定意义上是推进城乡一体化的大胆尝试,是政治、经济、文化、社会等方面管理体制的深刻变革,并建立了以城市为中心,统筹城乡发展的新的区域经济运行模式。二是乡镇企业的发展使城乡联系逐渐增强，城乡不协调现象有所好转。1978 年以后，乡镇企业的兴起和快速增长成为中国经济发展的一个显著特点，随着乡镇企业的迅速崛起，中国国民经济结构由改革以前的年农村农业、城市工业的二元经济结构向城市工业、农村工业、农村农业相结合的新型结构转变。三是改革开放后，取消了长期以来实施的农产品统购派购制度，我国农业结构开始发生变化，推动城乡关系的合理化。三、1990 年2001 年城乡一体化发展阶段在邓小平同志的南方谈话和中共十四大召开后，中国确立了社会主义市场经济体制，随着市场经济进程的加快，由国外引进先进的技术和物资，为引进外资提供便利，全国各地大力进行经济开发区建设，与此同时，城镇化建设也进入了发达时期，由于城镇建设的标准降低，城镇数量急剧增长，而且以公有制为主体，多种所有制并存的体制对劳动力的能力增强，农民在城乡间流动，增加了城乡之间的交流，削弱了城乡之间的壁垒使农村工业化得到了发展。中共中央在 2000 年编制的国民经济“十五”发展计划中，把积极稳妥的推进城镇化作为今后必须重点研究和解决的重大政策性问题，城乡互动发展得到进一步增强。四、2002 年今城乡一体化统筹发展阶段随着城乡一体化的不断深入实践，城乡的统筹发展得到了政府的重视，城 乡关系是经济社会发展中一个最为重要的关系，城乡关系是否协调，是反映国家或区域发展水平是否正常的重要标志。从 2004 年到 2011 年连续出台了八个关于“三农”发展的“中央一号文件”，中共十六大明确提出要全面建设小康社会，逐步扭转工农差别、城乡差别和地区差别的扩大。并且明确的提出要统筹城乡经济发展。在十六届三中全会上提出的五个统筹要求，其中第一个就是要统筹城乡发展。党的十八大报告指出：“推动城乡发展一体化。解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。 ”，“加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。 ”随着政府的重视和推进的决心，对城乡一体化的理解达到了新的水平，全国各地都在加大力度进行城市化建设和统筹新农村建设，加大城乡之间的关系密度，积极探索，全面尝试，不仅从政策和体制上来打破城乡二元结构，从各个方面采取多种措施来改善城乡关系，加快城乡一体化进程。2 城乡一体化过程中存在的问题表现一、土地问题（一）农村土地产权混乱在我国农村，有相当一部分农民只知道集体土地属于农民集体所有，但没有所有权概念，对集体土地所有权价值知之甚少。导致的结果，如土地权属不清，纠纷较多；集体土地所有权主体不明确；农民行权意识差 1。在行使所有权时农民“集体”很难成为实践层面上的所有者主体，实际权利由乡镇政府、村民委员会的村干部或者村民小组长代替所有权人行使，这在土地.承包、集体土地征收中，体现尤其突出，用地使用权流转混乱，缺乏法律规制。 （二）土地征地范围过大，补偿标准不尽合理近年来，虽然各地推进征地制度改革，在征地安置补偿和规范征地程序方面取得了明显进展。但征地制度仍然存在亟待解决的矛盾和问题：土地征占规模过大，失地农民越来越多；对失地农民的补偿偏低，失地农民就业和社会保障很难。在征用土时，乡级政府、村委会、村经济合作社等经济组织甚至村民小组都要争当土地所有权主体，来瓜分征地补偿金，个别政府在追逐利润的过程中，也参与到补偿收益的分配当中，造成土地收益分配无序、失地农民补偿问题偏低等问题，影响征地的顺利进行，进而影响城乡经济发展和社会安定 2。以上种种都是因为政府在征地过程1李启宇、张文秀.基于城乡统筹的农村土地管理制度创新研究评述J.经济纵横,2009,(12).2林建.完善农村土地征用制度的思考J.福建行政学院学报,2010,(6).中不能以人民利益为主，从而引发严重的社会问题。（三）在土地利用方面，资源浪费和资源短缺现象并存 我国农村宅基地分布广、占地面积大，且近年来呈不断增长之势。当前的非农建设大量的占用耕地，导致农村的土地面积减少，从而影响到农民的利益。据调查每年的非农建设所减少的耕地面积在整年所有减少的耕地面积中占据的比例至少为 30%，尤其在城镇周边或者主要交通干道附近的优质耕地，这些损失是难以用开发的荒地来弥补的。然而，随着城乡一体化的步伐加快和社会主义新农村建设的深入推进，农村各项基础设施建设占用大量农村土地，虽然新农村建设要求规划先行，但由于一些规划企业只追求眼前经济利益，对村庄建设规划不够重视，合着当地干部和群众要求随意圈地搞基础设施建设。在建设中没有对用地进行合理的规划，造成土地闲置现象较多，另外农村的居民点不集中，呈现分散状态，一户多宅、空心村以及超标用地现象也造成了土地资源的严重浪费。社会保障问题：1.农村老年人养老问题矛盾突出。在目前,我国绝大部分地区的基本养老模式还是“家庭养老”为主,“社会救助供养”为辅,但农村日益加快的工业化、城镇化进程,一方面促进了社会经济结构和生产方式的变更,弱化了土地保障作用;另一方面,工业大生产劳动方式的重大转变,在一定程度上影响了劳动者作为养老义务承担者的角色,家庭赡养和生活照料功能随之受到削弱。2009 年 11 月初,黑龙江省人大代表翟玉和发起并组织了中国农村养老调查活动,对全国 31 个省区(台湾除外)的 46个县(市、区 )72 个村的 60 岁以上(与子女分居 )老人的养老现状进行了实地调查。通过对调查表的汇总发现,在受访 1040名调查对象中,与儿女分居的比例是 45.3%,三餐不保的占 5%,年节饮食与平日无别的达 16%,93%的老人一年添不上一件新衣,69%无替换衣服。这些数据表明传统的养老方式遇到了愈来愈严重的困难和挑战。 随着经济的发展，现行的农村社会保障制度，包括社会养老保障体系、社会医疗保险体系和社会救济福利体系与城市相比都有很大的差距，造成农村居民与城镇居民权利和发展机会的不平等，也加剧了农村与城市的差距资金问题金融机构网点不足，资金供应、金融服务产品少，导致金融支农能力较弱。3 城乡一体化过程中存在的问题的原因体制制约二、农村土地管理制度存在问题的主要原因（一）农村土地所有权的界定不明晰且产权残缺现在农村土地管理制度对于土地产权在不同主体间的归属安排不当，造成各权利主体对土地的权利、义务、收益和责任不能明确，是农村土地经济关系多重矛盾产生的根源。国家对农村土地权利的控制实质上表明土地归属权属于国家，但是国家并不是农村土地的所有权主体。农民集体作为名义上的土地所有者，实践中难以充分行使所有权，土地权益受到多方侵蚀，农民集体土地所有权的充分行使受制于农村基层政治民主发展状况。集体土地经营管理者自身角色混乱，权利和义务不对称 3。然而，农民集体土地所有权矛盾的核心问题是政府在利益驱动下的政治操纵和强势介入，土地的控制权事实上不在所有者，而在国家手中。土地所有权主体的虚位，使国家对农村集体土地的支配更加畅通无阻。现实中，圈地和拆迁问题不断，一些政府或部门滥用行政权征用土地，损害了农民利益，导致了一些社会问题的产生。（二）农村土地征用制度不健全，缺乏保障机制我国土地管理法规定，除农村集体兴办乡镇企业、基础设施、公益事业以及村民建设住宅外，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用使用国有土地，政府可行使土地征用权。尽管法律有明确规定，但现实中征收集体土地，并未区分公益性还是经营性建设用地，这是征地范围难以缩小的重要原因 4。未充分考虑土地流转性后的增值收益，对农民的征地补偿不到位，是导致被征地者与地方政府、开发商矛盾冲突的重要原因：集体土地的房屋拆迁补偿缺乏法律和行政法规依据，地方政3黄花.我国现行农村土地管理制度的主要问题及改革思路J.科学社会主义,2010,(1).4刘权莹.探究农村土地管理制度的新改革J.农业研究,2012,(2).府的文件层级低，政策前后不衔接是导致拆迁难以及恶性事件频繁发生的重要原因。（三）土地管理执法不严一方面从客观上来讲，土地管理既是一个行政执法部门，又承担着协助地方经济发展的职权，这种体制下，地方政府在经济发展指标的压力下，不得不给土地管理部门施压，而土地管理部门也实为两难，一定程度了淡化了执法；同时，从违法用地行为查处来看，责令停工通知书等很难见到成效，而强制执行从立案到依法执行完毕，一般需经过责令停工、调查、告知、作出处罚决定、申请法院执行、法院公告及正式执行等程序，最快也得花费三个月的时间，这大大削弱了土地执法的打击力度。另一方面从主观上讲，土地管理执法涉及普遍老百姓，基层土管部门工作人员又是多年在基层工作的本乡人，执法避重就轻，多以教育为主，这也影响到了土地管理执法的震摄作用；同时，目前一些违法用地行为往往与非法辟山、造码头等行为有关，这里牵涉多个部门，有关部门单独执法，今天你查土地，我建码头，今天你查码头，我建厂房，政府行政执法效率较低，也容易给违法者留下死灰复燃的机会。（四）缺乏耕地保护制度和市场保障机制中央政府通过经济杠杆来达到耕地保护的目的，价格是市场机制配置资源的有效杠杆，决定着农户对土地的经营效益。对于耕地向建设用地流转，则必须把因耕地损失的外部成本“内化”，把损失造成的社会、生态、机会成本及对后代的代价纳入市场成本。而市场具有不完备性，因此需要政府征收高额税率来体现这种市场成本，以达到调节市场供需的目的。从根本上讲，耕地保护缺乏制度和市场保障机制，在制度上要设计一种将耕地保护纳入政府政绩考核的制度，让地方政府官员意识到保护耕地也是政府的首要责任；同时也应通过市场的层面，采用经济手段调动农民耕地保护的积极性，并以此建立一种长效保护机制 5。社会保障社会保障立法很不健全。社会保险费 的征缴、支付、运营、统筹管理极不规范;社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺;社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行;社会保障的覆盖面小、权威性极差、保障程度低。目前在社会