城市房屋拆迁存在的问题与法律思考

城市房屋拆迁存在的问题与法律思考Urban Housing Demolition Problems and Legal Thinking摘 要城市房屋拆迁是我国现代化进程中不能回避的一个热点问题。随着我国政治、经济体制改革的深入，城市房屋拆迁中的各种法律关系日益复杂。本文针对我国现有房屋拆迁制度存在的缺失和不足进行理论和实证分析，分析城市房屋拆迁出现问题的原因，并对如何修改房屋拆迁制度提供了相应的措施，希望能对我国房屋拆迁制度的完善有所帮。本文系运用规范研究方法进行的专题研究。全文分四个部分：首先是阐述房屋拆迁的法律性质；其次是分析城市房屋拆迁存在的问题；再次是探讨城市房屋拆迁存在问题的原因；最后是提出相应的措施改善城市房屋拆迁中存在的问题。关键词：物权，拆迁，公共利益AbstractUrban Housing Demolition is our countrys modernization process can not avoid a hot issue. As Chinas political and economic system reform, urban housing demolition in a variety of increasingly complex legal relations.In this paper, demolition of the existing system and the lack of existence of inadequate theoretical and empirical analysis, analysis of urban housing demolition cause of the problem, and how to modify the demolition system provides the appropriate measures, hoping to improve the system of housing demolition some help.This article studies the use of standardized methods of case studies. Text is divided into four parts: the first is to describe the legal nature of house demolition; followed by the analysis of urban housing demolition problems; once again is to explore the problems of urban housing demolition reasons; finally propose appropriate measures to improve urban housing demolition Problems .Key words: Property rights；demolition；public interest.目 录1 拆迁的法律性质 .61.2 关于房屋拆迁法律性质的各种学说 .61.2 对房屋拆迁性质的探讨 .72 房屋拆迁中存在的主要问题 .82.1 房屋拆迁许可证颁发制度不规范 .82.2 房屋拆迁补偿费偏低 .92.3 拆迁认定及补偿安置缺乏法律依据 .92.4 违法强制拆除被拆迁人的房屋 .102.5 没有明确公共利益，与宪法、物权法的规定相抵触 .102.6 强制拆迁法律制度存在明显缺陷 .102.7 民事法律关系和行政法律关系相互交织 .113 存在问题的原因分析 .113.1 法律法规没有界定“公共利益”范围 .123.2 评估工作不公正 .133.3 拆迁条例制度设计不合理 .143.4 政绩工程和腐败官员在作怪 .143.5 拆迁条例和宪法等法律相抵触 .154 建议与思考 .164.1 切实解决法律法规冲突，统一安置补偿尺度 .174.2 提高行政机关的行政意识 .174.3 提高拆迁人员的综合素质 .174.4 有关单位协调合作 .184.5 加强法制和政策宣传力度 .184.6 健全监督机制，加强廉政建设 .184.7 尽快建立和健全行政强制执行机制 .184.8 健全市场评估机制 .19结 语 .19主要参考文献 .201 拆迁的法律性质房屋拆迁的法律性质是构建房屋拆迁法律制度的基础，弄清楚拆迁的法律性质才能从宏观上把握拆迁制度的整体。1.2 关于房屋拆迁法律性质的各种学说城市房屋拆迁所涉及的法律关系非常复杂，比较通行的观点认为城市房屋拆迁实际上涉及到以下几种不同性质的法律关系:一是政府与拆迁人之间的行政许可法律关系。在房屋拆迁以前，拆迁人必须持有国家规定的批准文件、拆迁计划和拆迁方案，向房屋拆迁主管部门提出拆迁申请，房屋拆迁主管部门审查后，对符合条件的被申请人，发给其拆迁许可证。二是拆迁人与被拆迁人之间就拆迁补偿安置所进行的平等协商的私法关系。在房屋拆迁主管部门规定的拆迁期限内，拆迁人应该与被拆迁人就拆迁补偿、安置事宜进行协商，并签订书面的安置补偿协议。也就是说，基于城市总体规划和发展的需要，在“是否拆”这个问题上应该而且必须体现出强制性，但对被拆迁人如何补偿安置的问题上，则要遵循平等协商的原则，不应该有强制性。三是行政裁决、行政强制法律关系。拆迁人与被拆迁人经过协商，达不成安置补偿协议，由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决:被拆迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁。也有人认为，虽然城市房屋拆迁涉及到多个方面，涵盖多个法律关系，但其中只有两个最基本的法律关系，即行政主体与行政相对人之间的行政管理关系和拆迁人与被拆迁人之间的民事法律关系。关于房屋拆迁的性质主要的观点有：一民事行为说，认为城市房屋拆迁是民事行为，应受民事法律规范。拆迁的过程应当在拆迁人与被拆迁人的协商下完成，体现当事人的平等和意思自治。最高人民法院曾就受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题作出批复：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理” 。二行政行为说，认为在政府，拆迁方，被拆迁方三者关系中政府占主导地位，政府权力的介入使原本应体现平等，自愿，协商原则的拆迁过程具有了行政强制性，是作为平等主体的拆迁方在没有征得被拆迁方同意的情况下进行强制拆迁的合法理由，没有政府权力的介入，强制拆迁行为根本不可能发生。三混合说,认为拆迁管理部门对于拆迁的行政许可行为，必要时房屋拆迁管理部门的行政裁决行为和行政强制拆迁行为，这些都属于行政法律行为的范畴。拆迁人与被拆迁人之间订立补偿安置协议的行为则属于民事法律行为。因此，城市房屋拆迁是行政行为和民事行为的混合。目前，认为城市房屋_拆迁是行政行为和民事行为的混合的观点在学术界占据主流地位。1.2 对房屋拆迁性质的探讨对于房屋拆迁的性质，我基本同意第二种学说，即把城市中的房屋拆迁行为定性为政府的行政行为。我将房屋拆迁行为定性为行政行为，是基于以下理由。在政府、拆迁方、被拆迁方三方之间的关系中，政府是占据着主导地位的。从拆迁的发生来看，先是由政府对城区建设进行统一规划，确定进行房屋拆迁的范围，然后发布拆迁公告，进行拆迁方招投标公告。因此，这首先发生的是政府与被拆迁方之间的具体行政关系。虽然政府没有进行房屋拆迁的具体执行工作，但并不能改变政府权力参与的本质。没有政府权力的介入，作为平等民事行为主体的拆迁方就没有合法理由在没有征得被拆迁方同意的情形下进行强制拆迁。在非公共领域中，任何强制行为在法律上都是找不到正当理由的。所以，如果没有政府的首先介入，我们所谈论的拆迁行为根本就不可能发生。所以，虽然在三方的关系中存在着民事法律关系，但无疑行政关系是占主导地位的。所以，在拆迁的过程中，政府是扮演着主导性角色的。它不但是行为的组织者、监督者，也是矛盾纠纷发生后的仲裁者。但我们认为，把政府的作用仅仅定位了仲裁者的角色上并不准确。基于我们上面分析的政府强制权力的介入、行政关系的优先地位，我们以为，把政府与被拆迁方作为拆迁关系的双方，而把拆迁方看成政府的受委托人更为合适。拆迁方所进行的一切行为都是代表政府进行的，政府与拆迁方之间的关系是一种行政合同的关系。这样一来，三方之间的关系就显得清晰，也更为符合城市房屋拆迁的实际，并且也有利于纠纷发生以后各方责任的确定。因为，如果把房屋拆迁定性为民事纠纷，当纠纷发生以后，利益受损的一方可以寻求到法院来解决。但事实上，法院在平息类似事件中的作用并不明显。这是因为由于政府权力的介入使得各方的法律关系变得复杂，法院也变得无所适从。并且，可以想象的是，如果有关拆迁的纠纷都交由法院来解决，那么，很可能的情况是，被拆迁方利益受损之后不能得到恢复，矛盾也不能得到合理的解决。所以，由法院来充当争议的最后解决者并不是有效的制度设置。2 房屋拆迁中存在的主要问题2.1 房屋拆迁许可证颁发制度不规范 城市房屋拆迁是一种土地集约化经营行为，涉及房屋管理、土地管理、规划管理、建设管理、文物管理等一系列行政管理的内容。因此，需要公权力对其进行监督管理，如房屋拆迁许可证的颁发、房屋拆迁纠纷的行政裁决、行政强制拆迁等。但从我国目前实际情况来看，很多拆迁管理部门属于事业单位，这些事业单位是指各级地方政府、开发区管委会建立的房屋拆迁中心、拆迁办等事业单位。这些部门处于非政府与“二政府” 、企业与准企业、非盈利与变相盈利状态。作为事业单位的拆迁管理部门具有双重职能，即经营职能和管理职能，而这两种职能常常交织在一起被滥用，使得拆迁人既是“运动员” ，又是“裁判员” 。从实践中看，这些事业单位性质的拆迁管理部门颁发拆迁许可证仍是一个普遍存在的问题，这些作法违反了房屋拆迁相关的法律法规的规定，从而造成拆迁的混乱局面。2.2 房屋拆迁补偿费偏低许多地方屋拆迁补偿标准是拆迁地方制定的文件规定的，往往低于房屋市场价格，使得被拆迁人的房屋被拆除后，没有能力在购置新住房。尤其是随着经济社会的快速发展，房屋价格不断攀高，使补偿价格明显低于当地新建房屋实际价格。如西平县在进行拆迁补偿时，执行的是西政200855 号文件，一等框架结构每平米补偿标准是 595 元；一等排架结构补偿标准是每平米 553 元；一等砖混结构房屋补偿标准是每平米 468 元。而市场购房均价每平米在 1300 元左右，是补偿标准的两倍多。为了不至于吃亏太大，多数被拆迁人只好选择房屋产权调换的补偿办法，但原来居住的位置优势，宅基地都不复存在。因为开发商往往把好的区位开发成商铺等，以获取最大的经济利益。被拆迁人为了维护自己的权利，必然会拿起法律武器来捍卫自己的权益，因此，就出现了一个又一个所谓的拆迁“钉子户” ，也就直接影响了房屋拆迁工作进展和社会稳定，甚至出现恶性殴打事件。 2.3 拆迁认定及补偿安置缺乏法律依据 2.3.1 对被拆迁的房屋性质认定及补偿住宅房屋与经营性用房在房屋拆迁补偿中，补偿数额存在较大的差异。因此，在房屋拆迁工作中，依据法律规定正确界定房屋的性质，给予被拆迁人一定经济补偿，是房屋拆迁工作中首先要解决的问题。由于房屋拆迁主管部门、拆迁人对被拆迁房屋性质认定不准确，对于应按经营性用房标准给予补偿的，按住宅用房认定并给予补偿，造成被拆迁人的不满，发生纠纷，引发诉讼，甚至引起当事人越级上访。 2.3.2 对违章建筑性质的认定及补偿违章建筑的认定是行政主管部门的职权范围，作为房屋拆迁主管部门、拆迁人都没有认定权利，也没有必要自行认定。但从目前房屋拆迁的现状来看，对多数被拆迁房屋是否属于违章建筑，均缺乏依法予以认定，缺少必要的法定程序，随意性较大。事实上，有的居民祖祖辈辈就住在老宅基地上，政府没有进行房产证的清查登记工作，由于法律知识贫乏，不少群众不知道不动产的所有权以登记为准，以为祖先遗留下来的住宅理所当然的具有所有权，自己又不出售，一旦政府决定拆迁公告张贴出来，才知道以房产证为所有权依据，而此时政府就公告停办建房的一切手续，房产证自然无法办理，被拆迁人与拆迁人的矛盾就显现出来。2.4 违法强制拆除被拆迁人的房屋 房屋拆迁管理部门就房屋拆迁补偿安置所作出的行政裁决具有执行力，其执行方式，一是可以通过相对人的自愿履行；二是法律行政法规明确授权的，具有执行权的行政机关的强制执行；三是人民法院的强制执行。在实际房屋拆迁过程中，有部分拆迁案件存在违法强制拆除的问题，其表现在：1.没有作出裁决或者强制拆迁决定而进行的强制拆迁。2.没有进行补偿而实施的强制拆迁。3.在强制拆迁之前没有证据保全实施的强制拆迁。因此在行政诉讼中，被告往往在法律规定的期限内无法向法院提供有效证据。那么，被拆迁人在诉讼中提出合理的财产主张时，人民法院无法予以支持。4.在送达拆迁文书及拆迁时间方面违反法律规定。这些问题的存在，主要是因为拆迁管理部门监督不力造成的。 2.5 没有明确公共利益，与宪法、物权法的规定相抵触根据我国宪法第十条， 土地管理法第二条及物权法第 42 条的规定，国家基于公共利益的需要，才可对房屋进行征收。其中的“公共利益”是一个不确定的概念，经常成为地方政府侵犯公民土地权益的护身符。其实，公共利益是一个非常复杂的概念，从地域方面来说，有国家范围内的公共利益和区域之内的公共利益；从时间方面来说，有长远的公共利益和近期的公共利益；从公共利益的内容来看，有财产及其权益的公共利益，有秩序及安全的公共利益，有生存发展的公共利益等。而现行的拆迁条例，实际操作中，无论是公共基础设施建设，还是旧城改造、商业开发都按公共利益进行征收，没有把公共利益的拆迁和商业开发区分开来。2.6 强制拆迁法律制度存在明显缺陷从实体方面看，我国宪法第十三条规定，公民的合法私有财产不受侵犯，国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。强制拆迁作为一种对“非国有财产的强制征收”行为，涉及到被拆迁人基本民事权利以及财产权利的调整，只能由全国人民代表大会专门立法。 中华人民共和国立法法第八条也明确规定对非国有财产的征收只能制定法律。显然由国务院制定的拆迁条例中强制拆迁制度违背了宪法和立法法。从程序方面看，拆迁条例第十七条对强制拆迁的程序作了规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人与被拆迁人、房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，当事人申请，由房屋拆管理部门裁决。裁决应当自收到申请之日起 30 日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起，三个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。可以看出裁决机关就是发证机关，对被拆迁人显然不利；同时，诉讼的可操作性不强，因为拆迁人给予货币补偿或提供周转用房，被拆迁人不满意才会诉讼，而不停止强制拆迁的执行，即使官司赢了，被拆迁人原来的房屋已经不存在了，诉讼的目的无法实现，对被拆迁人是不公平的。2.7 民事法律关系和行政法律关系相互交织城市房屋拆迁行为到底是民事行为,还是行政行为,或者是一种民事与行政的混合行为,在理论上存在不同看法。与之相对应,拆迁法律关系有民事法律关系说与行政法律关系说之争。民事法律关系说的主要依据是:房屋拆迁的本质是被拆迁人处分自己的土地使用权和房屋所有权,拆迁人之所以能够实施拆迁是基于契约而产生的合同权利。行政法律关系说的主要依据是:房屋拆迁的本质是国家对国有土地使用权的回收和征收。事实上,对执行现行的拆迁条例来说，城市房屋拆迁行为既有行政行为,又有民事行为,因此,既有民事法律关系,又有行政法律关系，二者相互交织。 3 存在问题的原因分析城市房屋拆迁中，之所以存在这样那样的问题，一方面是因为各级政府为了发展当地经济，改善城市面貌，提高城市品位，急功近利造成的。更重要的是现行的拆迁条例存在十分突出的问题。与宪法 、 立法法 、 物权