北京市基本农田划定标准研究

1北京市基本农田及基本农田保护区规划研究北京市国土资源勘测规划中心 陶志红 晋璟瑶北京地格规划顾问有限公司 白迎春摘要：耕地和基本农田保护是我国的基本国策，基本农田和基本农田保护区规划也是土地利用总体规划修编的重要内容之一。如何在北京市面临的转型背景下，合理规划和保护基本农田，确保基本农田实现“应保尽保” ，实现经济发展和耕地基本农田保护两不误，是规划研究的重点。本文从上轮及实施中存在的问题出发，研究基本农田保护在北京建设国家首都和世界城市过程中应具备的功能定位，分析影响基本农田规划和保护的因素，提出基本农田和基本农田保护区规划标准，为制定相关政策、合理规划和保护基本农田提供依据。关键词：基本农田；基本农田保护区；规划标准目前宏观环境的变迁已经悄然开启了北京空间格局转变和发展路径转型的历史进程，实现土地利用向更加集约、协调、可持续的方式转变是首都发展的必然选择。因此，需要重新审视北京市基本农田的定位及功能特点，在承认历史的前提下建立北京市基本农田保护新秩序，使基本农田保护与地区经济发展、生态环境建设相结合，从而推动北京走上健康可持续的发展之路，如何科学地划定基本农田无疑是当前土地管理中最为关键的问题之一。1 上轮基本农田划定及实施中存在的主要问题分析北京市上轮规划划定的基本农田共 350 万亩。从划定和实施情况看存在一些问题，主要包括：1.1 基本农田一耕地为主，但其他地类页占一定比重我市 2004 年规划基本农田中，耕地比例约为 72%；2006 年的基本农田现状仍以耕地为主，占基本农田总面积的 61%1，但其他地类的比例略有上升。这主1 本研究采用的 2006 年土地利用现状数据来源于集体土地调查（初步成果） 。2要是近年来首都都市农业的发展导致的。 全 市 基 本 农 田 实 际 土 地 利 用 现 状耕 地72%园 地17%林 地10%牧 草 地1%耕 地 园 地 林 地 牧 草 地园 地15.6%未 利 用 地1.4%其 他 农 用 地5.3% 建 设 用 地4.4%牧 草 地0.2%林 地12.5%耕 地60.5%耕 地 园 地 林 地 牧 草 地其 他 农 用 地 建 设 用 地 未 利 用 地图 1 北京市基本农田结构对比图1.2 总体质量良好, 但存在一定数量的低等别基本农田2004 年划定的基本农田中，有 79.2%的基本农田分布在在 38.3%的平原区上，整体情况较好。然而，根据本市农用地分等定级成果，低质量基本农田却占全部基本农田的 10%。其中，山区低等别基本农田占山区现状基本农田的27%，平原低等别基本农田则占平原现状基本农田的 5%。此外，基本农田中零碎地块较多，20 亩以下基本农田占现有基本农田面积的比例不足 2%，但图斑数占到基本农田图斑总量的 18%左右。（缺少图 2）1.3 总体布局较为集中，但具体地块与建设用地穿插布局的现象较为突出从基本农田的空间布局看，主要分布在六环以外的平原地区，浅山和沟谷地区，布局的集中度较高。表 1 北京基本农田空间分布情况分析表区间范围 基本农田占统计区比例 基本农田占全市基 本农田比例 现状耕地占统 计区比例2-3 环 0.06% 0.002% 0.07%3-4 环 0.3% 0.02% 0.24%4-5 环 4% 0.6% 4%5-6 环 15% 9% 16.5%小计 16% 90% 15.9%平原 40% 66% 42.2%6 环外山区 6% 24% 4.9%但是，在具体地块布局上，基本农田与建设用地相互穿插的现象较为突出，3二者关系错综复杂。这一方面是由于过去为降低建设成本，缩短建设时间，建设用地选址往往倾向于占有农用地，避免拆迁存量建设用地，导致农用地被建设用地分割而日益破碎化。另一方面，由于规划建设用地指标和预留的发展空间往往重点安排在城镇周边，广大农村地区预留的建设发展空间少，基本农田可选择的布局调整空间极为有限，往往符合规划条件的地块大多数被规划成为基本农田，造成基本农田和建设用地穿插布局的现象。这种布局的模式，不仅提高了基本农田保护和经营管理的难度，同时也极大地限制了建设用地的选址布局，是导致规划频繁调整的原因之一（见图 3） 。（图 3 缺失）2 基本农田划定思路和办法作为首都和国际大都市的郊区，本市基本农田的功能也趋于多样化。基本农田的划定应从其功能的分析入手， ，研究影响规划的主要因素，从而建立基本农田划定标准。2.1 基本农田功能分析北京市基本农田除了具有生产功能、食品安全功能、社会保障功能等功能外，还具有阻隔城镇蔓延、储备城市远期发展备用地的功能，此外，基本农田的生态、景观、文化等功能也日益突显。2.1.1 阻隔功能、远景储备功能由于基本农田具有强制性的“红线”特征，可在我市各城市组团间划定一定面积的成片的基本农田，以基本农田作为绿色开敞空间，以保持各组团之间的隔离性。同时，由于基本农田的法定不可占用性，相当于为城市保留了成规模、集中连片的发展空间，一旦未来城市出现不可预见、不可阻挡的扩张需求，将不致因无敌可用而导致城市发展战略受到阻碍。当然，这种远景储备功能必须谨慎对待，不可轻易动用。2.1.2 生态功能、景观功能、旅游功能众所周知，基本农田具有很强的吸烟滞尘、净化空气、涵养水源等功能，且以开敞的基本农田代替乔木、灌木作为北京市各城市组团之间的隔离带，还可以丰富城市景观的多样性，改善城市环境。而且带有强烈视觉冲击力的一望无垠的农田场面，可激发人们审美的兴奋点，满足人们多元化的审美需求。另4外，由于北京市基本农田具有独特的景观及区位优势，农业旅游也应运而生，基本农田的旅游功能得到充分显现。2.1.3 示范功能、文化教育功能北京市基本农田建设应突出科技、生态、文化、人文等理念，通过高标准、现代化的建设，将高新科技与农业文化、生态文明相结合，使基本农田成为经济、科技成果及农业文化的展示交流平台，并带动其他省市基本农田的建设，提升我国基本农田的保护层次。2.2 基本农田划定标准研究在北京基本农田保护目标的指导下，基于北京市基本农田的保护要求，从基本农田的自然条件、土地用途、规划发展及生态保护四方面，构建基本农田划定的指标体系，并基于“尽量保留原有基本农田”的原则，调出不符合基本农田规划标准的地块，同时调入符合标准的地块，对基本农田的空间布局进行适当的调整。2.2.1 自然条件从基本农田自身的自然条件来看，应从规模与质量两方面综合考虑。数量方面主要考虑基本农田的最小规模，我们认为，破碎的、规模较小的基本农田不利于保护，因此因对基本农田规模进行限制：质量方面主要从基本农田的坡度、表土质地、剖面构型、有效土层厚度、土壤有机质含量、排水条件、砾石含量等多个方面考虑，这些是影响农田耕作的直接因素。考虑到我市曾开展过农用地分等定级工作，而分等定级的主要依据即为包括表土质地、剖面构型的指标在内的相关因素，因此，本文直接采用农用地分等定级成功以及分等定级中未考虑的坡度要素作为衡量“质量“的指标。2.2.1.1 规模因素分析本市现状基本农田中，20 亩以下基本农田占现有基本农田总面积的 2，而 50 亩以下基本农田已占现有基本农田总面积的 10；从地块个数来看，20亩以下的基本农田图斑数占基本农田图斑总数的 18%左右，50 亩以下的基本农田图斑数占基本农田图斑总数的 41%。若继续保留，管理难度较大。从国内成功经验来看， 中共成都市委办公厅、成都市人民政府办公厅关于推进农村土地承包经营权流转的意见中对农地规模达到 50 亩以上的根据实际经营规模制定不同的奖励标准，促进更多农用地实现适度规模经营。5从国外农田保护经验来看，法国为鼓励中等农场的发展和土地的集中规定：经营面积在 300600 亩的农场，在土地购买、贷款、税收上给予优惠；美国有最小地块法令，即为防止土地斑块零散分割，规定出售的最小规模为 247 公顷（合 3705 亩） ；英国农场的平均规模为 900-1000 亩；韩国为加强农地规模经营，出台激励政策，促使耕作面积达到 455 亩以上。我市要实现规模化经营还有很长的距离。综合以上国内外各方面规模门槛与北京比较，要实现规模化经营还有很长的距离，当前发展阶段下，考虑将 20亩以下的基本农田全部调出，50 亩以上才能调入，循序渐进的促进北京基本农田的规模化经营。但是，若规模达不到要求，但属于稳产高产田、实验田等高质量耕地，也可划入基本农田进行保护。2.2.1.2 质量因素（1） 坡度从整体坡度情况来看，25 度以上基本农田仅占现有基本农田总面积的1，15 度以上仅占 3，比重较小。从生态建设需求看， 25 度以上基本农田必须调出；从基本农田保护的长远性看，建议不再调入 15 度以上基本农田，以保证基本农田质量。（2） 分等定级成果在基本农田规划工作中，我们认为：（1）山区低等别基本农田不宜划为基本农田。首先，这些地块主要分布在狭窄山涧，位置偏远，难以形成规模经营之势；其次，山区的低等地大多由于其所处地区的地貌、地质构造、小气候环境等因素所造成，短期内难以改造为中高产田；最后，北京山区受地质灾害影响较严重的村庄正在组织搬迁，其他偏远村庄也存在自行向平原搬迁的趋势，村庄整体搬迁后将造成部分低等农田无人耕种的现象。 （2）平原区基本农田质量普遍较高，低等别基本农田所占比例很低，且由于地势条件良好，便于改良，提高地力。2.2.2 土地用途土地用途主要是考察人类如何利用土地，不同的利用类型产生的效益不同，对未来的影响也不同。北京基本农田划定不能局限于狭义耕地的范畴。根据全国土地分类（过渡期适用） 中的定义，耕地指种植农作物的土地。农作物指农业上栽培的各种6植物，包括粮食作物油料作物蔬菜果树和做工业原料用的棉花烟草等。因此，耕地更加强调的是耕地产出农作物功能，而并非狭义的只生产粮食的土地。全国土地分类（过渡期适用） 还规定由耕地改为其他地类，只要耕作层未被破坏都可以称为可调整耕地，在耕地中予以统计，这体现了在全国土地分类中认为耕地即是广义的耕地，而非狭义的种植粮食的现状耕地，认可了耕地的可调整性。因此，基本农田可以不仅限于耕地。考虑到基本农田必须保障生产功能、食品安全功能的特性，我们对全国土地分类（过渡时期适用） 中的各个地类进行了一一梳理：（1）基本农田不能是建设用地、未利用地，这是与土地管理法的法律法规相违背的。因此，基本农田规划只能从农用地中选择适宜的地类。（2）考虑基本农田可以直接提供食品（含蔬菜、水果）生产能力，基本农田可以包括耕地、园地，养殖水面也尚可考虑。从具有生产能力、市场多样化需求、人的健康膳食结构需求的角度来考虑，园地符合这一发展导向；并且北京的园地多是由农业结构调整转换而来，土地自然条件尚未发生本质性变化，因此，北京市基本农田中可以适当包括部分优质园地。养殖水面同样可以提供食物，丰富市民健康饮食结构，但应急状态下较难恢复耕地，是否可以划为基本农田需要因地制宜地另作研究。（3）考虑低成本改造就可以成为高质量耕地，或在应急状态下可以作为耕地来使用：苗圃：土层厚度、土壤条件、土壤生产能力与周边耕地差异小；荒草地：表层为土质，生长杂草，经过开发整理可以成为耕地后备资源。（4）考虑生态功能和城市有序发展的政策工具：林地也可以部分划入基本农田，但应该与绿化隔离带等其他控制城市有序发展的政策工具综合考虑。以上非耕地地类中，应首先考虑可调整地类的调入。可调整地类是由耕地经过农业结构调整成为的其他用地，但耕作层未被破坏，对于其中质量较高的部分可以考虑作为基本农田来保护。综上所述，本文认为耕地、园地（可调整）等均可能作为基本农田。2.2.3 规划发展7基本农田是一项社会公共政策，其必定涉及到北京市乃至国家各职能部门、方方面面的发展规划、计划等，因此，在其调整时要综合考虑各相关部门的规划设想。本轮土地利用总体规划编修过程中，我市面临一个特殊的形势，即城市规划先于土地规划编制并得到批复。因此，在规化目标年均为 2020 年的情况下，土地利用总体规划的编制必须基于已确定的因素编制，与城市规划做好衔接。为了土地利用总体规划能够得到有力的落实，基本农田规划必须落位于能够长远保留的区域，因此，规划中心城、新城、建制镇的范围内，将全部用于发展城市建设，不能划定基本农田。但在城镇外的规划建设区以外，可以适当保留一定规模的基本农田，作为绿色空间的有机组成部分，发挥阻隔城镇组团的作用。2.2.4 生态保护生态保护主要考虑自然保护区的因素。根据中华人民共和国自然保护区条例 ，自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入；核心区外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动；缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。因此，在基本农田划定中应考虑避让保护区的核心区。2.3 基本农田规划标准2.3.1 规划原则基本农田规划应遵循符合国家法律法规和政策要求、质量优先、尊重历史、集中连片、可操作性强和因地适宜等原则。2.3.2 规划标准基于以上分析，我市基本农田的规划标准如下：根据上述标准，我们对本市基本农田进行了初步规划，并测算了规划基本农田的规划，用于研究基本农田保护区的规划标准。表 2 北京市基本农田规划标准 8指标类型 考虑指标 调出 调入基础 现状基本农田 未划入现状基本农