南宁市城市管理体制改革研究初稿1

目 录一、引言 .4二、加快城市管理体制改革的重要意义 .4（一）加快城市管理体制改革是南宁市贯彻落实科学发展观的必然要求 .4（二）加快城市管理体制改革是适应南宁建设区域性国际城市和广西“首善之区 ”的客观 需要 .5（三）加快城市管理体制改革是提升南宁市城市管理水平的根本手段 .5（四）加快城市管理体制改革，是优化发展环境的重大举措 .6（五）加快城市管理体制改革，是促进城市的可持续发展的重要保证 .6三、南宁市城市管理体制发展的现状及主要问题 .7（一）南宁市城市管理体制发展的现状 .71初步确立了“条块结合、以块为主”的城市管理体制机制 .72城市管理地方法规体系逐步完善 .93城乡环境显著改善 .94市政公用基础设施日趋完善 .95城市环卫管理工作及基础设施的建设稳步发展 .96城市管理科技含量全面提高 .97城市管理市场化运作逐步推进 .10（二）南宁市城市管理体制存在的主要问题 .101城市管理理念上尚需进一步提升和转变 .102城管行政管理体制中存在协调力度不够的问题 .103城市管理体制中存在职责不清的问题 .114城市综合执法体制存在不够完善的问题 .115城市市政、环卫基础设施不完善，经费投入不足 .126城市管理社会化、市场化及其相应的工作机制尚未完全成型 .127城市管理技术装备未能完全适应现代化城市管理的需要 .128城市管理长效机制和齐抓共管的局面还没有很好的形成 .12四、国内外城市管理体制的成功经验与启示 .12（一）建管分离，科学管理 新加坡城市管理体制 .121规划、建设和管理相分离 .132法制化的城市管理 .133重视宣传教育，开展评比活动与全国性运动等 .134与城市管理相关单位及个人的有效沟通 .145实行市场化运行，精细化管理 .14（二）科学规范，和谐有序 香港城市管理体制 .141科学决策 .152严于执法 .153规范管理 .15（三）开创三个全国之最 三亚城市管理综合行政执法模式 .16（四）四方面深化改革 上海市城市管理体制 .17（五）“四个”理念，和谐城管 宿迁市城市管理 .181确立“城管为公，执法为民”的理念，解决为谁管理城市问题 .182确立“既要城市形象，又要队伍形象”的理念，做到两个形象双赢 .183确立“刚性管理，柔性执法”的理念，解决用什么方式管理城市的问题 .194确立“宣传城管，增进理解”的理念，使城市管理者与被管理者达成共识 .19（六）城市管理委员会+城乡建设委员会 广州模式 .20（七）启示 .201创新城市管理理念 .202有效整合管理资源、执法资源和服务资源，实行大管理、大执法、大服务 .213重构城市管理模式 .214理清城市管理职责 .215提高城市管理的公众参与度 .22五、南宁市城市管理体制改革的措施 .22（一）创新城管理念、营造改革氛围 .231树立现代城市管理理念，提高对城管工作的认识 .232营造一种有利于城市管理体制改革的良好氛围 .23（二）明确改革任务、完善法律法规 .241确定城市管理各个方面的职责和任务 .242建立和完善现代城市管理的法律法规体系 .25（三）引导公众参与、规范城管队伍 .251推进城市管理的社会协作，促进社会公众参与城市管理 .252打造一支作风过硬、廉洁高效的城市管理队伍 .26（四）完善考核制度、改进城管条件 .271建立健全城市管理目标考核责任制 .272加大投入，进一步改善城市管理的工作条件 .27（五）完善综合执法、推动城管大部制改革 .28（六）打造数字化城管、构建大城管格局 .29（七）继续完善“ 统一指挥”的城市应急联动系统 .30（八）改善城管体制、建立网络化的管理模式 .31（九）推行城市管理的市场化、社会化运作 .31一、引言城市是一定数量的人口在基础设施平台上进行政治、经济、社会活动的聚落形式。城市管理是一种建立在现代物质文明基础之上的，为城市活动和发展提供科学的、民主的、法制的保障和有效的控制，运用现代管理手段，以实现最大综合效益的政府行为。城市管理同时也是城市形象的重要标志，是一个城市开放理念、文明程度、文化品位和社会公德意识的综合体现。国务院总理温家宝曾经指出：“城市建设和管理水平是一个国家经济社会发展水平的重要标志，是一个民族文明程度的体现” 。城市管理体制是指关于城市管理的组织机构设置、地位、职责和内部责权关系及其相关的规章制度的总和。城市管理体制是确保城市管理过程得以顺利实施的物质载体和保证，也是支撑城市管理系统的骨架支柱。近年来，随着中国东盟贸易自由区一体化进程的推进、北部湾经济区开放开发，以及每年一度的中国东盟博览会在南宁召开，南宁城市化步伐日益加快，城市规模日益扩大，城市人口日益增加，国际化程度的日益加深，区域性国际城市的各种要素正在集聚，城市面貌发生了翻天覆地的变化，城市建设硕果累累，先后获得了联合国“人居环境奖” 、 “全国文明城市” 、 “国家园林城市” 、 “全国数字化城市管理建设试点城市” 、 “中国绿城” 、全国“平安城市”等 30 多个荣誉称号。在新的形势下，自治区党委、政府和市委、市政府高瞻远瞩地提出把南宁建设成为面向东盟的区域性国际城市和广西“首善之区”的宏伟目标，着力打造“中国绿城”和“中国水城” ，不断丰富和发展南宁市作为面向东盟的区域性国际城市的内涵和外延，同时也对南宁城市管理提出了更高、更严、更新的要求。南宁市城市管理工作必定要适应这一发展要求，加快城市管理体制改革，研究如何加强城市的科学管理，全面提升城市管理水平，进一步促进城市的建设、管理和发展。二、加快城市管理体制改革的重要意义（一）加快城市管理体制改革是南宁市贯彻落实科学发展观的必然要求加快城市管理体制改革是贯彻落实科学发展观的必然要求。树立和落实科学发展观，实现城市的全面协调可持续发展，是今后我国城市建设与管理的目标。要实现这一目标，城市的规划建设者和管理者应不断增强用科学发展观指导城市建设的自觉性和坚定性，把科学发展观贯穿于城市现代化建设与管理的全过程，不断提高驾驭城市现代化建设与管理的能力，树立新的城市发展、管理理念，提升城市管理水平。以科学发展观为指导，加快城市管理体制改革，进一步加强城市管理工作，就是要把人民的利益作为城市管理工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求；就是要在保持经济持续快速协调健康发展的同时，加强城市管理工作，促进物质文明、政治文明、精神文明相互促进、共同发展；就是要以城市管理工作统筹人与自然和谐发展，正确处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，努力建设文明、和谐、繁荣的新城市。（二）加快城市管理体制改革是适应南宁建设区域性国际城市和广西“首善之区”的客观需要加快城市管理体制改革是适应南宁建设区域性国际城市和广西“首善之区”等系列创城活动的客观需要。在新形势下，自治区党委、政府和市委、市政府提出把首府南宁建设成为广西“首善之区”和区域性国际城市的宏伟目标，着力打造“中国绿城”和“中国水城” ，进一步深化全国文明城市建设。这是对城市发展进行的科学定位，既体现着历史与现实、未来之间的紧密联系，又体现贯彻落实科学发展观，推进改革开放，加快现代化建设进程的要求。这一目标的提出和确立，势必对推动全市经济腾飞和社会进步，以及加快迈向全面小康社会、建设现代化宜居城市的步伐起到重要作用，是南宁未来现代化城市建设管理的发展趋势和方向，为南宁市城市管理提出了新目标和新要求。（三）加快城市管理体制改革是提升南宁市城市管理水平的根本手段城市管理是城市两个文明建设的重要内容，是城市经济和社会发展的重要组成部分，是加快城市化进程和建设现代化城市的重要保障。加强城市管理工作，有利于城市总体规划的实施，增强城市规划的权威性；有利于城市基础设施的正常运转，发挥城市建设的投资效益；有利于改善城市环境，提升城市形象，促进对外开放；有利于增强城市的综合功能，促进城市经济社会的可持续发展。随着我市城市化进程的不断加快，城市管理已进入一个关键时期。全市各管理部门一定要从促进生产力发展、体现先进文化要求、维护人民群众切身利益的高度，充分认识加强城市管理工作的重要意义。把城市管理工作摆在重要位置，切实抓紧抓好，抓出成效。城市管理是城市形象的重要标志，是一个城市开放理念、文明程度、文化品位和社会公德意识的综合体现。南宁市经济社会各项事业的发展都需要良好外部城市环境，而当前南宁市城市管理体制存在的问题制约南宁市城市管理水平的进一步提升，进一步深化城市管理体制改革和推进精细化管理，是解决我市城市管理中面临的突出矛盾与问题的紧迫需要；进一步深化城市管理体制改革和推进精细化管理，是提高城市运转效率和承载能力，做大做强中心城市的紧迫需要，进一步深化城市管理体制改革和推进精细化管理，是不断满足人民群众需求、构建和谐社会的紧迫需要。在此意义上，加快城市管理体制改革事关全市发展全局。城市建设是城市发展的基础，城市管理则是城市发展的关键，是城市运转的根本动力，是城市载体功能和运转效益的重要保证。城市管理的目的就是提高城市的综合素质，更好地服务于经济、服务于市民，加强城市管理是经济和社会发展、市民生活的必然要求，尤其是在当前城市间经济发展速度竞争日趋激烈的形势下，城市管理已成为推动城市发展、提升城市综合竞争力的重要因素，成为城市领导者和普通市民共同关注的热点问题。我们在不断提高城乡居民的物质和文化生活水平的同时，加强城市管理与推进城市发展促进经济发展是一种有机的统一，二者之间可以互相促进，共同发展。（四）加快城市管理体制改革，是优化发展环境的重大举措城市的文明程度、社会秩序、环境质量和品牌形象，也是一种生产力要素。一个现代化的城市不仅应该有繁荣的经济，而且应该通过强有力的城市管理营造良好的市容环境，促进经济的发展。经济发展了，城市建设、管理的投入就可以增加，城市管理水平也必然会相应提高，从而形成良性循环。加强城市管理，营造优美的城市环境，既可使城市功能得到充分发挥，又可提高市民素质，必将增加城市的吸引力和辐射力，带动城市所在地区的发展。这就是通常所说的环境也是生产力。城市管理水平的高低，直接决定着城市环境的优劣，影响着城市的发展活力和竞争力。城市文明程度越高、品位越高、形象越好，整个城市就会升值，就越能够凝聚人心，吸引人气，从而形成招商引资的的凸显效应，增强城市经济发展后劲，使经济发展获得持久的动力。因此我们必须把加强城市管理摆上优化发展环境、增强城市竞争力的高度，树立“加强城市管理就是发展生产力”的观念，加大城市管理的投入，全面提高城市管理的水平。（五）加快城市管理体制改革，是促进城市的可持续发展的重要保证随着城市经济的不断发展、城市规模的不断扩大，外来人口的快速集聚，城市的薄弱环节日益显露，加强城市管理就显得尤为重要。追溯历史的渊源，城市是经济发展和社会生产力发展的产物，是经济和社会发展的主要载体。城市的发展推动了生产力的进步，而生产力和社会的发展又对城市管理提出新的要求。城市的发展，社会的进步总会要求一种与其相匹配的管理方法，城市管理正是适应经济发展要求，为经济的可持续发展提供有力支撑。在经济社会的不断发展，原有的城市管理模式，城市管理方式和手段都在发生巨大的变化，尤其是数字化城市管理模式等现代化管理方式的出现，就是经济、社会发展达到一定水平后的必然产物。同时，从这个意义上说，经济、社会发展对城市管理不仅具有重要的推动作用，而且还可以提供重要物质保障。三、南宁市城市管理体制的现状及主要问题（一）南宁市城市管理体制发展的现状1初步确立了“条块结合、以块为主”的城市管理体制机制 当前，南宁市已经确立起“重心下移；条块结合，以块为主”的现代城市管理体制，初步形成了“以市为主导、城区为核心、街道为重点、社区为基础、单位和居民为主体”的城市管理新格局。（1）在横向管理上，规划、建委、城市管理三大部 门 分工管理，相互独立，各司其 职规划管理局的主要职责是：负责对城市规划区内的建设行为进行规划监察，依法查处各类违法违章占地和违法违章建设行为；组织编制、修订南宁市城市各类规划以及各项城市规划设计，并组织对各项规划设计方案的评审报批；管理城市规划建设用地，并提出城市规划设计要求。建设委员会的主要负责贯彻执行国家、自治区、南宁市有关城市规划、建设的方针、政策和法律、法规；监督实施国家有关建设的标准和技术规范；起草权限内有关法规、规章和规范性文件草案；编制相关的建设规划并组织实施，进行行业的管理；管理各类建设项目用地、建筑市场、建设工程；负责市区供水、排水、燃气、公共客运等相关公用事业行业的管理。城市管理局（市城市管理综合执法局）的主要职责是：组织起草相关的地方性法规议案和政府规章草案，制定相关的政策、措施和行业标准；研究制定所管行业的发展战略以及中长期规划、年度计划，并负责组织实施；负责全市市政基础设施的维护管理工作；负责环境卫生行业管理工作；行使市容和环境卫生管理、市政设施管理、城市绿化管理等方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使规划管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。市政府是他们的共同直接上级，他们直接对市政府负责，他们的工作任务主要由市政府分派，同时，他们也受上一级对口部门的业务指导。当出现工作的冲突或需要相互协调时，一般先由部门领导自行找涉及部门领导协商解决。如这种方式无法解决，则由该部门行文向市政府报告，请求市政府出面协调解决，日常工作协调一般市政府第四秘书处和分管副秘书长组织协调，较大事项由分管副市长组织协调，重大事情则由市长组织协调。（2）纵向管理上，以垂直管理为主，市与城区分 级分权管理在我国的行政管理体制中，横向管理以分工管理为主，纵向管理则以分权管理为主。但在城市管理中，权力主要集中在市一级政府之中。各部门通过在城区设置分局（大队） ，作为市主管局的派出机构，行使相关的城市管理业务，其人、财、物、指挥权、调度权归市主管局直接管理，分局（大队）行使市局赋予的管理权限，直接对主管局负责。市城市管理局下设有各业务处（局） ，如城管执法大队、园林处、路灯管理处、大桥管理处、环卫处等分管理各自的业务，规划管理局下设 5 个规划分局；这些分局（处、大队） ，其工作虽不受城区领导，但是在城区辖区范围内开展工作，难免与城区政府的一些工作产生联系，出现交叉，甚至发生冲突，每当出现这种情况，因城区政府和分局（大队）的直接上级部门是平级，难以自行协调，一般都要由市政府出面协调解决。各城区均设建设局和城市管理局作为城区政府的工作部门，来行使城区政府在城市分权管理所获得的“权” 。城区建设局的主要职责具体负责辖区范围内的工程建设、城市建设、村镇建设、建筑业、城市综合开发、市政公用事业的综合管理工作。城区城市管理局的主要职责有：负责辖区小街小巷的维护管理，辖区内的环境卫生工作。在市政管理和建设管理方面，市与城区主要依据事项的大小来分工。街道办事处不是一级政府，而是城区政府的派出机构，他们没有独立的财政，其人、财、物直接受城区政府控制，因而，没有形成独立的利益主体，与城区政府没有明显的利益冲突，行使城区政府赋予的工作，其与城区政府的工作关系较为顺畅。（3）城市日常管理制度与监督制度不断完善南宁市按照“统一监督、两级指挥、四级联动、全面覆盖”的要求，整合政府管理城市的职能，构建数字化城市综合管理与指挥系统，建立新的城市日常管理和监督评价机制，初步形成强化城市管理、改善公共服务的长效机制，成为住房和城乡建设部数字化城市管理的试点城市之一。2城市管理地方法规体系逐步完善近年来，南宁市已颁布实施的地方法规规章有南宁市户外广告设置管理条例 、 南宁市城市市容环境卫生管理条例 、 南宁市市政设施管理条例 、 南宁市相对集中行政处罚实施办法 、 南宁市临时占用道路管理办法 、 南宁市禁止乱张贴乱涂写乱刻画规定等，初步建立起比较完善的城市管理地方法规体系。3城乡环境显著改善以“创城夺杯”为载体，城乡环境综合整治力度不断加强，城乡容貌秩序和环境状况明显改善，特别是自 2006 年 9 月实施“城乡清洁工程” 、全面治理“五乱”以来，健全了推进“城乡清洁工程”的长效管理机制，形成了“全民动员、全民行动、全民参与、全民监督”的良好氛围。开展实施“ 城乡清洁工程 ”以来，全市共查处各类城市管理违法行为 30 多万起，取缔马路市场 305 个，新建和改造农贸市场 50 多个，恢复停车场 30 多个，增设果皮箱 2 万多个，组织拆除违法设置的户外广告、规范不符合标准的招牌一批。4市政公用基础设施日趋完善近年来，市区建成道路、桥梁、公厕、路灯、排水管(渠)等项目一批，同时，加快城市照明设施建设步伐。开展了“十大片区”楼宇、城市广场、城市道路和桥梁、南湖片区、民族大道沿线和 20 公里精品线路等亮化工程建设。建成了城市照明自动监控系统，逐步形成以民族大道为轴线，以南湖片区为中心，以会展中心、五象广场、滨湖广场、民族广场、民生广场等为节点的“一片一线多节点大组团”的城市景观照明格局。5城市环卫管理工作及基础设施的建设稳步发展市区道路的清扫保洁工作力度不断加大。对全市主次要干道、重要公共场所、精品线路、重大活动场所、火车站、汽车站、重要酒店、宾馆等加强了保洁，确保了市容的干净、整洁。环卫基础设施不断完善。全市现有生活垃圾无害化处置场(厂)2 座，设计日处理能力合计达 1400 吨/天，生活垃圾无害化处理率达 100%。近年来，在市区内新建成了一批具有压缩功能的生活垃圾转运站，极大的提高了垃圾中转效率。6城市管理科技含量全面提高城市管理先进技术领跑全区。通过综合运用地理信息系统（GIS） 、全球定位系统（GPS） 、电子视频监控、 “城管通”PDA 手机、计算机网络、信息化应用软件和数据库等先进的信息化技术与手段，建成了南宁市数字化城市综合管理与指挥系统，提升了城市管理快速反应能力，提高了城市管理效率；在全区率先建成使用城市照明自动监控系统；在全区率先使用改性沥青、推广使用废弃物复合材料井盖；在全区率先开发了城市管理语音提示系统、引进了“大力神”清洗机治理非法“小广告”等。7城市管理市场化运作逐步推进近年来，市区已有 100 多条道路路灯