我国基层环境执法的困境与出路以广州白云区为例

1我国基层环境执法的困境与出路以广州白云区为例摘要随着我国经济的快速发展和城市化进程的不断推进，我国的环境污染问题日益凸显出来。为了加强环境保护的工作，我国政府先后在“十一五”规划期成功减排了两种主要污染物。在“十二五”规划中提出了新的减排总量目标，并扩充了污染物的种类。且 2012 年国家又制定了更为严格的空气质量标准，增加了细颗粒物和臭氧这两个重要的污染指标。然而，由于“十一五”之前的环保目标大多没有实现，以致环保问题严重。致使现在的目标离根本改善环境质量还有很大差距，环境治理、监管及保护的任务依然严峻。关键词：环境执法；环境监测；环境保护；建议措施而作为环境保护和监管工作基础的基层环境执法工作，在我国整体环境保护、治理和监管上起到最根本的作用。可以说，基层环境执法成效的好坏，将直接影响着我国环境保护和监管、治理的进行。因此，针对当前我国基层环境执法过程中的问题分析，加强对基层环境管理问题研究这些都将对我国环境保护及监管等具有十分重要重要的意义。因此，本文以广州白云区基层环境执法作为具体研究的对象，综合采用了文献分析法、案例分析法和对比分析法等多种分析研究方法，在对基层环境执法相关理论基础和对国外环境执法经验总结的基础上，结合白云区基层环境执法的现状和存在的问题进了深入分析和研究，并得出了目前白云区基层环境执法中依然存在着生活污染比重上升、环境监管能力不足以及认识上的误区、法律责任不严格、环保监管对象众多、现场执法透明度不高等问题。随后本文针对这些问题分别从立法、观念改变以及制度完善、技术加强等角度提出解决问题的对策和措施。而通过这次的研究和分析，本文希望不仅可以为白云区基层环境执法的具体工作改善提供了有效的参考作用，同时也能够为国内其他基层2环保执法工作起到一定的借鉴意义。3AbstractWith the rapid development of Chinas economy and the progress of urbanization, the problem of environmental pollution has become increasingly prominent in China. In order to strengthen the work of environmental protection, the Chinese government has successfully in the “11th Five-Year“ planning period of two major pollutants emission reduction. In the “12th Five-Year“ planning, the new emission reduction targets were proposed, and the types of pollutants were expanded. And in 2012 the state has developed a more stringent air quality standards, the increase of fine particulate matter and ozone these two important indicators of pollution. However, due to the “11th Five-Year“ before the environmental goals are not achieved, so that environmental protection is a serious problem. Cause now the goal is to improve the quality of the environment there is still a big gap, environmental governance, supervision and protection of the task is still grim. As environmental protection and supervision of the work of grass-roots environmental law enforcement work, in the overall environmental protection, governance and regulation play the most fundamental role. It can be said that the effectiveness of grassroots environmental law enforcement is good or bad, will directly affect Chinas environmental protection and supervision, governance. Therefore, in view of the current problems in the process of environmental law enforcement in our country, strengthening the research on the environmental management of the grass-roots level will be of great significance to the environmental protection and supervision of our country.Therefore, this paper in Baoan District of Shenzhen city the grass-roots environmental law enforcement as the concrete research object, using a combination of literature analysis method, case analysis method and comparative analysis method analysis research methods, on the grass-roots environmental law enforcement related theoretical basis and on the basis of foreign environmental law enforcement experience, combined with Baoan District of the grass-roots environmental law enforcement of the current situation and existing problems into the in-depth analysis and research, and obtained the Baoan District of the grass-roots environmental law 4enforcement still exists in the increase in the proportion of domestic pollution, lack of environmental monitoring capacity and understanding of misunderstanding, legal liability is not strict, many environmental regulation object, on-site law enforcement transparency is not high question. Then this paper puts forward the countermeasures and measures to solve these problems from the perspective of legislation, the concept of change and the improvement of the system, technology and so on. And through the research and analysis, this paper hopes to can not only provides effective reference for the specific work of Baoan District of the grass-roots environmental law enforcement improvement, but also can play a certain reference significance for other domestic grass-roots environmental law enforcement work.Key words: environmental law enforcement; environmental monitoring; environmental protection; proposed measures5目 录摘要 .4第 一 章 绪 论 .51.1 研究背景和意义 .51.1.1 研究背景 .51.1.2 研究意义 .61.2 国内外研究现状 .71.2.1 关于环境管理的研究 .71.2.2 关于环境执法影响因素的研究 .81.2.3 关于环境执法进展或发展趋势的研究 .81.3 研究内容和方法 .91.3.1 研究内容 .91.3.2 研究方法 .10第二章 基层环境执法的相关基础理论 .122.1 基层环境执法相关概念 .122.1.1 环境执法 .122.1.2 基层环境执法 .122.2 环境执法的原则 .132.2.1 合法性原则 .132.2.2 适当性原则 .132.2.3 接受监督原则 .142.3 基层环境执法难的影响因素及运行机制 .142.3.1 地方基层政府环境保护意识不足，环境观念落后 .142.3.2 企业降低环境污染的成本高于违法环境污染所接受的惩罚代价 .152.3.3 基层环境行政工作执法体制不健全 .162.3.4 现有的保护环境的法律法规不完善 .172.3.5 基层环境监管能力不足 .182.4 国外环境执法的相关经验 .192.4.1 美国环境执法经验 .192.4.2 日本环境执法经验 .20第三章 广州白云区基层环境执法现状和困境分析 .223.1 广州白云区基层环境执法组织框架 .223.1.1 广州白云区基层环境执法主体 .223.1.2 广州白云区基层环境执法组织 .223.2 基层环境执法现状及存在的问题 .243.2.1 基层环保执法手段落后且成效不明显 .243.2.2 总体上企业环保意识和行为较过去明显增强 .253.2.3 环境监管粗放，大量的环境问题监管缺失 .253.2.4 以调代罚、以费代罚现象严重 .263.2.5 行政干预过多且执法力度严重不足 .263.2.6 基层环境执法人员素质不高且执法配套设备及技术等严重落后 .273.3 基层环境执法存在问题的原因分析 .283.3.1 法律体系不完善 .2863.3.2 环境执法机制不完善 .293.3.3 环保投入和技术支持不足 .313.3.4 环境执法监督缺乏 .323.3.5 环境执法合作缺乏 .333.3.6 公民环保参与度不足 .34第四章 提升基层环境执法水平的对策和建议 .354.1 端正发展理念，完善法律法规，明确部门职责 .354.1.1 端正地方政府环境绩效考核观念 .354.1.2 完善环境执法相关法律法规 .354.1.3 明晰基层职能部门环境保护权责 .364.2 加大环保投入，严格环境准入，严格监管执法 .374.2.1 加大环保财政投入 .374.2.2 严格环境准入门槛 .374.2.3 严格监管执法 .384.3 强化能力建设，健全应急机制，推行移动执法 .394.3.1 加强执法队伍能力建设 .394.3.2 完善应急处理机制 .394.3.3 推动移动执法的实施 .404.4 推动联合执法，发动群众参与，发挥主体作用 .414.4.1 完善联合执法机制 .414.4.2 加强对公民环保意识和能力的宣传培训 .424.4.3 发挥企业在环保中的作用 .43结论 .45参考文献 .467第 一 章 绪 论1.1 研究背景和意义1.1.1 研究背景2015 年 2 月 28 日央视播出了由柴静制作的雾霾调查纪录片-穹顶之下。该片通过现场调研、查阅文献和拜访专家的方式，形象化地对雾霾的构成与危害做了解读，而且节目通过柴静的作品来告诉观众如何为治理雾霾去做些什么。穹顶之下一经播出，就引起了不少国内外网民的关注。它的热度已超过了很多热门电视剧，在微信、微博等社交网络上更是引发了“刷屏”效应。2015 年 3 月 1 日，环保部部长陈吉宁在媒体见面会上表示，已经完整看过纪录片穹顶之下，并从中看到了公众环保意识的日益增强，体会到公众对改善环境质量、维护身体健康的热切期盼。陈部长同时还表示这对于唤起人们对环境问题的关注和环境自觉，动员社会力量共同努力做好环境保护工作具有积极意义。在这一社会背景下，深圳市宝安区环保机构积极响应国家机及市环保局环境保护的号召，制定了宝安区环保机构的“十二五”环境规划，并取得了一定的成果。但是深圳市宝安区环保机构环境保护同样也面临着严峻的问题，主要表现在生活污染比重上升、工业污染控制难度大、环境安全存在隐患、环境监管能力不足，环保法律过多，情况处置复杂，法律责任不严格、环保监管对象众多、现场执法透明度不高、环保投入不足、技术支持缺乏信息化水平不高、环境执法监督缺乏和环境合作执法不足、公民参与度不足等。这些问题都严重制约着深圳宝安区环境执法水平的提升。 1.1.2 研究意义本文以宝安区环境管理为研究对象，通过宝安区环保机构在环境管理中存在的问题和不足之处进行分析，深入剖析存在问题的原因，进而结合公共管理知识探讨具体的解决对策，使宝安区在基层环境保护上能够采取更加有效的措施来保护我们生产的环境，促进地方经济与自然的共赢发展，实现地方社会经济的可持续发展。本课题研究的意义集中在两个方面：（1）理论价值8从理论上讲，通过对地方政府及基层环保机构在环境管理中问题和对策的研究，有助于笔者更加深刻的掌握基层环保机构在环境保护中职能，深入分析地方政府的环境保护政策，增强笔者的理论水平。（2）实践意义当前我国关于地方政府环境管理的研究集中在对国家政策基础上制定的各种措施、规划和对策等方面，而很少结合具体地方政府及基层环保机构在环境管理中的问题进行分析，特别是对于深圳市宝安区环境执法的现状和问题、对策进行研究还属于空白。而本文的研究就可以很好的弥补了这一空白，丰富了从公共管理角度来进行政府环境管理的研究内容，拓宽了研究范畴，对于推进政府公共管理理论体系和环境保护理论体系的进一步完善具有十分明显的推动作用。同时本文最后提出了合理化的建议可以为地方政府参考应用，更好的指导实践。1.2 国内外研究现状1.2.1 关于环境管理的研究中外学者对于环境管理的手段也进行了多方面的研究。就国外而言，上世纪初，西方国家学者大部分是从经济学角度对政府环境管理的必要性和手段进行探讨和分析。马歇尔在经济学原理中首次提出了外部性的概念。他指出由于外部性问题无法单纯依靠市场机制来解决，因而需要政府干预。在外部性理论的基础之上，很多学者则指出环境污染是一种典型的外部经济，因此都展开对环境问题外部性内在化的研究。上世纪 30 年代，庇古提出了“庇古税”，也就是首次提出了对污染者征税的主张。他在福利经济学 1一书中建用税收的方式来弥补生产者排污私人成本与社会成的差距，保持两者平衡，并且以排污者污染所造车产能的危害程度进行征税。他的理论是各国政府实行排污收费制度的理论依据。而环境管理概念起源于 1972 年联合国人类环境会议通过的斯德哥尔摩宣言 2，提出环境管理是提升已经恶化的环境的保护水平的过程，并且提出了减退的政策措施。1 阿瑟 塞西尔庇古.福利经济学M.黄有光译.华夏出版社.2007.2 Asher Alkoby. Non-State Actors and the legitimacy of international environmental lawJ. Non-State Actors and International Law,2003,31.9就国内相关研究而言，刘天奇（1978） 3在环境技术与管理工程概论中指出环境管理就是综合运用政治、经济、法律、教育等手段对人类损害环境质量的活动加以限制，以促进人类与环境协调发展的过程。金建明 4从广义和狭义两个方面对环境管理进行了定义。从广义上将，环境管理就是基于环境科学理论综合运用行政、经济、技术、教育等手段管理人类的社会经济活动，以保证各项活动在环境容量允许范围之内。而狭义的意义则是管理者为了促进经济、社会和环境的协调发展而调节和控制社会经济活动是施加给环境的污染和破坏性。1.2.2 关于环境执法影响因素的研究在关于环境执法影响因素的研究方面，从国外相关研究来看，美国学者RW芬德利和 DA法贝尔(1986)、拉里麦克唐纳(1989) 5在对环境执法中所存在的问题及影响因素的研究中，首先阐述了美国环境行政法的内涵，同时论述了环境法与行政法之间的密切联系，针对美国一直遵循的环境保护方面的原则，强调了地方政府在环保方面的责任。并就政府政策引导以及地方经济发展。企业环保意识等方面因素对环境执法的顺利进行的影响进行了较为深入的研究。而在国内，我国复旦大学硕士毕业生黄媛媛 6在我国环境行政执法难的现状及对策研究一文中，总结了影响我国基层环境执法的主要因素包括地方保护主义、目前我国现行相关法律体制不完善等，为我国其它学者研究基层环境执法的困难及提出相关相关建议对策具有十分重要的参考作用。1.2.3 关于环境执法进展或发展趋势的研究国外关于环境执法进展及发展趋势的研究主要有：Ungar M7在对环境执法相关理论研究中，针对德国环境管理的现状及主要特点进行了深入的研究分析。并总结出目前德国环保体制比较健全，分工明确，处理得当。但是其联邦环境部是立法部门，主要任务是提供环境科技支持，特别是准备法规与管理制度，但是没有立法权。州和地方环境部负责执行具体的环保管理和监督工作。因此，3 刘天奇 .环境技术与管理工程概论J.国土资源科技管理.2014（3 ）4 金建明 .政府环境监督职能的强化J.福建环境,2009(1).5 (美)丹尼斯 C.缪勒(DennisC.Mueller) 著,杨春学等译.公共选择理论M. 中国社会科学出版社, 19996 黄媛媛 .我国环境行政执法难的现状及对策研究D.复旦大学.2008.7 Ungar M.Handbook for Working with Children and Youth:Pathway to Resilience Across Cultures and Contexts. . 200510作者认