严金明：慎提土地私有化土地公有制仍有潜力可挖

严金明：慎提土地私有化 土地公有制仍有潜力可挖 2013-10-25 15:27 来源：光明网理论频道 【土地制度改革系列访谈一】开栏语：土地问题在我国极端重要，涉及面广，牵一发而动全身。尽管目前要求改革土地制度的呼声强烈，多地也已经进行了土地改革的试点，但这些实践效果如何，是否具有普遍意义，仍是一个尚未完全搞清楚的课题，理论学术界也尚未达成共识。土地改革向何处去、应该如何推进这一问题值得理论学术界和有关决策机构继续深入探讨。慎提土地私有化 土地公有制仍有潜力可挖访中国人民大学公共管理学院副院长、土地规划研究中心主任严金明教授编者按：我国现行的土地制度是过去几十年经济快速发展，工业化和城镇化高速推进的重要原因。但随着经济和社会的发展，土地制度，尤其是现行的农村土地制度的局限性越来越突出，改革土地制度的呼声日益强烈。土地私有化是不是经济中国经济和社会问题的良策？现行农村土地制度存在哪些弊端？政府应该在农地流转中扮演什么角色？就此，光明网记者采访了中国人民大学公共管理学院副院长、土地规划研究中心主任严金明教授。严金明，教授，博士生导师， 1965 年 2 月生。现任中国人民大学公共管理学院副院长，中国人民大学土地规划研究中心主任。兼任国际测量师协会 FIG 技术委员会委员，全国土地利用总体规划专家组成员，全国土地整治规划专家组成员，全国海岛保护规划专家委员会委员，国土资源部高咨中心咨询委员，中国土地学会常务理事、青年工作委员会主任委员、规划分会副主任委员、城镇房地产产权产籍委员会常务理事。核心提示： 土地私有制不是市场配置土地资源的必要前提。私有化也许能解决一些问题，但不可能解决一切问题。土地私有制不是解决中国问题的良策。 我国农民生活水平的不断提高证明土地公有制是符合当代我国国情。 土地私有和公有两种制度各有利弊，关键看哪种制度更合适国情，适合国家的发展阶段。 我国农村土地制度的改革和流转面临的最大问题是制度性障碍。农地流转要确保农民生活水平不降低，长远生计有保障的大原则，给农民比较公正、恰当的补偿。中央政府应该简政放权，让地方实行区域差别化和多元化的政策。 土地改革应以保护农民利益为前提，综合考虑，稳步推进，继续挖掘和发挥土地公有制优越性的最大潜力。 土地问题是一个复杂、系统的问题，也是一个国家的最基础性的问题，涉及方方面面的利益调整，牵一发而动全身，我们应在发展中解决问题。土地私有和公有两种制度各有利弊，关键看哪种制度更合适国情，适合国家的发展阶段。 光明网：目前，有一种声音认为土地私有化是解决农村发展障碍的关键。您是否认同这种观点？严金明：我并不认同这种说法。第一、土地问题不仅仅是经济问题，不能只从经济角度考虑。鼓吹土地私有制的人大多是从经济角度考虑，认为私有制效率更高。但土地问题不单是经济问题，还是社会问题，更是政治问题。古人云：“地者，政之要也。”即土地是国家立政之根本。即便只从经济角度考虑，土地私有制是否更有效率也值得怀疑。解放前我们的土地制度就是私有制，当时占总人口 90%的农民却占有不到 10%的土地，占人口不到 10%的地主、富农却占有 90%的土地。当时的土地生产效率无疑是相当低的。我们强调土地市场在资源配置中起基础性作用，并不是说土地私有制在资源配置中起基础性作用。土地私有制并不是市场配置土地资源的必要前提。实际上，很多人鼓吹土地私有制的理由是西方国家的土地是私有制，像我国实行公有制为主体的国家为数不多。但我想提醒两点：第一点，西方私有制并不是完全的私有制。以美国为例，其 58%的土地是私有的，另外 42%的土地属于联邦等各级政府所有，也即公有的。换而言之，美国土地制度更大程度上是混合型的，并不是完全的私有制。加拿大土地所有制有三种形式：联邦公有土地、省公有土地和私人所有的土地，联邦公有土地和省公有土地占全国面积的 90%，而私人所有的土地占全国面积仅 10%。英国实行的是以土地私有为主的多元所有制结构，而从法理上、名义上而言，全部土地都属于英王所有。实际上，在英国判断是不是土地所有者的标准并不在于其是否拥有土地所有权，而是在于是否拥有自由处置所持有的土地的权利，即自由的土地保有权（freehold）。另外，大多数发展中国家实行的也是土地私有制或者是以土地私有为主的多元所有制，但显而易见的是，这些国家土地私有制的效率却并不高。另一点，土地从私有变公有很困难，甚至需要通过暴力或革命方式进行，但从公有变私有很容易，可能一夜之间即可实现。事实上，我国土地从私有到公有是经过了艰苦卓绝的革命才换来的，这也是第二次国内革命战争也叫“土地革命战争”的缘由。几十年来，我国农民生活水平的不断提高也证明了土地公有制是符合当代我国国情的。在土地私有化的呼声甚喧尘上之时，在土地问题上，我们不必要“革命改革几十年，一夜回到解放前”，对土地制度的改革问题更应谨慎，避免急躁冒进。第二、土地的私有制和公有制各有利弊。几十年来，我们国家的快速发展，其中很大原因是土地的公有制，其能够更有效地统一规划使用土地。土地的私有制和公有制这本身是一个争论性的问题，不能绝对地说哪个制度好哪个不好。应该说，土地私有和公有两种制度各有利弊，关键看哪种制度更合适国情，适合国家的发展阶段。实际上，西方一些专家对我国的土地制度很是欣赏。西方国家私有权神圣不可侵犯，征地建设和拆迁非常困难，不管什么原因，一户不迁便没法建设，故而效率很低。我国人多地少，近 14 亿人只拥有 18 亿亩左右的耕地，人均耕地只占世界平均水平的 40%左右。而美国人均耕地是我们约 13 倍，不存在粮食安全问题。中美两国基本国情不一样，我们需要避免运动式的全盘西化，土地方面也是如此，应在发展过程之中考虑如何适合我们国家的国情。从旧民主主义革命到新民主主义革命，土地制度一直是很重要的内容。孙中山主张的“平均地权，涨价归公，耕地有其田”土地思想，对我们今天仍有指导意义。总的来说，制度问题不是一句话能简单定性的，不能只从经济角度来探讨，而应虑到国情和发展阶段、文化传统、社会问题、社会稳定等多个方面。私有化也许能解决一些问题，但不可能解决一切问题。第三、土地问题是一个复杂、系统的问题，也是一个国家的最基础性的问题，涉及方方面面的利益调整，牵一发而动全身，我们应在发展中解决问题。研究土地问题的时候，我们往往需要综合归纳起来。很多问题研究都可以归纳为两个问题，一个是研究人的问题，另一个是研究地的问题。我们要把人地联系起来，人地关系要综合起来看待，而不能孤立来看。只有综合性地来考虑问题，而不是就地只说地，就人只说人，将人地作为一个整体来考虑，才可能避免只见树木不见森林的状况。我国农村土地制度的改革和流转面临的最大问题是制度性障碍，需要对土地制度进一步改革和完善，并作一些有益尝试。光明网：现行农村土地制度存在哪些问题？严金明：虽然土地公有制符合当代我国国情，目前仍具有旺盛的活力。但不可否认，我国农村土地制度实行几十年来，其弊端日益明显，需要不断完善。我国农村土地制度的改革和流转面临的最大问题是制度性障碍。一方面，政府对土地市场的干预过多，且缺乏透明度和制度性监督与约束，政府角色越位、错位、缺位现象比较普遍。另一方面，部门利益，条块分割、行业垄断、部门壁垒、职能重叠现象还比较突出，造成政出多门，难以协调和衔接。国家在政策、法律法规方面有不少空白，特别是在关于农村土地流转问题上；土地市场自身发展还不完善，供应交易方面还没有完全形成市场机制。具体而言，我国农村土地现存的问题和局限表现为以下几点：第一，农村承包地的主要问题是家庭经营规模偏小，没有规模效益。每户分得的承包地只有约 0.5 公顷（约 7.5 亩），生产经营单位没有规模效益。我国约有 50%的人口生活在农村，很大一部分劳动力还从事农业生产。相比之下，国外家庭农场规模多在 200-300 亩，农业人口也只占很小的比例。从这个角度而言，我国农村承包地需要进行合理流转，即往适度规模经营的方向发展，这也是现代农业的发展方向。当然，我们进行合理的承包地流转的前提是必须尊重农民意愿，提高农户的积极性。对需要流转的农用地，要尽快完成集体土地确权登记工作，并对土地承包经营权流转做好登记发证衔接工作，确保承包地流转前后的集体所有性质不改变、农民土地承包权益不受损害。第二，农村建设用地的流转面临不少政策、制度障碍。农村集体建设用地也需要进行合理流转，面临的最大障碍是城市和农村建设用地产权不平等。城市建设用地的产权归国家所有，农村建设用地所有权归集体所有。农村集体建设用地的产权有些功能未实现，所有权的权能实现不充分，即农村土地产权是残缺的，与城市相比，在同一区位的情况下不同权不同价。农村建设用地产权的改革，在向与城市同地同价同权的方向发展。在此过程中，我们只有深刻反思目前的土地流转中存在的问题，才能够更好地保护农民的土地收益。对需要流转的集体建设用地，要重点开展所有权和使用权确权登记，特别要开展集体经营性用地的认定和确权，为集体建设用地流转提供条件。第三，农地转为建设用地的补偿标准偏低与过高相悖并存。这一问题也即征地制度改革的问题，主要体现是对农民的征地补偿整体偏低，以及部分地方补偿过高，两种相悖的现象并存。国家规定土地补偿费、安置费不超过该农地前三年平均产值的 30 倍。目前，全国征地平均补偿大约每亩在 3 万左右，而土地出让价约平均在 45 万左右，对农民的补偿费用只占土地出让总价的百分之几，补偿明显是偏低的。个别地方政府低价征地，然后高价出售，这已成为政府土地财政的一个渠道。补偿过高的地方主要在经济发达地方，尤其是城市边缘。土地拆迁补偿没有配套的税收等政策约束，补偿动辄几千万甚至上亿，出现一夜暴富的现象。这不仅导致了贫富差距的进一步拉大，也有违公平。因此，我们需要对土地制度进一步改革和完善，并作一些有益尝试。这些问题值得我们思考和研究。土地改革应以保护农民利益为前提，需综合考虑，稳步推进，继续挖掘和发挥土地公有制优越性的最大潜力。光明网：政府应该在农地流转中扮演什么角色？如何改变农民弱势地位？严金明：农民相对政府、集体和开发商而言处于弱势地位，我们应对农民应给予更多关注。农地流转过程中政府要确保农民生活水平不降低，长远生计有保障的大原则，给农民比较公正、恰当的补偿。农地流转过程中，现在补偿低的大多是政府推动和参与的项目，如高铁、公路等政府项目。在这些项目上，应适当提高对农民的补偿水平。比如，一些实行股份制经营性的项目，农民能不能参股等，是值得研究和讨论的话题。同时推进基础设施项目征地制度改革，保障农民合法权益，使他们能够分享改革成果。对于纯经营性用地项目，全国不一定非要实行统一法定补偿标准，中央政府应该简政放权，让地方实行区域差别化和多元化的政策，土地非农化实行市场化补偿，并亟需辅之以配套的税收制度改革，以体现土地外部性增值涨价归公这一基本原则。改变农民的弱势地位，需要国家推进相关法律制度的改革，制定政策切实维护农民权益。要有保护农民利益的大原则，有可操作性，制定的更详细，给农民更多保障。光明网：应该如何推进土地制度改革？严金明：土地改革问题比较复杂，涉及面广，不仅是经济问题，也是社会问题和政治问题。进行土地改革，我们需要综合考虑，稳步推进，继续挖掘和发挥土地公有制优越性的最大潜力，同时给地方以宽松的改革环境，大胆尝试。但不管怎么样，改革应以保护农民利益为前提，然后在城镇化过程中，解决国家、农民、集体，以及开发商合理分配土地的增值收益这一核心问题。（光明网记者 蒋正翔采访）【严金明教授学术成果】： 近年来，出版中国土地利用与规划战略实证研究、中国土地利用规划理论方法与战略、土地整理、发展中的土地科学等专著合著多部，在经济理论与经济管理、中国土地