【案例探讨】a公司不服甲市质监局行政处罚复议案

【案例探讨】A 公司不服甲市质监局行政处罚复议案一、案情介绍2009年 11月 11日，甲市质量技术监督局（以下称甲市局）对该市 B公司进行检查，现场发现 5辆 Z市 A公司生产的电动汽车，没有经过强制性产品认证（以下简称 CCC认证），货值金额为 19.5万元。甲市局进一步调查，取得以下证据和依据：A 公司取得了国家质检总局发放的特种设备制造许可证，项目包括场（厂）内专用旅游观光车辆/蓄电池观光车。A 公司与 B公司签订“电动汽车销售代理合同”，约定 B公司代理 A公司销售其生产的“A”牌系列电动汽车，运输方式为 B公司自行提货，A 公司仓库为交货地。但合同实际履行方式是 A公司发货，交货地为 B公司。B 公司销售发票上商品名称为“电动车”或“电动汽车”。该系列电动汽车曾被 B公司销售给房地产公司作为看房车，也有居民购买用于出行。在 Z市街头还发现，城管人员以该系列电动车为巡防用车，在市区内道路上行驶执行公务。甲市局收集了国家认监委机动车辆类 CCC认证实施规则（汽车产品）和机动车运行安全技术条件等规定，并就电动汽车是否属于 CCC认证产品范围向国家认监委请示，认监委于2010年 5月 27日复函称，CCC 认证范围为：“市场上销售的电动汽车主要以纯电源或电源燃油混合动力作为驱动，在中国公路或城市道路上供乘用行驶，最高时速设计 30-100（km/h），总质量 1200-1500（kg）。”调查结束，甲市局向 A公司下达了行政处罚告知书，并告知了听证权利。A公司提出听证申请。因届时到达听证现场的人员没有出具委托手续，甲市局视为该公司放弃听证权利。2010年 8月 11日，甲市局以 Z市 A公司生产、销售的 5辆“A”牌电动汽车，没有经过 CCC认证，违反认证认可条例第 28 条 关于“为 了 保 护 国 家安 全 、 防 止 欺 诈 行 为 、 保 护 人 体 健 康 或 者 安 全 、 保 护 动 植 物 生 命 或 者 健 康 、保 护 环 境 ， 国 家 规 定 相 关 产 品 必 须 经 过 认 证 的 ， 应 当 经 过 认 证 并 标 注 认 证 标志 后 ， 方 可 出 厂 、 销 售 、 进 口 或 者 在 其 他 经 营 活 动 中 使 用 ”的 规 定 为 由 ， 根据 第 67 条 关 于 “列 入 目 录 的 产 品 未 经 认 证 ， 擅 自 出 厂 、 销 售 、 进 口 或 者 在 其他 经 营 活 动 中 使 用 的 ， 责 令 改 正 ， 处 5 万 元 以 上 20 万 元 以 下 的 罚 款 ， 有 违法 所 得 的 ， 没 收 违 法 所 得 ”的 规 定 ， 对 A公司作出行政处罚决定，“责令改正，处 15万元罚款。”A公司不服，于 2010年 8月 16日向乙省质量技术监督局（以下称省局）提出行政复议申请，请求依法撤销被申请人作出行政处罚决定。省局依法受理了复议申请。经过审理，以事实不清证据不足为由撤销了该行政处罚决定。二、分析复议审理围绕几个焦点问题展开。1.A公司生产、销售未经 CCC认证电动汽车的违法行为是否成立？申请人认为：违法行为不成立。该公司持有特种设备制造许可证，制造的是厂（场）内专用机动车。该特种车辆不需要到交通管理部门办理机动车辆牌照，不是在中国公路或城市道路上行驶的车辆，不属于需要经过 CCC认证的汽车产品。申请人生产的这些电动车，如果购买人购买后在公路或城市道路上行驶，则应当处罚驾驶人，与生产者无关。因此，申请人违法行为不成立。被申请人认为：违法行为成立。根据机动车运行安全技术条件（GB7258-2004）、机动车辆类 CCC认证实施规则（汽车产品）和国家认监委认办函（2010）133 号复函规定，电动汽车应当通过 CCC认证方可出厂、销售。申请人取得 “蓄电池观光车 ”特种设备制造许可证，与电动汽车应取得的 CCC认证并不矛盾。申请人所生产的电动汽车用于城管执法用车，显然是在中国公路或城市道路上行驶供乘用或载货，应当取得 CCC认证。申请人是以电动汽车之名向外销售，在销售合同、发票中明确了其所售产品为“电动汽车”“ 电动车”，并非特种设备。复议机关认为：被申请人认定申请人销售未经 CCC认证的产品事实不清，证据不足。特种设备安全监察条例第 99条规定：“场 （ 厂 ） 内 专 用 机动 车 辆 ， 是 指 除 道 路 交 通 、 农 用 车 辆 以 外 仅 在 工 厂 厂 区 、 旅 游 景 区 、 游 乐 场所 等 特 定 区 域 使 用 的 专 用 机 动 车 辆 。 ”而国家认监委 2008年第 1号公告关于修订的公告规定：“本规则适用于可在中国公路及城市道路上行驶的 M类汽车、N 类汽车和 O类挂车；不适用于在轨道上行驶的车辆，农业与林业用拖拉机和各种工程机械以及其他非道路车辆和三类底盘。”由此可知，机动车辆 CCC认证不适用于“非道路车辆”， 场 （ 厂 ） 内 专 用 机 动 车 辆 （ 即 特 种 设 备 ） 制 造 许 可 不 适 用 于 道 路 交 通 用车 辆 ， 特 种 设 备 制 造 许 可 和 汽 车 CCC 认 证 两 种 准 入 制 度 管 理 范 围 不 相 交 叉 。国 家 质 检 总 局 为 A电动车颁发特种设备制 造 许 可 证 ， 即 是 肯 定 了 该 种 产 品 是非道路车辆，不属于 CCC认证范围。要求申请人持双证生产，没有法定依据。申请人在持有场 （ 厂 ） 内 专 用 机 动 车 辆 制 造 许 可 证 的 情 况 下 ， 只要生 产 的 蓄电 瓶 观 光 车 是 批 准 车 型 ， 即 是 合 法 制 造 特 种 设 备 的 行 为 ， 不 应 当 以 出 厂 、 销售 未 经 CCC 认 证 的 产 品 为 由 予 以 查 处 。 被 申 请 人 关 于 “申 请 人 在 销 售 合 同中 明 确 其 所 售 产 品 为 电 动 汽 车 而 非 特 种 设 备 ， 且 以 电 动 汽 车 之 名 对 外 销 售 ，因 此 应 当 进 行 CCC 认 证 ”的 主 张 不 能 成 立 。 根 据 GB 7258-2004机动车运行安全技术条件中的规 定 ， 汽车是指“ 由动力驱动，具有四个或四个以上车轮的非轨道承载的车辆，主要用于：载运人员和/或货物；牵引载运货物的车辆或特殊用途的车辆；特殊用途”，还包括“与电力线相联的车辆，如无轨电车；整车整备质量超过 400kg 的三轮车辆。”而电 动 汽 车 是 “纯 电 动 汽 车 、 混合 动 力 （ 电 动 ） 汽 车 和 燃 料 电 池 电 动 汽 车 的 总 称 。 ”因 此 ， 申 请 人 将 获 准 制造 的 蓄 电 瓶 观 光 车 标 注 为 电 动 汽 车 ， 并 不 违 反 上 述 规 定 ， 更 不 能 由 此 就 认 定其 生 产 的 是 应 当 经 过 CCC 认 证 的 道 路 车 辆 ， 而 非 场 （ 厂 ） 内 专 用 机 动 车 辆 。 将 申 请 人 售 出 的 车 辆 作 为 城 管 用 车 或 其 他 道 路 交 通 使 用 ， 是 用 户 的 行 为 ，申 请 人 不 应 当 为 此 承 担 行 政 责 任 。 况 且 ， 被 申 请 人 查 处 的 是 申 请 人 在 甲 市 的销 售 行 为 ， 因 此 ， 其 所 提 供 的 Z 市 街 头 A 电 动 车 被 用 作 城 管 执 法 车 辆 的 音 像资 料 ， 与 其 认 定 的 申 请 人 在 甲 市 销 售 未 经 CCC 认 证 的 5 辆 电 动 汽 车 的 事 实 之间 ， 缺 乏 关 联 性 。本 案 中 ， 如 果 A 公 司 超 出 批 准 的 范 围 生 产 蓄 电 池 观 光 车 ， 则 可 以 考 虑 按照 认 证 认 可 条 例 追 究 其 出 厂 、 销 售 未 经 CCC 认 证 产 品 的 责 任 。 如 果 A 公司 未 按 照 特 种 设 备 安 全 监 察 条 例 和 国 家 质 检 总 局 机电类特种设备制造许可规则（试行）的 要 求 ， 正 确 履 行 标 识 义 务 ， 附 相应的设计文件、产品质量合格证明、安装及使用维修说明、监督检验证明等文件，在产品包装、质量证明书或产品合格证上标明制造许可证编号及有效日期，甚至有意误导用户将该产品用于道路交通，则该公司不仅应当承担其标识违法的行政法律责任，给用户造成损失的（譬如无法挂牌上路行驶，上路被处罚等），还应当承担相应的民事法律责任。但是，甲市局在办理该案时，并没有对行政相对人出厂、销售的产品是否系批准的型式，以及标识是否符合法定要求进行调查，没有对相应的规定进行认真分析研究，忽视了特种设备制造许可证所保障的当事人权利，故而没有得到复议机关的认同。2.假设违法行为成立，甲市局是否有管辖权？申请人认为，申请人的公司所在地是 Z市，不在被申请人的管辖范围内。尽管申请人与 B公司签订有销售代理合同，但 B公司是以自己的名义对外销售车辆，出具发票，二者实际上构成买卖合同关系。被申请人的调查对象始终是B公司，因此即使违法行为成立，行政相对人也应当是 B公司，而不是申请人。被申请人超越职权处罚申请人，是滥用行政职权的行为。被申请人认为：申请人与 B公司签订“销售代理合同”，B 公司的销售行为应当视为申请人的销售行为，该局对此有管辖权。复议机关认为：B 公司与申请人签订的“销售代理合同”，依照民法通则有关代理权的规定审查，应当予以认定，其销售行为应当视为申请人的行为，因此，被申请人对此类案件有管辖权。但是，此类事项，生产行为发生地的质量技术监督部门同样具有管辖权，由其管辖更为便捷、高效、有序。3.听证会前 A公司代表未出示委托手续，能否直接视为放弃听证权利？申请人认为：申请人申请了听证，在听证会现场，申请人的被委托人因未带授权委托书，而被主持人 “视为申请人放弃听证权利 ”。申请人的授权委托人不熟悉听证程序，仅因未带委托书就剥夺其权利，显然程序不当。被申请人认为：该局告知了申请人听证的权利及注意事项，听证会不能举行的责任在申请人。复议机关认为：申请人提出的被申请人剥夺其听证权利的主张不成立。申请人在被申请人已正确告知注意事项的情况下，未按要求出示授权书，应当对听证会不能举行的后果承担责任。但是，从服务企业的角度讲，被申请人在听证正常举行后，再对听证参加人的代理权限进行补充核实，更为妥当。据此，复议机关以事实不清证据不足为由撤销了甲市局行政处罚。三、启示1.整合监管制度，以一种市场准入手段管理一种生产行为本复议案件引起争议的是基层局的行政处罚行为，但问题产生的根源是在管理制度之间的不协调。特种设备制造许可与 CCC认证制度，本质上讲，都是以保障车辆行驶安全为目的的市场准入制度。从行政机关管理的角度看，两种制度有诸多不同，但对企业而言，没有质的区别。单单从管理制度的条文上看，厂（场）内机动车制造许可与 CCC认证（电动汽车）的管理范围互相排除，互不交叉，但实则不然。由于二者是以用途而不是以参数划分管理范围，实践中很容易出现要么抢着管，要么都不管的情况。本案中，该蓄电池观光车获得了厂（场）内机动车制造许可证，但从参数（最高时速设计 30-100km/h，总质量 1200-1500kg）上看，又在认监委公布的电动汽车认证范围内。而且从用途上看，该蓄电池观光车既可用于工 厂 厂 区 、 旅 游 景 区 、 游 乐 场 所 等 特 定 区 域 ，又 完 全 能 够 被 用 于 道 路 交 通 。 道 理 很 简 单 ， 如 果 该 电 动 车 在 旅 游 景 区 危 险 复杂 道 路 上 行 驶 ， 其 安 全 性 能 可 以 满 足 需 要 的 话 ， 没 有 理 由 认 为 在 城 乡 道 路 行驶 会 是 不 安 全 的 。 仅 仅 因 为 车 辆 售 出 后 可 能 有 两 种 用 途 （ 工 厂 厂 区 、 旅 游 景区 、 游 乐 场 所 等 特 定 区 域 和 道 路 交 通 ） ， 就 同 时 以 两 种 管 理 制 度 来 约 束 生 产者 ， 是 典 型 的 重 复 管 理 ， 既 增 加 企 业 的 经 营 成 本 ， 又 增 加 行 政 管 理 成 本 ， 不符 合 减 少 行 政 审 批 项 目 ， 深 化 行 政 审 批 制 度 改 革 的 要 求 。 类 似 现 象 在 行 政 管理 中 并 不 少 见 。 因 为 这 两 种 准 入 制 度 的 制 定 实 施 机 关 都 为 国 家 质 检 总 局 ， 所以 应 当 也 有 可 能 予 以 整 合 ， 合 理 确 定 彼 此 的 管 理 范 围 ， 确 保 用 一 种 准 入 制 度， 规 范 一 种 生 产 行 为 。 譬 如 ， 以 参 数 ， 而 不 是 仅 仅 以 用 途 来 划 分 厂（场）内机动车制造许可与 CCC认证（电动汽车）的管理范围。2.对 CCC认证要注重源头监管目前，各地在 CCC认证监管中，以外地生产企业在本地销售未经 CCC认证的产品为由予以处罚的