欠发达地区城乡党建统筹问题研究(改)

欠发达地区城乡党建统筹问题研究中共承德市委组织部课题组（2010 年 9 月）构建城乡统筹的党建工作新格局，是党的十七大和十七届三中、四中全会对党建工作提出的新要求、新任务，在统筹城乡发展，破除城乡二元体制，城乡一体化快速推进的新形势下，城乡党建工作的背景发生了深刻变化，经济欠发达地区城乡党建工作统筹如何及时跟紧城乡统筹、均衡发展的步伐，顺应城乡经济社会一体化发展的新趋势，努力探索构建以城带乡、城乡互促、资源共享、优势互补、协调发展、共同提高是当前需要认真探索的新课题。围绕这一问题，承德课题组深入到 4 个县 2 个区进行了调查研究，先后召开各层面党组织负责人、党员代表座谈会 7 次，发放调查问卷950 份，广泛了解了欠发达地区广大党员干部和基层党组织负责人对统筹城乡党建工作认识，查摆了推进城乡党建统筹工作中存在的问题，征求了改进工作的建议。同时，在撰写报告时，参阅了大量相关材料、研究报告和媒体报道。现将调研情况报告如下：一、欠发达地区城乡党建统筹势在必行统筹城乡发展，加快城乡一体化进程是全面建设小康社会的重要步骤，在调查中我们了解到经济欠发达地区的广大基层党员干部对中央提出的统筹城乡发展，促进城乡一体化给予极大关注，在调查的 936 人中就有 858 人认为推进城乡党建工作统筹很有必要，占调查总人数的 91.6%；有 695 人所在的党组织已经开展城乡统筹党建工作，占总数的 74.25%，其中 102 人所在的党组织在这方面工作上取得了一定成效，占被调查总数的 10.89%。广大基层党员干部普遍认为统筹城乡发展，是推进欠发达地区工业化、城镇化必然要求。（一）欠发达地区深入贯彻落实科学发展观全面建设小康社会必然要求加快推进城乡党建统筹科学发展观的基本要求是全面协调可持续发展，根本方法是统筹兼顾。当前，经济欠发达地区贯彻落实科学发展观，实现经济社会全面协调可持续发展的一个关键，就是必须加快城乡党建统筹步伐，构建大党建工作格局，整合资源、形成合力，发挥党组织最佳人力资源作用，以城乡党的基层组织为龙头，推动经济社会全面协调发展，这既是党的十七大提出的要使党的工作和党的建设更加符合科学发展观要求的具体体现，也是欠发达地区全面建设小康社会的必然要求。改革开放以来，承德市八县三区在推进城乡经济社会全面发展中取得重大进步，农村经济发展水平不断提高，农业增加值由 1995 年的 34.34 亿元增加到 2009 年的 111.1 亿元。农村社会面貌发生了巨大变化，农民人均纯收入由 2000 年的1272 元增加到 2009 年的 3926 元，年均增长 331.75 元。但与同期城镇居民人均可支配收入相比仍然存在明确差距，2000 年城镇居民人均可支配收入为 5150 元，2009 年为 13282 元，年均增加 1016.5元。发展农村经济，改变和缩小城乡差距，必须以党建工作统筹，带动全面工作统筹已经成为各级共识。在调查“为什么要推进城乡党建工作统筹”，有 591 人认为能够促 进和保障城乡经济社会一体化发展，占总数的 63.1%；有 359 人认为能够促进民生改善和社会稳定，占总数的 38.35%。可见促进欠发达地区经济社会科学发展，3需要城乡党建工作统筹以促进各项工作开展。但目前城乡基层党建二元结构还没有根本改变，城乡基层党建协调发展的体制性障碍仍未清除，落实科学发展观和全面建设小康社会任务还十分艰巨。这就必然要求经济欠发达地区大力加快城乡基层党建改革，推进城乡党建工作统筹，促进城乡基层党建协调发展，领导欠发达地区城乡居民贯彻落实科学发展观，实现全面建设小康社会的奋斗目标。（二）欠发达地区推进工业化、城镇化必然要求推进城乡党建工作统筹进入新世纪新阶段，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。适应这一历史要求，中央提出要求建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会统筹发展新格局。这种新格局既包括经济、政治、文化、社会建设的以城带乡、城乡互动、城乡一体化的城乡统筹发展，也包含党的建设以城带乡、城乡互动、城乡一体化的城乡统筹发展。为此，构建城乡统筹的基层党建新格局，以新的理念和思路加强和改进农村基层党的建设，为推进工业化、城镇化，加快新农村建设和推进农村改革发展提供坚强的思想、组织和政治保证。承德作为经济发展欠发达地区农业和农村人口约占 70%，城市化率 2009 年仅为 40%，大大低于全省 45%平均水平，推进承德这个经济欠发达地区工业化、城镇化和农村改革发展的任务繁重，党的十七大和十七届三中全会指出，推进农村改革发展，关键在党。为此，加快推进承德地区工业化、城镇化水平，促进承德农村发展，建设以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会统筹发展新格局必然要求党的坚强领导，要求调整和改进城乡基层党建工作，要求搞好城乡基层党建规划，优化组织结构，强化对农村基层党建的管理和服务，要求深入开展“三级联创” ，要求通过结对帮扶等形式多样的城乡互动党建工作，有力推动新农村建设又好又快发展，有力推动工业化、城镇化水平的提高，为城市发展提供足够的资料、市场和劳动力，促进城乡持续繁荣稳定。（三）欠发达地区解决农村基层党的建设现实问题迫切需要推进城乡党建统筹调查中发现，有 574 人认为推进城乡党建工作统筹能够增强党组织凝聚力和战斗力，占总数的 61.32%。从基层工作来看，部分农村基层党组织中，基层组织设置落后和活动方式、工作方式不适应形势发展需要，缺钱办事、缺人办事，党员队伍年龄偏大、文化偏低、能力偏弱，活动难开展、先进性难发挥等现象都在一定程度上存在。改革开放以来，随着农村生产关系的变革和产业结构的调整以及农村市场化程度的提高，农村经济结构、产业结构发生了重大变化。在一些经济比较发达的地方，农业比重下降、工业比重上升，新兴种植业、养殖业、城郊旅游业、观光农业等现代产业迅速发展， （例如，平泉县卧龙镇的食用菌产业园）由此催生了许多不同类型的新型经济实体和农业协作组织，形成了各自特点的产业链条，在“你 认为你所在地 统筹城乡党建的有力条件是” 调查中，有541 人选择“ 农业产业 化覆盖面” ，可见传统 的党组织设置方式显然不能适应农村经济社会发展需要。特别是随着城乡市场要素流动性加快，农村党员对土地的依附性减弱，党员流动性加快，一大批5农村党员走出去自主创业或寻求就业，党员就业方式的多样化、流动的频繁性，使得传统的党组织活动方式、工作方式也难以为继。同时，在“多予少取放活 ”的政策背景下，村 级组织行政行为弱化，服务意识不断增强。但却因“税费改革” 以及取消农业税等种种限制， “无 钱办 事” 而增加了村 级组织开展工作、提供服 务的难度。就承德市辖区 2515 个行政村为例，集体经济空白的有 594 个村，占23.62%，集体经济不足 1 万元有 440 个村，占 17.5%，这也就意味着有 41%的村“无钱办事”或“缺钱办事”；党员队伍老化、农村实用人才短缺、青壮年和有一技一长党员外出务工，在一定程度上造成了农村致富领富人才不足。但城市党组织却掌控着大量的党建经费资源和人力资源。改变这一现状，必须要打破传统的基层党组织之间相互分割的封闭性和狭隘性，在乡村之间、城乡之间的交流与合作中优化配置物质资源和人才资源，做到资源共享、优势互补、互帮互助、发展共进，发挥城市基层党建的带动优势，推动城乡、区域基层党建工作协调发展。（四）欠发达地区以党建创新推动各项工作需要构建城乡统筹的基层党建新格局传统的基层党组织之间是一种相互分割的封闭状态，缺乏互动，难以有效实现互促互进，导致不同部门、不同类型的党组织建设参差不齐，从而影响了党的建设整体水平提高。构建城乡基层党建新格局，建立健全城乡一体党员动态管理机制和城乡党的基层组织互帮互助机制，就是要适应协调推进城乡发展的需要，及时对城乡基层党组织功能、党组织设置、党的活动方式和党员教育管理等进行调整改革，切实解决城乡基层党建工作存在的突出问题，不断提高城乡基层党建的整体水平，使城乡基层党建更好地适应经济社会发展的新形势。统筹城乡党建工作对构建整体联动的组织体系和对接融合的经济发展平台，发挥党建工作导航引领、示范先行功能，带动城乡经济、社会事业统筹发展，有着重要作用。为此探索城乡党组织设置新模式，促进城乡党建要素与生产要素的优化配置，把城市的资金、技术、人才优势与农村土地、资源、劳动力优势有机结合，充分发挥党组织的引领扶持作用，通过特色产业带动、专业市场驱动、科技成果推动等方式，将组织活力充分转化为发展活力，推动农村经济发展。统筹城乡党建工作目前的重点在于扶助农村党建，而从长远看，则是以一种整体党建的宏大视野，着眼于全党建设水平的整体提升，通过基层党组织之间的合作共建，构架一个覆盖全党的纵向贯通、横向连通的党的建设网络体系，从而推进党的建设全面协调发展。二、影响和制约欠发达地区城乡党建工作统筹的主要问题和困境（一）城乡统筹基层党建发展目标不够明确思想认识不够到位构建城乡统筹基层党建工作新格局，实现城乡党建一体化是顺应经济社会发展提出的一个新课题，调查中发现部分基层党组织和党员对为什么要统筹城乡党建，如何“统筹” ，具体目标，以及如何实现以城带乡、城乡互动、城乡一体化不十分明确。一些基层党组织对构建城乡统筹的基层党建新格局的重要性和必要性还没有形成理性认识，对城乡党建工作统筹普遍存在“要我搞” 的思想障碍。1、抓党建的“主业”意识不强。随着市场经济的发展，招商招7工、新农村建设、计划生育、征地拆迁、信访维稳等中心、重点工作不断向城乡党组织下派，城乡党组织负责人往往疲于应付行政性工作，而疏于抓好基层党建这一“主业” 。从当前一些机关党组织负责人看，总是从部门职能上来思考工作，认为抓党建是组织部门、机关工委和乡镇党委的事，与自己没有多大的关系，因而抓业务用的精力多，抓党建工作花的精力少，更不用说主动考虑如何抓好城乡党建工作统筹；从乡镇看，有些乡镇党委书记认为自己是地方的一把手，重点是抓好当地经济社会的发展，因而不能正确处理好经济发展与党建工作的关系，其主要表现就是重经济发展，轻党建工作，对如何抓好城乡党建工作统筹采取等待观望态度。2、对推进城乡党建工作统筹重要性必要性认识不到位。调查中，在“ 是否搞城 乡 党建工作统筹” 问题 上，有 116 人认为没有必要，有 118 人没有考虑，总计 234 人调查总数的 25%；在“城乡党建工作统筹难以推动的原因” 上，有 427 人 认识是“ 认识不到位”，占调查总人数的 45.6%，由此可见由于认识不到位，严格影响了统筹城乡党建工作的开展。3、对党建工作城乡统筹存在狭隘心理。部分党员干部思想观念上没有跳出城是城、乡是乡、城有城的政策、乡有乡的规矩的思维定势，思想上仍习惯按传统模式谋划城乡基层党建，思想观念上的偏差，无形中就成了统筹谋划城乡基层党建的思想壁垒。所以有些机关党组织负责人认为城乡基层党建工作相对独立，各有特点，各自的发展思路也不一样，统筹城乡党建发展有难度，只要把本部门本单位的党建工作抓好就行了，没必要管农村的事，思路不开阔，习惯于单打独斗，各自为政，不想统筹，不愿意统筹，不善于统筹，在城乡党建统筹工作中只是消极应付，有些机关党组织在互联共建工作只是按照有关文件的要求，蜻蜓点水式地走过场，当村党支部遇到困难，需要共同商量解决时，却从不过问。有的单位甚至因为资金问题、领导不重视等原因，甚至有抵触情绪。有些村党支部反映，结对帮扶的机关党支部只来过一两次，走了后就没有了消息；而一些农村党组织在统筹城乡党建工作中认为自己是被帮扶的对象，因而等、靠、要意识较强，参与城乡党建工作统筹的主动性不高。构建城乡统筹基层党建新格局的能力不足。对 936 份党员和基层党组织负责人的问卷调查显示：25.7%的党员对自身党组织建设现状尚不满意；60%的联建共建主体认为能够给点钱就不错了；91%的联建共建单位党组织负责人尚未找到构建城乡统筹基层党建新格局的有效途径。4、在抓统筹城乡党建工作缺少互动共赢意识。现阶段，城乡党建统筹主要依靠组织强势推动。由于受部门利益和城乡“二元”思想的影响，部分基层党组织和党员普遍存在“要我搞” 的思想障碍，未能真正树立“ 大党建” 意识，主动 参与城乡党建工作统筹的积极性不高。城市基层党组织与农村基层党组织现在都具备了各自的优势与特色，通过统筹，可以互动互补，使城乡基层党组织得到共赢。然而，从目前来看，无论是城市基层党组织还是农村基层党组织都没有把统筹发展看做是自己发展的极好机遇，缺失互动共赢意识，存在被动应付心里，影响城乡统筹基层党建发展的深入开展。一方面有些机关党组织负责人双赢意识不强，认为城乡党建工作统筹，城市党组织要无条件向农村付出，而不能从农村党组织中得到什么，因此，积极性主动性不高，动力不足。有些机关党支部9对统筹共建的认识不到位，认为只是随便拿一点钱、物给村党支部就了事。大多数机关党支部都只是给村党支部带些钱物来，或者是慰问困难的老党员、孤寡老人和贫困学生，没有解决村党支部的实际困难，达不到统筹共建的目的。调查中发现在“城乡党建工作统筹难以推动的原因”中有 162 人选择“ 没有 动力”占 17.3%，可见城乡统筹基层党建发展缺少内生动力。另一方面在城乡统筹基层党建发展实践中，一些城市基层党组织对农村基层党组织提供了切实的帮助，然而，城市基层党组织的外力作用还没有催生农村基层党组织的内生活力，农村党组织在这方面也处于被动状态。5、对城乡统筹基层党建发展的目标和阶段性认识不足。在城乡统筹基层党建发展的实践中，往往模糊了党建的根本目标，而更多的是注意到具体的工作任务，缺乏对城乡基层党组织通过互动持续提升先进性的根本目标的关注。城乡统筹基层党建发展是一个战略问题，大体应有三个阶段。第一阶段为以城带乡，偏重于城市对农村的帮扶。第二阶段为互动相融，城乡基层组织互帮互助，互相促进，共同提升先进性。第三阶段为城乡一体化，城乡二元结构不再存在，城乡党建处于同一平台，成为一个整体。而在城乡统筹基层党建发展的实践中，多是注重城乡统筹基层党建发展近期工作任务，很少考虑建立长效机制问题，从而引发部分基层党组织对统筹发展的疑虑，不利于统筹发展的持续推进。（二）现行管理体制障碍以及基层党组织设置不够合理推动城乡党建工作统筹需要管理体制理顺，需要打破我国长期以来形成二元体制结构，需要基层党组织设置的科学合理。建国以后，我国实行高度集中的计划经济体制，计划经济体制对经济利益的分配是城乡有别的，而且这种城乡有别是人为设定的。为了维护这种人为设定的差别性，城市和农村构建起不同的经济社会管理体制。农村实行的是县、乡、村管理体制，城市实行的是区、街道、社区管理体制和单位管理体制。不同体制背后是不同的利益。由于长期实行的城乡“剪刀差 ”政策，城市社会 对乡村社会的剥夺是有目共睹的，因此城市市民的利益需求与乡村农民的利益需求是有差别的。这种差别本来应该仅仅局限在计划经济体制下的。但遗憾的是，在我国转向社会主义市场经济体制以后仍然没有根本性改观。虽然随着改革开放和发展市场经济的不断深入，工业化、城镇化、农村现代化进程逐步加快，党的建设在区域、行业界限上有所打破，但是城乡二元体制结构障碍尚未完全突破，尤其是在涉及单位利益关系时，工作难以推动，在一定程度上制约着城乡党的建设统筹发展。这种体制下城市经济社会发展明显快于农村经济社会发展，使得城乡党建沿着各自的轨道不断推进，形成日益扩大的“剪刀差” 。这种剪刀差反映在城 乡收入差距上更 为突出，以经济欠发达地区承德市为例，2009 年农民人均纯收入 3926 元，城镇居民人均可支配收入 13282 元，城乡收入差距为 1:4。因此，当前推进城乡经济社会发展一体化就是要努力消除城乡居民在利益需求上的差别，实现城乡居民利益需求的融合。而目前城乡经济社会管理体制很难融合，这使得“二元结构体制” 下统筹城乡基层党建协调发展面临很大困境。为此，在统筹城乡党建的过程中需要在体制机制上不断“破” 与“立”，才能促进和保证 城乡党建工作统筹的顺利进行。此外，推动城乡党建一体化的体制尚未形成，目前现有的联建共建主要依靠的还是行政手段，活动主体缺乏内在的积极性，特11别是在涉及到利益问题时，联建共建工作难以推动。当前，亟需一种促进城市社区与农村、行政单位与新社会组织、国有企业与新经济组织有效对接的体制，来推动城乡党建的统筹发展。推动城乡党建工作统筹，有赖于党组织设置科学合理，需要形成全市城乡统一的党建大格局。调查显示，承德市各县区几年来虽然对调整党组织设置的方式方法进行了大探索和尝试，但从整体看，由于资源整合力度不够大、党组织设置不尽合理，原有的机关与基层之间党建工作条块分割、资源配置失衡的现象没有得到根本必变，党的基层组织设置形式与产业发展、党员管理的现实需要不相适应，造成了工作上的掣肘，活动不足、工作不力影响了党组织战斗堡垒作用的发挥。承德市近年来在“三年大变样” 推动下城市面貌出现了巨大变化，经济社会发展带来各项事业的巨大进步，但是，作为基层社会上层建筑的城乡党组织设置并没有适应城乡一体化的大趋势，党组织设置方式依然带有较强的计划经济色彩，目前，基层党组织主要还是按行政区划或地域关系设置，并以严格的行政隶属关系纳入各自的条块范围，没有形成城乡一体化的大党建格局。党的组织体系中“行政隶属、属地管理、 层级负责” 造成的“ 条 块冲突 ”严重影响了城 乡党建一体化 进程。目前，党的基层组织基本上是按照行政隶属、属地管理原则建立起来的，都推行了层级负责制，大多实行自上而下的垂直领导，这就造成党组织条强块弱，也就是纵向为主的资源整合功能强，横向发挥组织优势的功能以及利用更多社会资源的能力弱化，特别是行政体系中的“条块冲突” ，更是渗透到各级基层党组织体系中，成 为推进城乡党建一体化的一大障碍。城乡二元分割的基层党组织设置方式，制约了城乡党组织相互间的交流和沟通，造成了城乡党组织互相分离、互不了解，在工作上往往出现就农村党建抓农村党建，就机关党建抓机关党建的现象，在人才培养、党员的管理和教育上出现了城乡脱节的现象，不利于城乡统筹发展。特别是随着经济社会的不断发展，受经济条件、自然环境的影响，按照传统固定的模式设置党组织已明显不合理。特别是行政村撤并以及城中村改造之后，有些村村域面积扩大，党员数量增加，村级党组织的管理难度加大；有的村产业和企业比较发达，只有村党支部，产业基地和企业中没有组建党组织，致使党员活动难、作用发挥难，影响了产业和企业的发展；有些村在城中村改造中党员大量外出， “口袋党员” 、“隐型党员”游离于组织之外党员明显增多，党建工作渗透力明显不足。而党建工作要实现无缝化覆盖，必须打破城乡壁垒，探索适应市场经济要求的基层党组织运行模式。城市社区党组织是按照居住地建立的，由于城市社区党建工作经验缺乏，工作力度不够，导致社区党建远远不能适应社会发展需要。此外，非公有制企业党组织中，个别非公企业单建党支部，也存在着党员人数过少、流动性大的问题，致使部分非公企业党组织组建后得不到巩固，作用发挥不明显，影响到党组织在群众中的号召力和战斗力，影响到党员职工的威信，给党建工作带来消极影响。而部分机关、事业单位受主管单位和所在地党委双重领导，导致工作环节增多，制约因素增加，管理上容易出现重复。党的组织设置不够科学合理必然导致党组织作用发挥不够，在“你所在基层党组织 自身建设情况” 问题 上，认为一般的 291 人，认为不满意的 241 人，说不清的 24 人，合计约有 59.4%的党员干部对自己所在党组织自身建设和发挥作用情况不十分满意。 13（三）城乡党建统筹要素缺乏资源配置不合理。以承德为例，近年来，虽然通过实施“工业强市、旅游旺市” 经济发展战略，经济社会得到持续快速发展，在统筹城乡协调发展方面也投入了大量的资金，但在统筹基层党组织工作经费、活动场所、人才支撑方面仍显不足。农村、社区党组织党建资源仍比较贫乏，普遍存在党建工作经费不足、干部报酬待遇较低、阵地简陋、人才缺乏、教育网络不够完善等问题。一是从党建阵地来看，调查中我们发现无论是党组织活动场所、党员活动经费还是党务工作人才队伍，城市党组织总体上优于农村党组织，目前承德市城市党组织除了个别社区党组织活动阵地建设受城市土地限制还存在一些困难，其余基本都有固定的活动阵地，有一定的工作经费和专职人员管理。而 11 个县区农村党组织活动阵地，近几年来全市各级党组织共投入近一亿元资金，新建、修葺、购买村级组织活动场所 5000 余间，村级组织活动阵地虽已基本解决，但仍有一部分村级组织的活动场所比较破旧，设施简陋，在管理上缺乏专职人员、在发挥作用上还有待提高。二是从党建工作经费来看，投入到抓党建资金长期“积弱” 。作为一个欠发达地区，发展经济始终是各级党委政府资金投入的“兴奋点” ，但 总起来看，城市党建工作活 动经费远远高于农村。以承德市城市社区活动场所建设和农村村级组织活动场所为例，2009年为 102 个社区投入党建经费 132.9 万元，平均每个社区投入 1.3万元；而全市农村 2515 个村 2009 年村级活动场所建设投入党建经费 990.1 万元，平均每个村为 3936.7 元，可见对城市社区活动场所党建经费的投入高于农村村级活动场所。此外，为集中财力办大事，实行村级财务乡管，乡财县管，乡镇在争取国家投资的一些建设发展项目时，需要一定的工作经费和匹配资金，导致乡镇财政紧张，运转十分困难，没有配备党建工作所必须的经费。2009 年，市财政虽然每年为各村（社区）解决了一部分办公经费，但是农村需要落实的工作多，迎接各种检查评比的项目多，开支比较大，全市594 个无积累的空壳村没有钱办事的问题仍然比较突出。这些都将给城乡党建一体化工作的推进带来影响。三是从党建工作队伍来看，城市党建与农村党建相比存在相对优势，但这种相对优势却在短时间内难于统筹。目前，城乡党建资源不能互补，一方面是农村党建资源相对缺乏，尤其是人才资源缺乏，特别是随着城市经济的快速发展，大量农村人才涌入城市，加之农村基础设施建设落后、生产生活条件较差，留住有一技之长的人才较难，有学历、有能力和年轻的农民大都进入城市打工，留在农村的大多为“六一、三八、九九 ”人群，部分行政村 农村党员年龄结构严重老化，先锋模范作用以及带富、领富能力严重弱化，农村人才的断档导致农村党建工作出现瓶颈，农村基层组织建设中这些突出问题，仅靠自身力量显然是无法解决，需要借助外力。而城市优秀人才下不去，农村人才又极度匮乏，制约了城乡党建一体化进程；另一方面机关和城市社区党建资源相对闲置，人才资源、服务资源、信息资源等远远没有得到充分利用。比如在人才资源共享上，城市社区大量人才闲置，短期内难于唤醒；目前，人才选拨培养还没有突破城乡、地域、行业、身份的局限，城乡干部“上挂下派” 的交流力度不够 ，农村干部待遇低、 岗位缺乏吸引，更限制了城乡人力资源的优化配置。城乡人才的分布不均成为制约城乡基15层党建统筹发展的“瓶颈” 。 近年来农村干部待遇 虽然得到了提高，村干部通过转移支付能按时拿到财政补贴，但与当前承德市的经济发展状况和居民的整体收入状况相比较，仍然较低，大中专毕业生到农村干事创业的积极性不高，农村干部年龄偏大、文化偏低，村级后备干部乏人的问题也比较突出。（四）统筹城乡党建工作缺乏有效的方法和必要的规划机制统筹城乡党建工作需要有统一规划的城乡党建工作大格局，需要创新有一些行之有效的方式方法。但在调查中我们发现，有些基层党组织在统筹城乡党建工作中缺少思路，工作方法简单，抓党建工作仍然沿袭过去的方式方法，以行政命令为主，偏重于行使管理职能，运用说服教育、示范引导、提供服务的方式开展工作的较少，不能有效解决经济社会加速发展中实际存在的突出问题和薄弱环节，对问题多、困难大、条件差的领域如何推进党建工作感到难以入手。对如何采取行之有效的统筹手段和方法，实现城乡基层党建互融互促、整体提升，还存在一些困难。如有些机关和企事党组织普遍把城乡党建工作统筹等同于支援农村和社区经济发展的一种手段，工作实践中，只简单的从“钱 ”和“物”的角度去审视、参与农村和社区的党建工作，重“输血” 轻 “造血”，未能发挥自身教育资源、人才技术、事务管理、理论指导等方面的优势，既在一定程度上造成了城市党建资源的浪费，也使城乡党工作建统筹的效能不显且缺乏后劲。就城乡党组织活动方式而言，也存在着方式方法简单问题，与基层党员当前从业类型和生活方式等方面发生了很大变化，个性化日益明显的实际情况不相适应，不善于运用民主的、示范的方法开展工作，不善于运用现代网络互动手段加强对流动党员管理，现代化的信息技术手段在城乡党建联谊、党员培训等方面发挥作用不明显，有些党组织在组织党员活动或进行党员教育时，还仍采取的几乎都是“一刀切” 的教育内容和 单调的教育方式，只是读读报、念念文件，吸引力不强，无法满足党员的个性化要求。此外，城乡党建统筹工作活动形式滞后。在调研中发现，相当一部分的城市机关党组织在开展统筹共建活动中，几乎都是千篇一律地送电脑，慰问几名困难党员、贫困学生。活动内容空洞枯燥缺少特色缺乏创新性，活动形式单一，方式简单陈旧，效果差强人意，不能实现载体活动的拓展和延伸，发挥作用不明显。这与城乡党建统筹工作要求的既在互帮互助活动中，开展组织共建、资源共享、党员互帮、城乡互助，积极帮助农村党支部解决实际问题，加强党员干部的作风建设，更好地服务农村群众，促进城乡党组织协调发展等，还有相当的差距，与统筹城乡基层党建工作的要求极不适应。一段时间以来，无论是领导干部挂联制度、下派干部指导党建制度，还是部门对口帮扶制度，都存在着工作方式的单一性、力量的分散性和工作开展上的不平衡性，解决的都是少数基层党组织,或者是部分党员,或者是某一方面的问题，对推动基层党建与帮办实事形成了剥离，部门与部门之间、党员与组织之间、城市党组织与乡村党组织之间形不成有效的工作合力，大党建氛围不够浓厚。除此之外，还存在结对帮扶不规范措施不力问题，城乡间普遍存在互帮无规律、共建不深入、优势未互补等问题。个别城乡党的基层组织结对帮扶仅停留在口头与纸面上，或者仅仅限于年终慰问等“一次性”帮扶；有的农村党组织班子与城市社区、机关企事业单位党组织班子一年吃一、两次饭便算互帮共建，没有实现互利双赢的有效办法。17由于长期以来形成的城乡党建互不联系交叉，工作信息经验互不沟通，工作部署不同步、工作谋划不同步，导致有些县区对于统筹规划城乡党建工作缺少全局观念的谋划和工作部署。构建城乡统筹的基层党建新格局是 2008 年党的十七届三中全会首次正式提出来的。由于提出的时间较短，目前相关的理论研究比较薄弱，无法从原理上、逻辑上、方法论上为当前的统筹城乡党建工作提供坚实的理论支撑。理论建设的滞后，就使得当前构建城乡统筹的基层党建新格局，尚没有一张已经设计规划好的蓝图，只能靠在实践中“ 摸着石头过河” ，谨慎地朝前走。此外，在 现行法律制度框架内，构建城乡统筹的基层党建新格局与村民自治和城市社区居民自治如何衔接也是一个新的难题。在统筹城乡基层党建的过程中，既要从实现城乡基层党的建设的均衡发展、实现城乡经济社会和谐发展的大局出发考虑问题，又要着力思考城乡党建工作一体化与村民自治、城市社区居民自治如何衔接的问题。正是由于理论上和法规制度上欠缺，所以，城乡党建工作统筹缺少必要制度约束，不能着眼于体制机制创新，缺少城乡党建工作统一的领导体制，必要的考核奖惩机制和健全的监督制约机制。如对基层组织负责人缺乏有效的城乡党建统筹工作问责制度，因而部分基层党组织负责人对推进城乡党建工作一体化存在观望的侥幸心理，推进工作不力。对城乡党建工作统筹的考核评价机制尚不规范，考核标准、评价手段还不成熟，有些虽然已经把结对帮扶等党建工作统筹纳入党建工作考核，但一些单位党组织为了“求 实效” 、“出成绩”，在结对帮扶、互联互助互动工作中，普遍存在只愿 “锦上添花” 、不愿“雪中送炭”，只爱“帮富 贵” 、不 爱“结穷亲”的现象，影响了帮扶工作 实效。统筹城乡党建工作的激励保障机制仍不健全，缺乏有效的极力保障措施，没有形成良性的运行机制和城乡党建“一盘棋” 的统筹机制。三、推进欠发达地区城乡党建统筹工作应把握的基本原则构建城乡基层党建一体化新格局，要在科学发展观的指导下，结合实际，坚持以下五个原则： （一）围绕中心、服务大局的原则。准确把握党建工作的服务性，把党建工作放到全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的大局中来谋划，围绕城乡统筹发展来谋划、部署和推进基层党建工作，进一步开阔工作思路，拓宽工作领域，使构建基层党建新格局的过程，真正成为服务、保障和推动城乡统筹发展的过程，用推动城乡经济社会发展的成果来检验城乡基层党建一体化建设的成效。 （二）以人为本、改善民生的原则。高度重视党员在统筹城乡基层党建一体化中的主体作用，充分调动和发挥城乡党员群众的积极性、主动性和创造性，不断丰富统筹城乡发展的内涵，把服务群众、改善民生作为统筹城乡基层党建工作的出发点，切实实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益，让城乡群众共享改革发展成果。（三）统筹兼顾、城乡互动的原则。以观念统筹为前提，以组织统筹为抓手，以资源统筹为重点，以工作统筹为保证，充分发挥城市对农村的辐射带动作用，做到工作同谋划、制度同完善、城乡同推进，实现城乡基层党的建设整体推进，协调发展和双向联动发展，把党的建设、经济建设、社会建设通盘考虑，党建、人力、智力、经19济、公共各类资源相互统筹，实现城乡党建、经济、社会发展协调共进。（四）开拓创新、大胆实践的原则。鼓励和尊重基层首创精神，积极破除党建工作方面不适应城乡统筹发展的体制机制障碍，充分发挥基层党组织的创造活力，解放思想，大胆探索，创新创优，在继承传统基础上大力创新，推动基层党建工作不断向前发展。着力构建全县城乡统筹基层党建新格局。（五）典型示范、梯度推进的原则。围绕实现城乡党建协调发展，选择党建基础条件较好、具有辐射带动作用的党建示范点，加强组织领导，加大投入力度，着力打造统筹城乡发展综合性亮点，坚持以点带面，点面结合，逐步实现城乡基层党建一体化建设。四、推进欠发达地区城乡党建工作统筹的对策和思考统筹城乡发展构建城乡党建统筹新格局是一场以协调工农关系、城乡关系为主线的深刻的社会变革和党的组织建设的变革。这场变革中作为经济欠发达地区既需要自下而上的探索创新，也需要自上而下的系统推进，更需要立足于基层党建工作实际，针对目前统筹城乡党建工作中存在的困难、矛盾和问题，进行深层次的理性思考和体制机制的配套改革加以破解。（一）创新统筹城乡基层党建理念，推进城乡党建领导体制一体化1、创新统筹城乡基层党建的理念。城乡统筹基层党建发展是一项系统工程，作为经济欠发达地区推进这项工作需要更新理念，这就要求各级党组织以及党员干部确立统筹城乡党建发展新的理念。一是破除“重城 轻乡” 的传统观念和 “城乡分治”管理理念，树立城乡党建协调发展的大局理念和开放兼容的理念。各级党组织应将城乡统筹基层党建发展纳入党的建设的总体中去考虑，增强城乡统筹意识，紧扣统筹城乡党建发展的主题，用发展的眼光、发展的思路、发展的方略谋划城乡党建工作。统筹城乡党建工作，实质是要改变过去党建工作“重城轻乡” 的传统观 念和“城乡分治”的组织管理体制，用开放兼容的理念更多地关注农村，关心农民，支持农业。为此，适应党员成分多样化、群众需求多元化新形势对党建工作的新要求，当前各级党组织和党员干部必须打破固有的城乡二元分割思维定式，打破城乡党建封闭状态，树立城乡相互包容的思想意识，改变传统的习惯做法，把城乡党建工作作为一个整体来对待，做到思路谋划城乡“一盘棋” ，制度 设计城乡“两相益”，工作推进城乡“两手抓” ，努力 实现城乡党建整体推 进、协调发展，把党的组织优势转化为发展优势。二是破除“城是城、乡是乡、城有城的政策、乡有乡的规矩”城乡二元分割的思维定势和狭隘心理，树立城乡党员都是党内主体的平等理念。各级党组织合党员干部要切实尊重党员主体地位，树立城乡党员都是党内生活主体的平等理念，消除党员在身份、地位、心理等方面的“城乡差别” ，克服对农村党员的偏见。城市党组织要把农民工党员纳入管理服务范围，一视同仁保障城乡党员平等的权利、义务和发展机会。教育城市党员切实尊重、平等对待农村党员，引导农民工党员增强自信、自强意识，主动融入城市党组织和城市生活。三是树立与时俱进的创新理念。城乡党建工作统筹是一项新的课题，为此，各级党组织要在继承传统党建工作有效做法、经验的基础上，对一些不适应、不符合城乡统筹发展的思路、模式和做法进行改革，丰富内容，改进方21式，创新机制，使党的基层组织建设体现时代性、把握规律性、富于创造性。四是树立推动城乡统筹发展的服务观。各级党组织要把基层党建融入城乡统筹发展的全过程，切实改变“就党建抓党建”的现象，围绕城乡统筹发展搭建党组织班子，配置干部、人才，培养党员队伍，开展党的工作，把党的组织资源转化为发展资源、组织优势转化为发展优势、组织活力转化为发展活力。2、确实推进城乡党建领导体制一体化。欠发达地区推进城乡党建统筹工作需要党委的统一领导，为此，加强对统筹城乡党建工作的领导，有必要建立健全城乡党建统一的领导体制，以强化组织的推动力度保证这项工作开展。按照“ 思路统一谋划、规划统一制定、力量统一加强、经费统一投入”的要求，打破“ 二元”结构，形成真正意义上的城乡党建“一盘棋” ，建立与 统筹城乡发展相适应的领导体制和基层党建工作保障机制。一是建立健全领导机制。健全完善“ 市委 统一领导 、组织部门牵头指 导、乡镇街道党委具体协调、基层组织广泛参与” 的工作机制，着眼于服务农村发展的需要，建立完善领导联系、部门帮扶等基层党建工作运行机制，引导乡镇、街道、机关党组织负责人牢固树立城乡一盘棋的观念，切实实现城乡党建在指导思想上相一致、在工作目标上相协调、在工作部署上相呼应、在工作成效上相促进。二是建立健全协调机制。着眼于大党建范畴，建立城乡党建工作联席会制度，注重发挥基层组织建设联席会议成员单位的作用，推动组织、宣传、纪检等党委部门和科技、教育、卫生等涉农部门职能下移，明确目标任务，形成统筹城乡基层党建工作的合力。健全乡镇、道街党委之间的联动机制，加强沟通联系，从而形成上下联动、纵向贯通的党建工作管理体系。三是探索建立城乡一体的党建责任机制。健全完善基层党委书记履行党建工作责任制述职制度，把推进城乡统筹基层党建工作作为述职的重要内容，强化基层党委书记抓党建工作第一责任人的意识，实行基层党建定期分析、定期检查通报等工作制度，形成一级抓一级、层层抓落实的工作局面。四是建立健全考评机制。把推动城乡党建一体化工作纳入标考核的重要内容，推行以“农村党组织考评对口帮扶机关党组织、机关党组织考评对口村党组织”为主要内容的城乡党建工作的互评考核机制，适当增加城乡统筹基层党建工作在考核中权重，切实增强各级党组织抓好构建城乡统筹基层党建工作新格局的积极性、主动性和创造性。（二）创新党组织设置，推进城乡基层党建一体化推进欠发达地区城乡党建工作统筹一个重要的方面就是加大党组织设置的改革创新力度，在按照地域、单位为主设置党组织的基础上，紧密结合城乡一体化、农村社区化、农民居民化这一城乡统筹发展的趋势，突破垂直型、行政化、单位式的传统模式，积极探索新的更加务实管用的党组织设置模式，着力构建与城乡统筹发展的党组织体系，使党的基层组织真正做到纵到底、横到边、全覆盖，形成城乡基层党组织全覆盖的体系格局。调查中了解到，作为欠发达地区的全省统筹城乡发展试点县平泉县在创新城乡基层党组织设置创新方面取得突破，为推动欠发达地区城乡党建工作统筹提供可借鉴的范例。一是实施“富民党建” ，打造产业型党 组织。科学合理设置 农村基层党组织，主要是围绕推动产业发展，推行“支部+合作社+ 农户”、 “支部+协会+基地”、“村党总支 +产业党支部+特色党小组”等模式，把党组织建在产业23链上，建在专业协会上，建在产业园区里，形成了“支部领航带产业、党员划桨创实业、群众行船富家业”的良好局面。二是实施“ 共驻共建”，打造服 务 型党组织。以强化管理服务和提升文明素质为主题，以社区和机关党组织“共驻共建” 为结合点，推行“楼宇党支部党员中心户党员”模式，把党组织建在楼宇等生活集群中，充分发挥社区和在职党员带动作用，促进城市健康有序的发展。三是实施“党群共建 ”，打造 创业型党组织 。围绕推动经济发展，发挥群团组织作用，加强“两新” 组织党建工作。建立企 业联系特派员制度，选派副科级领导干部担任特派员，帮助企业解决生产经营、内部管理、项目审批等方面问题。四是实施“双联双建” ，打造互动型党组织。围绕推动城乡共同发展，组织机关、社区党组织与村党组织结对共建，推动城市党建先进理念、机制和方法向农村基层党组织辐射和延伸；推动农村党建基层民主政治建设经验、创业致富项目、乡土实用人才等进城市，加快城乡一体化发展。五是实施“区域联建”， 打造区域型党组织。围绕推动区域性优势产业发展，按照“ 地域相邻、联系 紧密、工作互融” 的原 则，将全县分为四个区域，组织五大党工委分别与 4-5 个乡镇党委划片组团，不定期组织活动，互相交流，取长补短。这五项联建措施收到较好效果，推动了城乡党建一体化进程，也为欠发达地区城乡党组织设置创新提供新的思路。（三）创新党的活动方式，构建城乡共赢的党组织工作交流体系在党建活动的开展中创新活动方式，注重城乡同步，共同参与，是构建城乡党建一体化的重要方面。为此，构筑多种形式的城乡交流平台，推动城乡党组织和党员互帮互带、互助互学、共同提高。按照“双向 选择、优势 互补” 的原则，引 导城乡党组织结成友好对子，以共过组织生活、共促队伍建设、共谋双方发展为主要内容，实施携手共建。一要丰富党组织活动载体。组织机关、社区与农村党组织结对共建，联合开展活动，鼓励城区党组织把帮扶、带动农村党组织和党员，农村党组织把党员带头向城区转移并带动农村劳动力转移作为组织活动的重要内容，实现组织资源共享。二要丰富城乡党建互帮互促活动内容。利用城区党组织在工作理念、管理机制、人才资源、资金设备、信息技术等方面的优势，为农村党组织提供党建工作经费，培训党务人才，整合活动阵地、教育培训设施，实现经验、信息城乡互学共享。在农村，结合扶贫和后进村级党组织转化，积极开展联系帮扶和“科技、文化、卫生” 三下乡、城市经验进农村、城乡党员“手拉手” 等活动，采取 领导联、部门帮、下派干部驻等形式，发挥机关单位的理论优势、资金优势和职能优势，着力解决农村党的建设、经济发展和农民家庭的实际困难；鼓励党政机关、企事业单位党员领导干部和其他城市党员进农家、送温暖、献爱心，拉近了城乡党建工作和城乡党员群众的心理距离，达到了让农民得实惠、让城市党员干部受教育的目的。承德县通过开展“百名干部联支书、千名人都帮 农记、万名党员争先锋” 活动、平泉县充分发挥城市资源优势，按照党群部门包软村、政法部门包乱村、经济部门包穷村、科技部门包专业村的工作思路，有针对性地确定帮扶对象，切实解决帮联村存在的突出问题。三要搭建城乡党员发挥作用平台。在城区党员中深入开展互联互助活动，搭建带动平台，引导城区党员带动农村党员共谋发展；在农民工党员和城区下岗25失业党员中开展提供就业岗位活动，搭建就业平台，促进农民工党员和下岗失业党员就业；在流动党员中实施“回归” 工程，引导外出党员返乡创业，搭建发展平台。如平泉县按照“服务群众、服务发展” ，和 “基 层承诺、窗口挂牌、党 员设岗 ”的总体要求，机关党员实行岗位承诺和挂牌上岗，提高工作效率，提升服务质量，农村党员推行“岗、 责、评、奖 ”四位一体管理机制，在窗口 单位建立“党员服务示范窗口”。初步形成了城 乡党员发挥作用的有效机制。（四）创新党员管理模式，建立城乡一体化的党员动态教育管理体系在城乡大流动、大开放、大融合的趋势下，党员跨区域、跨城乡流动日益频繁，呈现出从业方式多样、从业地点多变的特点。这就要求积极构建城乡一体的党员动态教育管理体系，推动城乡党员在日常管理、教育培训、服务群众等方面互动融合，不断提高党员队伍的整体素质，充分发挥他们在推动城乡统筹发展中的先锋模范作用。一是建立市、县、乡三级流动党员教育管理体系，明确落实流动党员流入地属地管理、流出地延伸管理、流入地与流出地双向协管的具体职责，发放和使用流动党员证，注重发挥城市社区和小城镇中普遍建立的流动党员服务站、流动党员登记站、职业介绍中心的作用，加强流动党员身份的排查、登记，初步构建了城乡互动的党员信息管理体系。同时，针对流动党员的特点和分布，普遍采取挂靠代管、区域化管理、行业化管理和建立临时党组织单独管理的办法，确保管理全覆盖，并组织他们积极参与党内活动和社会性、公益性活动，提高素质、发挥作用。如承德县在基层党委建立流动党员服务站25个，在农村和社区建立流动党员登记站408个，对全县734名流动党员实行了以统一登记、统一建立组织、统一教育管理、统一接转组织关系为主要内容的“四统一管理” ，保证了每名党员都纳入到党组织管理体系当中。二是探索建立城乡一体的党员发展机制。对在城乡之间流动的优秀农民工和各