欧盟农业补贴政策的分析及探究

欧盟农业补贴政策的分析及探究李自海（河南省南阳农业学校，河南南阳 473003）发表在农村经济与科技杂志，2013 年第 2 期 123-125 页摘要欧盟的农业生产在全世界处于领先地位，这与其内部实施的共同农业政策和农业补贴政策有着密切的关系，同时，这些内部政策的实行对于国际农产品市场也有着日益重要的影响。分析和探究欧盟农产品补贴政策，对于我国政府的农产品价格干预和解决整个三农问题的战略布局具有重要意义。关键词 农业补贴政策；欧盟；国际农产品市场中图分类号 F320 文献标识码 A西欧国家的土地普遍适合农业生产，农业用地约占到了欧洲共同体 44的土地，在一些会员国如英国和爱尔兰中，农业用地的比例超过 70% ，现代农业生产占据国民经济的重要地位。1957 年欧洲共同体成立，共同的农业政策在 1962 年顺理成章地成为促进欧洲一体化的重要动力和欧盟建设的支柱之一。欧盟通过制定共同的农业政策，并对其不断进行调整和改革，适应了欧盟内部经济、政治的发展需要。在欧盟乃至世界范围内，共同的农业政策对于提高劳动生产率、保障农产品供应、确保合理的供应价格以及最终形成绿色、健康、可持续发展的农业生产模式等方面做出了巨大的贡献。欧盟农业补贴政策是欧盟共同农业政策体系下的最为重要的价格支撑手段，后者是通过前者来实现最终政策目标。欧盟共同体在成立之时，制定了农业发展的相关框架，而农业政策也在框架的指导下发展。罗马条约中关于农业部分的协定第 33 条明确了欧盟农业发展的目标是： 通过改进技术手段来增加农业效率，并且确保合理的农业生产发展，优化农业生产要素的使用，特别是劳动力； 确保农业生产社团合理的生活标准，特别是提高参与者在农业生产中的个人所得；平稳农业市场；维护农产品的供应；保证消费者享用合理的农产品价格。现在，欧盟共同的农业政策成为涵盖农业生产、农产品市场建设、农业补贴等相关项目整合后的系统工程，它通过适当的价格干预政策、农业结构规划，立法体制和财务体制四个方面来共同促进整个政策的发展，以求建立在跨越国度的欧盟机构之下形成一个共同的农业市场。农业补贴政策就是其中最为重要的价格政策，它主要承担了共同农业政策执行过程中的价格补贴的功能，通过直接使用价格补贴的方式来推动欧盟范围内农业的发展。虽然国内对于欧盟共同农业政策关注很多，但是对于其中起到最为重要作用的农业补贴政策的分析仍然不多，这正是本文中主要的政策分析对象。1.欧盟农业补贴政策从欧盟共同农业政策开始的 1962 年到 1992 年期间，欧盟开始实行了价格补贴，这也是欧盟共同农业政策实施的重要核心部分，即使在后期几次重要的改革之中，价格补贴的核心作用一直没有发生改变。欧盟提供的农业补贴覆盖了大部分的农业生产活动，具体的两种主要实施方法是：1.1 价格支持价格支持是指欧盟范围之内要使用统一的农产品价格，而该价格是由欧盟所有成员国共同制定。此农产品价格并不是实际执行的市场价格，而是统一市场管理的价格，即干预价格。市场价格在共同价格限定的范围之内可以自由设定，一旦越出此范围，共同体就要进行干预使之回归设定范围。共同农业政策的价格机制有三部分组成：目标价格，干预价2格和门槛价格。目标价格是整个价格机制的核心，是农民希望在公开的市场中得到的价格，并且也是欧盟成员国每年设定以及认可的价格。目标价格的实现是通过进口税，出口税以及干预价格来实现的。干预价格是欧盟承诺给予农民的最低农产品价格。在公开的市场中，一旦某类农产品的供应大于需求，农产品的价格就会相对应的降低，当价格降低到目标价格以下某一点时，共同体就用干预价格来买入农产品，以维持市场价格的稳定。无论是目标价格还是干预价格，都是保证欧盟范围之内农产品的价格稳定，而门槛价格则是为进口农产品制定，以保证欧共体进口农产品的价格与内部的目标价格保持一致。同时门槛价格与进口农产品的原有价格之间的差额作为关税收入，成为欧共体财政收入的重要来源。1.2 直接补贴从 1992 年欧盟开始对共同农业政策进行几次改革，这也开始影响了农业补贴政策的具体执行。这些改革的重点是从价格支持和干预制度向直接价格和直接补贴转变。农业的直接补贴，是按照不同地区每单位的生产量，来提供直接的货币补贴。这个项目主要是针对产量各方面的发展，一是针对欧盟地区生产不足的产品的直接价格补贴，比如小麦，橄榄油和烟草，另一方面是从欧盟和相关的农业贷款部门向特殊产品生产提供无息贷款，以达到降低生产产品，提高产品质量的目的。这些项目主要是在欧盟成员国内执行，但是必须与其他成员国保持一致。不论是农业的价格支持还是直接补贴，这两者都是农业补贴政策的具体实施手段，欧共体也确实建立了相对应的干预机制和一系列的机构，在市场，金融，组织机构和基金等方面来保证政策的有效执行。在这四个组织之中，市场机制是最直接的执行方式，而组织政策机制是为了保证各个成员国的农业生产结构，基金机制是对成员国提供有效的金融支持。同时，成员国也必须提供当地有效的农民资料给欧共体，这些资料在欧盟农业政策控制体系中，对政策的调整和执行，起到了有效的作用。2.政策改革和调整为了进一步实现共同的农业政策，欧盟将原来的农业补贴政策从干预农产品价格，延伸到了区域间农业地区发展。欧盟在 2000 年议题（Agenda 2000）中针对 20002006 年的改革提出了指导性的意见，根据其农村发展条例，允许对有机农场做以下方面的补助：农业环境计划，投资协助，营销协助，区域发展等；同时也提出希望通过有机农业等环境农业发展措施，来保护环境和欧洲的乡村遗产。之后，为了配合欧共体加入世界贸易组织中农业谈判的需求，并且吸纳东欧国家加入欧盟的需要，从 2003 年 6 月起，欧盟开始逐渐引进单一农业补贴计划，并最终在 2005 年正式实施。为了减少农业补贴对欧盟农产品生产质量的影响，新的农业补贴增加了环境保护，食品安全，动物权利等标准。同时欧盟也颁布了“20072013 农村发展条例” ，建立了专门用于农村发展的“欧洲农业农村发展基金” 。通过这次改革，农业地区发展补贴成为了农业补贴政策的一个新的方向，主要有两个方面：一是欧盟确定了环境保护为新农业补贴政策体系的核心，并且建立了农业生产环境指标作为具体的奖励机制实行。奖励机制主要由三部分组成：奖励体系，补偿体系和监督机制。奖励体系意味着农业补贴主要依据对农业生产环境的投入作为衡量标准，农民对于生态建设投入的越多，得到的补贴也会越多。补偿体系是指农业生产的执行者需要承诺预期实现的目标，并且保证农业生态补贴项目的实施。如果他们无法达到最低标准，就得不到对应的补贴。监督机制是指成员国每年都需要向欧盟的监督委员会提供当地的农业生态建设的分析报告，这样欧盟才可以通过 27 成员国的报告来制定新的发展计划，并通过及时的调整来加强欧盟地区的内部管理。二是欧盟同时确定了农业补贴政策的主要目标是调整农业生产价格，和提高农业生产率。新的对农业补贴政策的改革主要体现在四个方面：提高农业现代化管理，任何一个尝试使用和改善现代化生产的农产品生产者都可以适用并3得到金融支持；帮助山区和落后地区的农业发展，农业补贴政策每年都向特定的落后地区提供补贴，以确保当地的农业生产发展和维持最低生产生活要求；改善生产和市场环境，并提供相关项目的资金支持；并且改善农业地区的社会结构，通过建立社会经济发展指导机构，欧盟提供经济信息，实施方法和培训来加强社会的基本物质保障。3.农业补贴政策的经济成本为了确保农业补贴政策的实施，依托欧盟预算，欧盟建立了欧洲农业指导保证基金（European Agricultural Guidance and Guarantee Fund “EAGGF”)，所有需要的资金都来源于此发展基金。农业补贴政策确实起到了很大的作用，但是它却给欧盟的预算带来了严重的负担。在最初的几年发展之中，用于农业补贴的花销超过了欧盟总体预算的 23。随后，大约每年此项政策花费 550 亿欧元，占到了欧盟预算的 40，是欧盟总体国内生产总值的0.5。在 1992 年之前，平均每周，每个欧盟居民要向农业补贴政策贡献 2 欧元，这是为了农业地区实现富足生活的所付出的高代价。在 90 年代初期，农业补贴政策对于农产品的出口补贴超过了 1000 亿欧元。虽然这些年来针对降低农业生产补贴的改革开始实行，也确实导致了此政策在欧盟预算中的比例的逐年降低，但是对于欧盟的整体发展而言，情况依然在恶化。在 2000 年到 2006 年期间，总的农业生产支出为 2980 亿欧元，平均每年的支出是 405 亿欧元，这大约占到了欧盟预算的一半 。2010 年欧盟农业支出预算占总预算的 42% （其中直接补贴 31%，农产区发展 11%） 。在欧盟预算来源相对单一，并且总体规模很小的情况下，这项政策带来的支出确实给欧盟带来了严重的经济困难。4.政策效果欧盟农业补贴政策，在很多方面影响到了欧盟内部成员国，以及世界范围之内多领域的发展，这里主要考量了五个方面的影响。4.1 对区域内农业和农民的影响既然农业补贴政策是共同农业政策的一个价格补贴体系，那么它的目标人群应该是欧盟 27 个成员国农业生产的主要参与者农民。从积极方面来讲，农业补贴政策确实提高了农业生产现代化的发展，并且快速的提高了生产效率。从 1966 年到 1986 年，欧洲共同体的六个创始国，农业产量的平均增长速度为 1.9，这个数字在欧洲共同体的第一次扩大之后，在十个成员国中维持相对稳定，在1973 年保持在 1.8。这速度与世界上的主要发展国家的发展水平持平。2011 年欧盟 27 国谷物总产值增加了 9.1%，年均增加 9.9%，与 2010 年相比农业总产值增加了 6%。维持市场稳定作为一个主要目标，也基本得以实现。欧共体内保证了所有谷类产品的自给自足，并且出现了超额生产的情况。从 1981 年到 1989 年，小麦的自给率相对应的从118提高到了 136。有效的农产品的提供保证了农产品的稳定价格，二战结束以来欧共体内的农产品价格从未出现过大范围的波动。同时农业生产的发展促成了欧盟称为世界上最大的农产品交易组织。1986 年农产品的出口占到了世界农产品出口总额的 15，2007年，出口总额比重为 46.2，2008 年这一比例为 41.3%。 但是，农业补贴政策也存在一些负面效应。由于早期农业补贴政策是与农业生产量挂钩，它也导致了大量生产和囤积的情况。根据欧盟统计部门的资料，在 1973 年到 1988 年期间，欧盟内部农业生产总量提高了 2，但是内部的消费却仅提高了 0.5 。这些多余的农产品是以欧盟预算补贴为代价的。同时，欧盟农业补贴政策主要集中在少数的农业生产者而不是农业地区，根据资料显示，农业生产者中的富人（农场主）占农业从业人员的5.6，但是它们得到了欧盟农业补贴的大部分。另外区域间的农业补贴存在严重的不均衡，农业补贴政策偏向于现代化农业，以提高生产效率，促进现代农业的发展。现实中，欧洲的北部和南部的农业现代化程度较高，获得了大多数补贴，而东欧和南部边远地区的农业生产落后地区将很难从此补贴政策中受益，这也导致了欧盟发展的不平衡，违背了欧盟的4最初原则，实际上不利于欧洲共同的农业政策的制定和发展。4.2 对欧盟外其他国家的影响在农业补贴政策的帮助下，欧盟共同的农业发展体系，使得欧盟在国际农产品交易市场中，成为世界最大的农产品进口国和第二大农产品出口国。在 2006 年，欧盟农产品的进口总价值达到 678.76 亿欧元，出口总值为 725.53 亿欧元。2010 年欧盟农产品出口增长 21%，总额为 910 亿欧元。虽然欧盟非常清楚，日益增长的农产品交易必须符合相关多边贸易的规定，以使所有参与国受益，尤其是发展中国家，但是欧盟农业补贴政策却对这些发展中国家起到了负面的影响。一方面，由于欧盟的补贴政策和贸易保护，促使生产过剩，这会导致其内部进口减少，出口扩大。当世界其他地方的生产也在增长，并且需求没有相应改变时，欧盟作为一个农业出口大集团，出口产量的上升压制了国际价格。另外一方面，根据农业补贴政策，过量的生产是得到鼓励的。一部分过量的生产在欧盟出口补贴的帮助下形成了一定量的出口倾销，导致降低了主要农产品的市场价格，比如糖和牛奶。这种行为使得发展中国家的农业生产和农民的利益受到了损害。以欧盟出口糖为例，莫桑比克是世界最为贫穷的国家之一，大约 80的人口是农民，国民收入中农业收入占据主导地位。最初糖产品的生产成本大约是在每公吨 286 美元以下，在这种情况下该国生产糖具有明显的比较优势。但是在农业补贴政策的支持下，欧盟成为了世界上第二大糖类出口商，欧盟对糖类的世界市场价格有很大影响。世界银行的数据表明，受欧盟糖类补贴政策的影响，糖的世界市场价格下降了 17%，在国际市场中，类似莫桑比克等第三世界的国家，就无法与价格低廉、受补贴政策的欧盟农产品抗衡。 4.3 对于农业环境保护的影响改革之后欧盟把环境保护作为农业补贴政策的重要内容，实现了从价格补贴转向环保补贴，以建设一个农业开发和环境保护协调发展、良性互动的生态农业系统。欧盟认定其成员国主权范围内的领土中 90%适宜农业耕种，其中一半以上的地区已经被开垦。这表明农业用地的环境保护问题对于欧盟环保和区域发展的重要性。因为早期农业补贴政策是使用单一的生产模型来提高经济效益，大量的生态敏感地区被开发用于农业生产，这种方式对于环境的负面影响在多数成员国中都得以显现。80 年代以来，欧盟将其农业政策逐渐从强调经济效益转向环境效益。在 1992 年共同农业政策的改革中，农业委员会承诺将环境保护作为共同农业政策的一个有机组成部分 ，鼓励农民采用粗放的、绿色的、生态的经济方式，退耕还林，退耕还草，减少农药化肥的使用，以减少农业生产对环境的破坏，减少生产过剩的问题。后来欧盟开始使用农业环境保护作为补贴的一项重要衡量标准，对于自愿签订农业环境协议五年以上的农民给予补贴。这项新的标准对于愿意适应新的农业生产的农民给予经济支持，并且监督其遵守环境保护的法律。所有的这些行为都提高了农民的环境保护意识和农产品的质量。由于补贴是和环境保护的投入成比例，农民开始趋向于生态友好生产的利益驱动。同时，欧盟开始设定有机产品的生产方法，对于使用有机生产方法的产品