3、公文的行文

第三章 公文的行文公文的行文，指的是公文的运行和传递。要使公文正常地运行和传递，就要正确地确定其行文关系、行文方向和方式，严格地遵循行文规则。第一节 行文关系、方向和方式正确地确定公文的行文关系、行文方向和行文方式，必须了解我国社会上有哪几类机关单位。当今我国社会上的机关单位可以分为三大类型： （一）政权机关，包括：.立法机关(人民代表大会及其常设机构)；.行政机关（包括国务院及各级人民政府）；.司法机关(自最高人民法院、检察院至乡镇司法机关。 其它政权机关有军事机关、政协机关等。（二）组织机关。包括：中国共产党机关，这一机关实质上是我国社会的权力核心；中国共产主义青年团机关；全国工会机关；全国妇女联合会机关。等等。 （三）实体机关。包括：事业单位机关，均由国家提供一定的经费，如学校、研究部门等机关；企业单位机关，一般纵向级别较少。 一、行文关系行文关系是机关单位之间的组织关系在公文运行中的体现，它约束公文要遵循一定的方向和程序合理地运行。目前我国各类机关的组织关系，主要有以下四种： 一是上下级关系，即领导和被领导关系，这是直接垂直的关系，一般在上下一级之间，如省教育厅和市教育局。二是隶属关系。它是指同一垂直组织系统中存在直接职能往来的上下级机关之间的关系。如市工商局、税务局、教育局和市政府，就是隶属关系。三是平级关系。同样是在一个系列中的同等级别的机关或者部门、单位之间的关系。其代表性文种是平行文函。有时通知、意见也可以使用。 四是非隶属关系。指不是同一系列不发生直接职能往来的机关及其部门、单位之间的关系，不论是相同级别还是不同级别。根据机关组织原则和工作需要，有隶属关系的上下级机关之间，要实行逐级的、直接的领导和被领导，上下协同推动管理工作。这种组织关系体现出的行文关系就是：上级可向下级行文指挥，布置工作，了解情况，处理问题，回答请示询问；下级按照上级来文精神开展工作，向上级行文报告情况，请求批准、帮助或指示。没有隶属关系的机关单位之间，包括平级或不同级别的机关单位之间，由于不存在逐级的直接的领导与被领导关系，当然也不会发生隶属机关单位那种行文关系；它们之间如果工作需要联系、沟通、协调或共同办理，则可通过知照性行文进行协调，或用联合行文方式共同办理。二、行文方向行文方向是以发文机关为立足点向不同机关运行的去向。大致有四个： 上行，指公文向上级机关单位运行。通用公文的上行文有议案、报告和请示，但有的下行文如意见等也可以在一定情况下上行。 下行，指公文向下级机关单位运行。下行的公文较多。 平行，指公文向同级或不相隶属的机关单位运行。函、通告等都可以平行。 泛行，指公文既向发文机关的上级单位、下级单位、平级单位运行，也向不相隶属的单位运行，其对象广泛，方向不定。如一些事项性的通知、通告、公告。行文方向不同，所用的公文文种也不同，当然会影响公文的制作。三、行文方式行文方式，是根据工作需要和机关单位的组织关系确定的行文的方法和形式。其种类比较复杂。下面从三个方面将其分类：(一) 从受文机关或行文对象的范围分121.逐级行文：向直接的上级或下级行文。 2.越级行文：越过自己的直接上级或下级行文。 3.多级行文：向直接上级并呈非直接上级或者向直接下级并转非直接下级的一次性行文。4.普发行文：向所属各机关及其部门、单位一次性行文，主送机关使用泛称。 5.通行行文：向隶属机关和非隶属机关以及社会群体一次性泛向行文。(二)从发文机关是否一个来分1.单独行文：只有一个机关署名发出的公文。绝大多数公文都采取这种方式行文。2.联合行文：公文由两个或两个以上平行机关联合署名发出的公文。这种行文方式，只是在行文内容同时涉及两个或两个以上平级机关，并经双方或多方协商一致后，方能采用。(三)从确定行文对象的主次来分1.主送行文机关直接向与行文内容关系最密切、要负责处理、回复或贯彻执行的机关单位行文。前面说过，这种行文的受文机关称为主送机关。2.抄送 行文机关在主送的同时，向需要了解该公文内容的机关单位行文。第二节 行文的规则行文规则，指国家行政机关公文处理办法中明确规定，行文时必须遵守的规矩、准则。遵守行文规则是公文规范化的要求。遵守行文规则，有利于公文传递方向正确、线路短捷有效，避免公文旅行，阻止部分公文进入不必要的流通过程，抑制无价值公文的产生。一、行文总规则（一）注重效用规则 国家行政机关公文处理办法第十三条规定：“行文应当确有必要，注重效用。”公文不能随意制发， 一定要讲究实效，这才能保证发文机关的权威性。公文要少而精，否则就会出现效率低下的问题，以致于造成文牍主义，产生官僚主义。 （二）行文根据规则 国家行政机关公文处理办法第十四条规定：“行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告。”国家行政机关的隶属关系和职权范围是由宪法规定的。例如宪法第107条规定县级以上地方各级人民政府行使的职权是：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员”。行政工作的依据是宪法和法律，公文运行当然更要照此办理。 宪法确定中国共产党是领导核心，为加强和改善党的领导，在对社会和国家的管理上，实行党政分开。反映在公文运行上，就是党和政府的行文不能混淆。党政可以联合行文而不要互相行文。 二、部门行文规则 国家行政机关公文处理办法第十五条规定：“政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文；除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。” 这一规定表述了以下三项规则： （一）机关各部门在职权范围内，可以互相行文，可以向下一级基层单位的有关业务部门行文。这些行文往往是以“函”或“通知”的形式。 （二）机关各部门向下一级政府行文只能采用函的形式。上级政府的职能部门同下级政府是平级关系，有时向下级政府发函要得到本级政府的授权，行文时要在正文的开头说明授权的机关或领13导人。 （三）部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。 国家行政机关公文处理办法还对部门行文作了以下规定：第十七条：“属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文。联合行文应当明确主办部门。须经政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明经政府同意。” 第十八条：“属于主管部门职权范围内的具体问题，应当直接报送主管部门处理。”政府各部门也是我们经常说的政府的各职能部门，如省政府的职能部门，一般是指厅；市政府的职能部门，一般是指局。这些部门在自己的权限内：第一，可以相互行文，如省农业厅和省林业厅可以相互行文；第二，可以同下一级人民政府的有关业务部门互相行文。如省农业厅和市农业局互相行文，因为它们之间既存在对口职能业务工作上的紧密联系，又存在这方面的指导与被指导关系；第三，政府各部门一般不得向下一级政府正式行文。国务院办公厅关于实施涉及的几个具体问题的处理意见指出：“如需行文，应报请本级政府批转或由本级政府办公厅(室)转发。因特殊情况确需向下一级政府正式行文的，应当报经本级政府批准。并在文中注明经政府同意。 ”还指出“函的形式是指公文格式中区别于文件格式的信函格式以函的形式行文应注意选择使用与行文方向一致、与公文内容相符的文种。 ”第四， “部门内设机构除办公厅(室) 外不得对外正式行文。 ”对此，国务院办公厅在处理意见中有这样的解释：“不得对外正式行文的含义是：部门内设机构不得向本部门机关以外的其他机关(包括本系统)制发政策性和规范性文件，不得代替部门审批下达事项：与相应的其他机关进行工作联系确需行文时，只能以函的形式行文。 ”三、联合行文规则 国家行政机关公文处理办法第十六条规定：“同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。” 这项规定强调了联合行文的前提是同级。联合行文的机关及部门、单位必须是平级的，还要经过协商并取得一致意见。这就一定要掌握各种社会组织的职权范围和隶属关系。如同一地区的党委就不能和团委联合行文，因为它们的关系是领导与被领导关系。 现实中有不少事情，牵涉到两个或两个以上的单位或部门需要联合行文才能解决或才能更好地解决的话，就用联合行文方式。如某省关于党政群机关工作人员参加成人教育有关问题的通知，由省委组织部、省教委、省人事厅、省财政厅联合下发。这是由于通知的内容涉及到组织、人事、教育及经费开支等方面。联合行文，应将相对应的机关都列为主送机关，以便于共同处理。如上文的主送机关为“各地、市、州、县委，各地区行政公署，各市、州、县人民政府，省委各部委，省级国家机关各委办厅局，各人民团体，各大专院校”。 国家行政机关公文处理办法第十七条又规定：“属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文。联合行文应当明确主办部门。须经政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明经政府同意。”这里对部门之间联合行文又作了规定。联合行文的好处：第一，可以避免分头单独行文可能在内容方面出现的不一致性；第二，可以增强公文的权威性，提高办理公务的效率；第三，可以减少公文的数量，减少收文单位的负担。例如财政部关于治理乱收费的规定 ，中共中央办公厅、国务院办公厅的“转发” ，采用的就是联合通知的方式。这就大大地增强了这一公文的权威性和约束力，使其在治理乱收费的不正之风中，能发挥更大的作用。不过必须注意，联合行文的机关、单位不仅要经过协商对有关事项取得一致意见，而且必须是平级的。上下级机关单位和不同级别的机关单位不能联合行文。联合行文最重要的目的，就是要增强公文的权威性和约束力。而上下级机关单位和不同级别的机关单位联合行文不仅达不到这一目的，相反的会影响公文的庄重性，削弱公文的约束力。 四、协商一致规则 14国家行政机关公文处理办法第十九条规定：“部门之间对有关问题末经协商一致，不得各自向下行文，上级机关应当责令纠正或撤销。”五、抄送规则 根据国家行政机关公文处理办法的有关规定，下列情况需要抄送：（1）因涉及双方职权，必须取得对方同意、协作的，要抄送，例如关于水陆联运问题，铁路局与航运局之间要相互抄送。（2）批复某一机关，而要求有关机关依照办理的，要抄送。（3）双重领导的单位，主送一个领导机关，要抄送另一个领导机关。（4）越级行文的，除检举、控告外，要抄送其直接上级机关。（5）行政机关的公文，不宜主送党的系统，反之亦然。如需对方协助，要用抄送的形式告之，例如市人民政府发的公文，可用抄送的形式发给市委组织部、宣传部、统战部。此外，要特别注意的是，凡是向下级机关的重要行文，都应抄送直接上级机关。四、协商一致规削国家行政机关公文处理办法第 19 条规定：“部门之间对有关问题未协商一致，不得各自向下行文，如擅自行文，上级机关有权责令纠正或撤销。 ”现实中，许多问题涉及好些单位的利益和处理权限。如果其中某个单位要作出处理，不和有关的单位商量，或虽商量但未取得一致意见，就向下行文，要下属部门单位按你的意见办理。这实际上就是将你的意见强加给有关单位，其结果必然是使问题的处理复杂化，增加公务办理的难度。因此，主办单位要主动地与有关单位协商，所有的有关的单位都要按照党和国家的有关政策、法规，从实际和大局出发，耐心诚恳地协商，直到取得一致意见后再行文。如果多次协商仍无法弥合分歧，而问题的解决、事情的办理又不容许再拖下去，那就请示有关上级机关协调定夺，然后再行文处理。 六、请示规则国家行政机关公文处理办法第二十一条规定：“请示应当一文一事；一般只写一个主送机关，需要同时送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其他机关。报告不得夹带请示事项。”第二十二条又规定：“除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送请示、意见和报告。” 据此，请示规则包括：（一） 一文一事古代就有一文一事的行文制度。一份请示写一件公务，内容简单，便于上级批复。如果一文多事，就很可能出现以下情况：一些可以批准，一些不能批准；一些全部可以批准，一些只能批准一部分；一些马上可以批复，一些要过一些时间才能批复。这些情况的出现，不仅会增加批复上的困难，甚至会造成“请示”无法批复。（二） 写一个主送机关一份请示只写一个主送机关，可以得到及时有效的批复。如果写几个，很可能出现没有一个主送机关批复的情况，也可能有两个或两个以上的主送机关都批复。如果属于前者，请示实际上是失效；如果属于后者，就很可能出现几个机关批复的意见不一致甚至互相矛盾，这也会难于贯彻执行。所以，请示一定得遵守只写一个主送机关的规定。因此，需要同时送其他机关的，应当用抄送形式。（三）不得抄送其他机关。请示事项都是发文机关无权解决的问题，请示的内容只是意向，不具备行政约束力，上级在批复中可能批准也可能不批准，还有可能提出某种变通处理意见。所以，将请示同时抄送下级机关，让下级机关知道还不具备执行效力和行政约束力的事情，是极容易造成工作上的被动和混乱，招致不应有的损失。（四）不直接送领导者个人。如果是领导个人直接交办的事项，在办理过程中可以请示领导人。除此之外，请示不能直接送领导人。这是为了防止官僚主义的产生而制定的。 （五）