治理工程建设领域突出问题专项工作讲课稿

治 理 工 程 建 设 领 域 突 出 问 题 专 项 工 作 讲 稿（2009年8月 日）市纪委副书记、监察局局长 韩有堂8月18日，全国工程建设领域突出问题专项治理工作电视电话会议在北京召开。此次开展工程建设领域专项治理工作主要内容是：以政府投资和使用国有资金特别是扩大内需项目为重点，认真查找和纠正项目决策、城乡规划审批、土地审批和出让、工程招标投标、物资 采购和资金管理使用、工程建设实施和工程质量管理等重点部位和关键环节存在的突出问题。加大办案力度，严肃查处国家工作人员特别是领导干部利用职权违规插手干预工程建设以谋取私利等案件。充分发挥市场配置资源的作用，加快工程建设市场体系建设， 强化市场监管和执法，建立健全工程建设健康有序发展的长效机制。下面，就此专项治理工作，我从几个方面分析一下：一、工程建设领域存在的主要问题近年来我国社会经济的不断发展，工程建设领域中出现了一些新的情况和新的问题，违法违纪行为也日趋多样化、复杂化和隐蔽化。工程建设领域之所以存在不正之风和腐败滋生蔓延的土壤及条件，主要是建设资金投入量大；职能部门多、管理环节多；对建设市场的监管乏力等。据统计，2006年，全国检察机关共立案侦查商业贿赂犯罪案件9582件，涉案总金额十五亿余元。 发生在工程建设、土地出让领域的案件占三分之一多，这些案件大部分发生在城镇建设项目中。其主要问题突出表现在：（一）行政审批环节存在严重的以权谋私现象。工程建设项目在不同职能部门之间和同一职能部门内部存在多个审批权，有项目立项权、土地使用权、规划权、质量监督权、竣工验收权、行政处罚权及各类证件的审批权，不 论在哪一个环节上稍有管理上漏洞就容易出现问题，不少意志薄弱者就会以权谋私，而一些施工单位为了减轻处罚，逃避监管，少交各种费用，会想尽办法无所不用其极地拉关系走后门，请客送礼，助长了不正之风和腐败行为。一些部门对审批项目应进- 3 -大厅的不进大厅，或将审批权委托给下属机构，导致权力异化，出现审批权力部门化、部门权力个人化、个人权力私有化，为一些人搞暗箱操作和权钱交易大开方便之门、（二）招标投标环节存在严重的违规操作现象。工程建设的招标投标环节，是腐败现象的易发和多发部位。 2008年，国家统计局对广东省问卷调查表明，目前党风廉政建设和反腐败工作比较突出的几个问题中，工程建设招投标占第一位。从十七大以来广东立案查处的案件来看，涉及工程建设领域里的案件占14.8% ；涉及的地厅级干部占31.3%，县处级干部占31.7%。具体违规 操作现象体现在以下几个 阶段：1、招标阶段。 一是规避招标，指定施工队伍。一些公路建设单位为了自身利益规避招标，将应该公开招标的建设工程项目邀请招标，指定施工队伍直接发包。二是虚假招标，明招暗定。如先内定好承包单位，而后象征性的进行招标，选择与自己有关系的施工队伍围标、陪 标。三是将项目化整为零，使之达不到法定的招标建设工程项目规模标准，把应公开招标的建设工程项目改为邀请招标或直接发包；或将必须依法公开招标的建设工程项目，仅在较小的范围内发布招标公告。2、评标阶段。 一是参与评标的委员们在一定程度上都是固定的，由于委员们的素质不同，存在着许多弊端，很容易产生权钱交易的不法行为。因此，业主授意或者暗示评委为“意向”投标单位打高分，左右评标结果，使 评标工作失去了客观性，失去了公正性，使评标的工作质量大打折扣。二是有的业主在招标信息发布前，已经同招标代理机构有过私下接触，达成一定的“互利 协议”。招标代理机构在编制资格预审文件，制定资格预审标准和办法时，往往会以业主“ 意向”投标人的实际情况为基础，或抬高标准，或降低条件，从而操纵评标的结果。3、定标阶段。 一是建设单位“意向 ”的投标单位未中标时，在 办理手续及签订合同中设置障碍，排斥中标人。二是建设单位向中标单位提出不合理条件，如要求施工企业垫资、压价，指定购买材料、设备等等，强迫中标单位私下承诺，在施工合同之外签订其它“不平等条约”。三是强迫中标单位将部分工程转包给指定的施工队伍，或者将自己不够资质标准的队伍挂靠在中标施工企业，形成层层转包，违法分包。- 5 -（三）监督管理主管部门及建设单位对施工企业资格审查存在控制不严现象。一些地方不具备工程建设项目施工投标资格的无资质的单位参加投标，导致一些虚报资质等级的挂靠企业中标( 一些有资质的施工企业，只 负责出资质，任人挂靠，收取中标项目管理费)，这种“ 高资质中标、低资质进场、无 资质施工”的现象，严重违反国家的相关法律、法规，违反基本建设程序，扰乱工程建设项目施工市场的行为，是当前工程建设模式的一大漏洞，直接影响工程的质量、安全。（四）建设物资采购环节存在严重的回扣现象。工程建设除了施工方外，一些材料供应商也会紧盯着建设市场这块肥肉千方百计挤进来谋取一份利益，有的贿赂材料采购人员。为了弥补回扣带来的损失，供应的材建物质就以次充好，以劣抵优，造成工程质量低劣。有的巨额贿赂业主方的主管人员，由业主方直接采购、指定采购或盲目超额采购质次价高材料导致大量浪费，甚至出现“豆腐渣”工程。（五）财务管理环节存在严重违规使用资金的现象。建设资金本来十分缺乏，来之不易，本应管好用好，用在最需要的地方。但是从审计和检查的情况来看，违规使用的现象时有发生，有的在施工过程中改变工程设计增加预算；有的挪用工程款；有的资金管理失控、漏洞大，虚开乱支工程款；有的在资金分配使用过程中，增加中间环节，层层克扣，使施工企业苦不堪言；有的与会计师事务所等中介组织合谋增加预算项目中饱私囊。（六）用人环节上存在严重的任人唯亲现象。工程建设管理职能部门大都“位重、权大 ”，有很大影响力，是很多人猎取的目标，特别是一些热点岗位更是一些人心目中的聚宝盆，千方百计去争取，有的领导干部违背德才兼备的用人原则，凭亲疏、远近、好恶用干部，任人唯亲，把自己的亲朋好友安插在这些部门或热点岗位，长 期不轮岗不交流，形成利益团体和小圈子，容易发生违纪违法甚至是犯罪行为。中国最高人民检察院和中国建设部2006年在北京联合公布全国建设系统20起商业贿赂违法犯罪典型案例，在通报的20起典型案例中，包括曾向原北京市交通局副局长、首发公司董事长兼党委书记毕玉玺行贿的北京市通州宋庄建筑公司及原法定代表人张桂军单位行贿案等重要案件。2005年3月北京市第一中级人民法院对毕玉玺受贿、- 7 -私分国有资产一案进行了一审公开宣判，毕玉玺因犯受贿罪、私分国有资产罪被法院一审判处死缓。 二、工程建设领域腐败现象呈现的新特点当前工程建设领域腐败和不正之风的特征，既有社会的普遍性，又有行业的特殊性，主要是：（一）腐败现象的普遍性和半公开性。建设市场竞争激烈，施工单位为了生存和自身发展的需要，通过各种手段和方法达到各种目的，从工程立项、招标、施工到竣工验收的各个环节攻关，进行感情投资，先是请吃、旅游、垂钓 、送礼品 购物券，或到色情按摩场所休闲娱乐等，随着交往加深和感情升温，开始送钱、送车、送房等。攻关行为有一定的合法性，也有手段的不正当性。这种为企业利益带有贿赂性质的攻关，具有半公开性，成为人人皆知的秘密。（二）贿赂和收受回扣的数额巨大性。工程建设投资大，小者几十万上百万元，多者数千万至亿元以上，施工企业的攻关费用水涨船高，相互攀比，花费惊人，因为如果出手太小气不仅起不到作用，还会白白耗费大量人力、物力、财力和精力，有的花十几万甚至几十万承接不到工程是常有的事，因此一些施工企业根据工程标的大小，不惜花巨资攻关，这个过程中有的资金流入个人腰包，有的通过各种方法向手握大权的人行贿，有的则在材料供应过程中收取巨额回扣，使一些腐败分子从中捞取巨额好处。（三）腐败手段和方法具有极强的隐蔽性。建设领域的腐败行为和不正之风不仅名目繁多，似乎还名正言顺，有很多潜规则，有的还披着合法外衣，行贿者的大多采取劳务费、业务介绍费、信息咨询费等名目行贿，受贿 者有第三者在场不受，非熟人关系不受，无发票的礼品不受等。有的以请对方考察为名，游山玩水、吃喝玩乐，搞一条龙服务，费用支出不入帐或以会议费、 业务费 等其他事由列支，由于贿赂行为大都是“ 一对一” 的私下交易，有的甚至由第三者代收，有的搞期权行为，在位时不收，等到离职或退休后再收，查处的难度非常大，可谓上有政策，下有对策。（四）腐败行为具有群体性和共生性。随着腐败的滋生和蔓延，腐败分子抵挡不住诱惑，一般逐步经历从廉洁、 挡不住诱惑开始吃请、收受礼品、小额金钱、大额款物到伸手要，从心里不安到心安理得的心路历程，一些腐败分子出于自身考虑和法不责众的心里，- 9 -由个人受贿逐步发展到相互勾结，团体作案，形成利益集团和腐败共同体，一荣俱荣，一损俱损，一毁俱毁，给社会、国家带来巨大损失。三、建设领域腐败现象产生的原因工程建设领域腐败行为产生的原因是多方面的，既有个人主观上的原因，也有体制机制不完备客观上的原因，也有社会经济发展不平衡的原因，主要是：（一）市场行为不规范导致竞争的无序状态。工程建设是高风险高收益的领域，我国的市场经济体制还不完善，市场规则不成熟，一些企业特别是空壳企业、无资质 企业、竞争力小的企业为取得竞争主动权，通过请客送礼，巨额回扣，行贿受贿等不正当方式参与竞争，加之社会风气不正，一些党员领导干部以权谋私，无形中助长市场的无序竞争，造成国家资财大量流失，为滋生腐败和“蛀虫”提供了温床。（二）体制机制不完善导致腐败分子有机可乘。我国市场经济体制正在逐步建立，行政手段和市场手段在同时发挥作用，就会给腐败分子以可乘之机，利用手中权力这根“魔杖”谋取私利。有权的部门和人员凭借权力左右市场的取向，无权的单位和个人要想办事、办成事、快办事，只有运用“经济手段 ”买通关节，形成“权”和“钱 ”有机结合，成为滋生腐败和不正之风的主要根源。（三）工程建设领域容易引发贿赂案件的环节较多。第一立项。 发展计划部门的立项批文，是工程建设中至关重要的环节，它直接关系到建设准备期各项工作的开展。第二土地和规划。土地出让、出租就是钱。第三工程的招投标。在招投标环节中，规避招标，暗箱操作等现象的背后，往往隐藏着犯罪。第四项目法人（施工）。项目法人在承揽工程项目时向有关人员行贿，或在搞违法分包，层层转包中收受贿赂。第五建设单位（业主）。建 设单位向规划等有关部门行贿或在工程发包、工程款结算等环节收受贿赂。这一问题带有一定的普遍性。（四）监督查处不力导致腐败分子存在侥幸心理。党和国家十分重视腐败的监督查处，但是由于体制和制度的弊端，出现上级监督太远，同级监督太软，群众监督太难，司法监督太晚的状况，纪检监察机关与公安、司法机关对案件的管辖移送只有原则性规定，没有具体的标准和制度，在查处时相同标的在不同地域- 11 -和部门之间处罚结果大相径庭，有的本应受到法律的制裁，最终仅仅受到了党政纪处分，甚至因证据不足而逃脱了制裁，这不能不说是制度缺失导致的悲哀。再就是违法成本较低，追究的成本却很大，反腐机关的人才、技术、方法、手段、 资金与反腐败的任务和形势不相适应，也给查处工作带来了一定难度。成为惩治腐败和不正之风的短板。四、工程建设领域存在问题的对策措施工程建设领域的廉政建设已基本上实现了常态化、制度化，树立了干事、 为民、务实 、清廉的良好形象，但是要从根本上铲除不正之风和腐败行为，必须大力加强制度建设和法制建设：（一）继续加强教育，建立积极的防范机制。要明确教育对象，突出教育重点，区分教育层次，增强教育的针对性和有效性，在对象上区分领导干部和一般工作人员，内容上坚持以人为本，因人施教，从而教育引导干部职工常修为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心，提高思想政治素质，增强抵御各种诱惑的免疫力，筑牢坚实的思想道德防线。（二）继续完善制度，建立规范的约束机制。从源头上杜绝工程建设领域的各种不正之风和腐败现象，制度建设是关键，通过党纪、政纪、法规、法律的建立和完善把制度建设贯穿于预防和惩治腐败的各个环节，体现到工作的各个层面建立完善的约束机制，使腐败分子无机可乘，无空可钻，无藏身之地。要建立科学的决策机制，全面推行党务、政务、企务、财务公开，明确工作人员“责”、 “权”、 “利”，有计划提高公务员及其他工作人员的工资福利待遇。教育公务人员不想、不能、不敢伸手，筑牢坚固的制度防火墙。（三）继续强化监督，建立严格的管理机制。不受监督的权力必然导致腐败。惩治和预防腐败除了靠工作人员的自觉行动和制度的严格规范以外，关键是要发挥外部监督和内部监控机制的作用，不能把制度只说在嘴上、写在纸上、挂在墙上，要狠抓落实。要建立完善的监督网络，建立党内监督，人大政协监督，社会舆论监督，人民群众监督体制。要发挥纪检、监察、检察等专门机关的监督作用，防止权力的乱用。要把监督延伸到管理的各个环节和层面，筑牢坚固的监督网络。（四）继续规范市场，建立有序的竞争机制。要进- 13 -一步加大对工程建设有形市场的管理，严格按照规定的程序运作，切实解决每个环节特别是招投标活动中弄虚作假行为，在主体上加大对招标人、代理机构、中介服务机构和评标委员会的监管力度，防止暗箱操作；严格规范投标人的行为，加大对陪标、挂靠、串标等违法违规行为的查处力度，实行工程建设市场准入制度，有效遏制项目经理的无序流动和挂靠施工；大力推行阳光工程，阳光采购制度，杜绝权钱交易；严格工程的承发包监督管理，采取事前、事中、事后全程监督，促进工程交易规范化；推行廉政责任书和工程质量终身负责制，健全施工档案，建立“黑名 单”制度，对工程建设领域的违规违法责任人一律通过信息系统纳入“黑名单”作为监督依据；加强对评标专家的动态管理，实行准入、清除制度，提高完善专家库专家的素质和组成结构；推行大中型工程异地评