浅论我国土地征收制度

浅论我国土地征收制度摘要：土地征收制度是我国基本的土地法律制度之一，这项制度对于保障我国经济建设具有重要作用。但是，随着经济的不断发展，农村土地征收越来越普遍。土地征收必然导致大量农村土地转化成城市土地，失去土地的农民如若不能妥善安置将会引发严重的社会危机。政府应当完善监督机制，加强土地违法管理。关键词：土地征收 征收立法 土地补偿费1、 土地征收的含义土地征收简称为征地，是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的权限和程序，在符合法定条件的前提下将 农 村 集 体 所 有 的 土 地 为 国 家 所 有 的 所 有 ， 并 对 被 征 地 的 集 体 经 济 组织 、 集 体 土 地 使 用 权 人 予 以 补 偿 的 行 为 。 宪 法 修 正 案 第 二 十 条 ， 明 确 将 土 地 征 收 和 土 地 征 用 这两 个 概 念 作 了 区 分 。 征 收 和 征 用 既 有 共 同 之 处 ， 又 有 不 同 之 处 。 共 同 之 处 在 于 ， 都 是 为 了 公 共利 益 需 要 ， 都 要 经 过 法 定 程 序 ， 都 要 依 法 给 予 补 偿 。 不 同 之 处 在 于 ， 征 收 主 要 是 所 有 权 的 改 变 ，征 用 只 是 使 用 权 的 改 变 。 宪 法 第 十 条 第 三 款 关 于 土 地 征 用 的 规 定 ， 以 及 依 据 这 一 规 定 制 定 的 土地 管 理 法 ， 没 有 区 分 上 述 两 种 情 形 ， 统 称“征 用 ”。 从 实 际 内 容 看 ， 土 地 管 理 法 既 规 定 了 农 村 集体 所 有 的 土 地 转 为 国 有 土 地 的 情 形 ， 实 质 上 是 征 收 ； 又 规 定 了 临 时 用 地 的 情 形 ， 实 质 上 是 征 用 。为 了 理 顺 市 场 经 济 条 件 下 因 征 收 、 征 用 而 发 生 的 不 同 财 产 关 系 ， 区 分 征 收 和 征 用 两 种 不 同 情 形是 很 有 必 要 的 。 由 于 土 地 征 收 要 发 生 所 有 权 的 转 移 ， 所 以 土 地 征 收 的 程 序 比 土 地 征 用 更 为 严 格 。二 、 我 国 土 地 征 收 补 偿 制 度 的 法 律 规 定土 地 征 收 补 偿 制 度 的 基 础 是 是 以 土 地 征 收 制 度 来 构 建 的 ， 以 土 地 的 征 收 权 为 根 本 。 土 地征 收 补 偿 的 责 任 主 体 是 征 收 的 受 益 者 ， 资 金 由 受 益 者 承 担 ， 义 务 主 体 是 国 家 。 土 地 征 收 的 补 偿对 象 是 特 定 的 ， 是 被 征 收 土 地 的 所 有 权 上 遭 受 的 特 别 损 害 。 并 非 所 有 合 法 的 行 政 行 为 引 起 的 损害 都 可 以 请 求 补 偿 ， 只 有 是 因 公 共 利 益 的 需 要 ， 被 征 收 土 地 的 集 体 组 织 的 财 产 权 受 到 了 损 害 才能 够 受 到 补 偿 。 另 外 ， 我 国 土 地 征 收 补 偿 具 有 强 制 性 ， 一 方 面 国 家 根 据 公 共 利 益 的 需 要 ， 作 出的 土 地 征 收 补 偿 具 有 强 制 性 ， 被 征 地 一 方 必 须 服 从 ， 不 得 阻 碍 或 抗 拒 ； 另 一 方 面 土 地 征 收 补 偿的 规 定 对 行 政 主 体 具 有 法 定 的 强 制 力 ， 对 土 地 征 收 所 进 行 的 补 偿 不 是 行 政 主 体 给 予 被 征 收 方 的一 种 恩 惠 ， 而 是 作 为 政 府 的 职 责 和 义 务 。目 前 ， 我 国 土 地 征 收 补 偿 已 形 成 了 以 宪 法 为 基 础 ， 以 土 地 管 理 法 、 物 权 法 等 法 律及 一 系 列 配 套 的 规 范 性 文 件 为 支 撑 的 系 统 的 土 地 征 收 补 偿 法 律 体 系 。 除 上 述 主 要 的 法 律 、 法 规外 ， 关 于 我 国 土 地 征 收 补 偿 的 其 他 法 律 、 法 规 以 及 规 范 性 法 律 文 件 还 有 ； 土 地 管 理 法 实 施 条 例 、 农 业 法 、 森 林 法 、 关 于 做 好 被 征 地 农 民 就 业 培 训 和 劳 动 保 障 工 作 的 指 导 意 见 、 关 于 开 展 制 定征 收 土 地 统 一 年 产 值 标 准 和 征 地 区 片 综 合 地 价 工 作 的 通 知 、 关 于 切 实 维 护 被 征 地 农 民 合 法 权 益 的通 知 、 草 原 法 等 等 法 律 、 法 规 。纵 观 我 国 土 地 征 收 补 偿 制 度 的 发 展 过 程 ， 总 的 来 说 是 随 着 社 会 经 济 的 发 展 而 不 断 进 步 和完 善 的 。 随 着 我 国 市 场 经 济 的 逐 步 完 善 ， 现 有 的 土 地 征 收 补 偿 制 度 产 生 于 计 划 经 济 时 期 已 不 能满 足 在 市 场 经 济 条 件 下 的 需 要 。三 、 土 地 征 收 制 度 缺 陷 分 析（ 一 ） 公 共 利 益 界 定 不 明 确我 国 宪 法 与 土 地 管 理 法 都 明 确 规 定 ， 国 家 为 了 公 共 利 益 的 需 要 ， 可 依 法 对 土 地 实行 征 用 ， 但 由 于 对 公 共 利 益 均 未 作 出 明 确 的 界 定 ， 也 未 对 权 力 和 形 式 作 具 体 的 限 制 ， 因 而 对 公共 利 益 的 解 释 便 成 为 职 能 部 门 和 行 政 领 导 自 主 裁 量 的 权 力 。 此 外 ， 现 行 法 律 规 定 与 公 共 利 益 的目 的 存 在 矛 盾 。 土 地 管 理 法 第 43条 规 定 ： “任 何 单 位 和 个 人 进 行 建 设 ， 需 要 使 用 土 地 的 ， 必 须依 法 申 请 使 用 国 有 土 地 ”， 该 条 第 2款 规 定 ： “国 有 土 地 包 括 国 家 所 有 的 土 地 和 国 家 征 用 的 原 属 于农 民 集 体 所 有 的 土 地 。”， 即 凡 是 不 属 于 该 集 体 经 济 组 织 的 用 地 单 位 或 个 人 需 要 使 用 土 地 ， 都 必 须请 求 政 府 动 用 征 地 权 ， 从 而 满 足 其 用 地 的 需 要 。 于 是 ， 在 实 行 土 地 有 偿 使 用 制 度 后 ， 各 级 地 方政 府 为 增 加 财 政 收 入 ， 对 征 地 权 的 行 使 乐 此 不 疲 ， 致 使 土 地 征 用 权 滥 用 ， 超 越 了 公 共 利 益 的 范 围 。（ 二 ） 土 地 征 收 程 序 欠 缺我 国 土 地 征 收 大 致 有 六 个 步 骤 ： 土 地 受 理 申 请 并 审 查 有 关 文 件 拟 订 征 地 补 偿 安 置 方 案 审 批 土 地 组 织 实 施 并 公 告 登 记 发 证 。 对 比 国 外 大 多 数 国 家 的 土 地 征 收 程 序 ， 可 以 看 出 ， 我 国的 土 地 征 收 缺 失 了 两 个 部 分 ， 其 一 是 被 征 收 土 地 权 利 人 参 与 土 地 征 收 过 程 ， 其 二 是 申 诉 程 序 。在 我 国 ， 在 我 国 ， 行 政 机 关 既 是 土 地 征 收 的 决 定 者 ， 亦 是 执 行 者 ， 处 于 绝 对 优 势 地 位 ， 被 征 收人 处 于 弱 势 地 位 ， 双 方 地 位 上 的 不 平 等 就 容 易 导 致 征 收 的 不 合 法 ， 加 之 土 地 征 收 程 序 缺 乏 必 要的 监 督 和 透 明 性 ， 这 就 难 免 会 形 成 腐 败 ， 加 重 土 地 征 收 的 难 度 ， 而 农 村 集 体 经 济 组 织 由 于 和 政府 部 门 天 然 的 行 政 隶 属 关 系 使 得 其 在 忠 实 地 维 护 农 民 利 益 上 显 得 力 不 从 心 。 在 征 地 的 程 序 上 农民 没 有 参 与 权 、 知 情 权 和 申 诉 权 ， 结 果 导 致 征 地 过 程 中 农 民 合 法 权 益 受 到 严 重 侵 犯 。（ 3） 土 地 征 收 补 偿 标 准 偏 低 ， 补 偿 范 围 不 合 理 土 地 管 理 法 第 47条 第 2款 规 定 ： “征 地 耕 地 的 补 偿 费 用 包 括 土 地 补 偿 费 、 安 置 补 助 费以 及 地 上 附 着 物 和 青 苗 的 补 偿 费 。”其 中 土 地 补 偿 费 为 该 土 地 被 征 前 3年 平 均 年 产 值 的 6-10倍 ； 安 置补 助 费 为 该 土 地 被 征 前 3年 平 均 年 产 值 的 4-6倍 。 土 地 补 偿 费 和 安 置 补 助 费 ， 最 高 不 得 超 过 被 征 前三 年 平 均 年 产 值 的 30倍 。 这 样 的 规 定 明 显 是 补 偿 范 围 过 窄 ， 补 偿 标 准 过 低 ， 不 仅 没 有 考 虑 残 余 地损 失 等 其 他 间 接 损 失 ， 更 没 有 考 虑 到 土 地 的 增 值 部 分 ， 无 法 给 予 失 地 农 民 今 后 生 活 的 保 障 。 因此 这 种 补 偿 不 是 等 价 的 ， 实 质 是 对 农 民 的 一 种 低 价 掠 夺 。另 外 ， 目 前 ， 我 国 大 多 数 地 区 以 一 次 性 货 币 补 偿 为 主 ， 即 一 次 性 给 农 民 以 一 笔 钱 后 就 算 征地 过 程 全 部 结 束 ， 以 后 失 地 农 民 自 谋 生 路 。 而 在 国 发200428号 文 件 中 提 出 了 ： 县 级 以 上 地 方 人 民政 府 应 当 制 定 具 体 办 法 ， 使 被 征 地 农 民 的 长 远 生 计 有 保 障 。 对 有 稳 定 收 益 的 项 目 ， 农 民 可 以 经依 法 批 准 的 建 设 用 地 使 用 权 入 股 。 在 城 市 规 划 区 内 ， 当 地 人 民 政 府 应 当 将 因 征 她 而 导 致 无 地 的农 民 ， 纳 入 城 镇 就 业 体 系 ， 并 建 立 社 会 保 障 制 度 ； 在 城 市 规 划 区 外 ， 征 收 农 民 集 体 所 有 土 地 时 ，当 地 人 民 政 府 要 在 本 行 政 区 域 内 为 被 征 地 农 民 留 有 必 要 的 耕 作 土 地 或 安 排 相 应 的 工 作 岗 位 ； 对不 具 备基 本 生 产 生 活 条 件 的 无 地 农 民 ， 应 当 异 地 移 民 安 置 。 但 这 些 具 体 的 补 偿 方 式 还 在 探 索 中 ，更 没 有 以 政策 等 形 式 形 成 对 失 地 农 民 补 偿 的 约 束 。4、 完 善 我 国 土 地 征 收 制 度 的 建 议（ 1） 严 格 界 定 公 共 利 益公 共 利 益 是 使 土 地 征 用 权 的 行 使 合 法 的 唯 一 条 件 ， 应 严 格 界 定 公 共 利 益 用 地 的 范 围 。如 日 本 土 地 收 用 法 规 定 ， 土 地 征 用 必 须 从 公 共 利 益 出 发 ， 并 采 取 概 括 兼 列 举 式 对 公 共 利 益 进行 了 界 定 。 根 据 我 国 的 实 际 情 况 并 参 照 国 际 上 的 相 关 规 定 ， 可 以 对 公 共 利 益 的 范 围 作 出 明 确 的限 定 ： ： 国 防 军 事 用 地 、 国 家 机 关 及 公 益 性 事 业 研 究 单 位 用 地 、 能 源 交 通 用 地 、 公 共 设 施 用 地 、公 益 及 福 利 事 业 用 地 、 国 家 重 点 工 程 用 地 如 三 峡 工 程 、 国 家 储 备 粮 库 等 、 水 利 及 环 境 保 护 用 地 、其 它 公 认 或 法 律 规 定 的 公 共 利 益 用 地 。（ 2） 制 定 严 格 、 透 明 的 土 地 征 收 程 序1、 综 合 相 关 法 律 法 规 ， 同 时 借 鉴 国 外 经 验 ， 明 确 规 定 征 地 程 序 。 完 整 的 征 地 流 程 应 该包 括 ： 建 设 项 目 许 可 告 知 征 地 征 地 调 查 征 地 听 证 征 地 安 置 与 补 偿 。 需 要 强 调 的 是 ， 征 收 土地 是 由 于 公 共 利 益 的 需 要 ， 对 集 体 所 有 的 土 地 和 单 位 、 个 人 的 房 屋 及 其 他 不 动 产 的 一 种 占 有 行为 ， 是 个 人 利 益 服 从 公 共 利 益 的 表 现 ， 因 此 ， 在 制 定 土 地 征 收 计 划 时 ， 举 行 征 收 听 证 会 非 常 具有 必 要 性 ， 应 充 分 听 取 被 征 收 人 的 意 见 ， 对 被 征 收 人 提 出 异 议 的 ， 要 考 虑 被 征 收 人 的 合 法 权 益 ，重 新 综 合 考 虑 。2、 由 于 土 地 征 收 从 提 出 到 鉴 定 再 到 最 后 成 功 征 收 ， 需 要 经 历 很 长 的 时 间 和 很 大 的 难 度 ，因 此 ， 对 征 收 申 请 的 鉴 定 部 门 应 该 是 更 有 权 威 的 部 门 。 另 外 ， 对 土 地 征 收 要 进 行 全 程 的 监 督 ，让 土 地 征 收 不 能 暗 箱 操 作 ， 不 仅 要 求 有 关 部 门 监 督 ， 更 要 有 社 会 、 媒 体 ， 尤 其 是 被 征 收 人 的 参与 监 督 ， 使 被 征 收 人 知 情 ， 并 能 够 充 分 参 与 到 土 地 的 征 收 中 ， 听 取 被 征 收 人 的 意 见 和 建 议 ， 如果 被 征 收 人 对 征 收 不 满 意 的 ， 还 能 够 寻 求 司 法 途 径 进 行 救 济 。（ 3） 健 全 和 完 善 土 地 补 偿 机 制1、 扩 充 征 地 补 偿 范 围 。 首 先 ， 扩 大 征 地 的 补 偿 范 围 。 结 合 我 国 实 际 ， 在 土 地 补 偿 费 、 安置 补 助 及 地 上 附 着 物 和 青 苗 补 助 费 的 基 础 上 ， 还 应 加 上 土 地 发 展 权 价 格 ， 即 土 地 改 变 用 途 以 后的 升 值 价 格 。 政 府 把 低 价 征 得 的 土 地 高 价 出 让 ， 这 部 分 的 增 值 额 很 大 ， 而 实 践 中 农 民 是 不 能 从土 地 增 值 中 分 享 利 益 。 农 民 集 体 土 地 转 为 建 设 用 地 的 过 程 ， 应 当 是 农 民 分 享 城 市 化 和 工 业 化 成果 的 过 程 ， 应 当 有 利 于 缩 小 城 乡 差 距 而 不 是 扩 大 城 乡 差 距 。2、 征 地 补 偿 方 式 的 多 样 化 。 除 货 币 补 偿 以 外 ， 落 实 国 发200428号 文 件 中 提 出 土 地 使 用 权 人股 等 多 种 补 偿 方 式 ， 最 重 要 的 是 增 加“社 会 保 障 补 偿 ”内 容 ， 为 建 立 失 地 农 民 社 会 保 障 制 度 提 供 法律 依 据 。 此 外 ， 政 府 应 建 立 失 地 农 民 的 再 就 业 培 训 机 制 ， 向 被 征 地 农 民 提 供 免 费 的 劳 动 技 能 培训 ， 使 失 地 农 民 提 高 自 身 技 能 ， 以 帮 助 失 地 农 民 完 成 从 务 农 到 务 工 、 从 农 民 到 市 民 的 转 变