黑龙江省建设系统规范性文件及重大行政处罚备案审查方法》

黑龙江省建设系统规范性文件及重大行政处罚备案审查方法篇一：行政规范性文件备案审查基本知识讲义行政规范性文件备案审查基本知识讲义 一、什么是行政规范性文件 行政规范性文件（以下简称“规范性文件” ）是指各级人民政府和县级以上人民政府所属部门（包括工作部门、直属机构、办事机构、派出机关、法律法规授权管理公共事务的组织）依照法定职权和程序制定的、涉及管理相对人权利义务、具有普遍约束力、规范行政管理事务的各种文件。 制定机关部署阶段性工作的文件，规范本机关、本系统内部工作制度、管理制度的文件。人事任免决定，向上级行政机关的请示和报告，以及有关具体事项的通知、安排等，不是规范性文件。 二、规范性文件的作用和特点 （一）关于规范性文件的进一步理解。 通常对于规范性文件的理解分为广义和狭义两种情况。广义的规范性文件，一般是指属于法律范畴（即宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章）的立法性文件和除此以外的由国家机关和其他团体、组织制定的具有约束力的非立法性文件的总和。 狭义的规范性文件，一般是指法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件。目前这类非立法性文件的制定主体非常之多，例如各级党组织、各级人民政府及其所属工作部门，人民团体、社团组织、企事业单位、法院、检察院等。 我们这里所指的主要是国家行政机关的规范性文件。 国家行政机关制定行政法规和规章以外的行政规范性文件的行为，法律上称之为抽象行政行为。规范性文件就是由行政机关发布的对某一领域范围内具有普遍约束力的准立法行为。 （二）规范性文件的作用 制定规范性文件是地方各级人民政府行使行政权力的具体体现，是行政管理权和行政强制力的手段，是地方各级人民政府行使行政管理权，对有关公共事务进行管理活动的一种重要方式。 （三）规范性文件的特点 1、有权机关制定 2、按照程序制定 3、涉及行政管理相对人的权利义务 4、具有普遍约束力和广泛性，可以反复运用 三、规范性文件的名称 一般使用的名称如：“规定” 、 “决定” 、 “办法” 、 “公告” 、 “通告”等。 需要注意的是，有的采用“通知”的形式行文，其中也会包含有规范性的内容。 如某地政府发文：关于进一步加强机动车驾驶人培训、考试工作的通知就属于规范性文件。 四、有关规范性文件备案审查的法律 法规规章及有关文件依据 明确规定地方政府规范性文件备案审查的法律法规条款主要有：现行宪法第八十九条、第一百零四条、第一百零八条， 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第五十九条、第六十条， 立法法第八十七条、第八十八条、第八十九条、第九十一条、第九十二条，各级人民代表大会常务委员会监督法 （以下简称监督法 ） 第二十八条、第二十九条、第三十条， 行政复议法第七条， 规章制定程序条例第三十四条、第三十五条等条款，以及法规规章备案条例的大部分规定。 贵州省行政规范性文件备案审查规定 （XX 年 10 月 30 日省人民政府令第 71 号） ； 五、规范性文件备案审查的原则 （一）双轨制的原则。 即对于某一级地方政府规范性文件而言，本级人大常委会和上级政府都有权进行审查。（二）分级管理、有案必备、有备必审、有错必纠的原则。 如：行署负责各县市政府、派出机关、所属部门规范性文件的备案审查工作。 县市政府负责乡镇政府、派出机关、所属部门规范性文件的备案审查工作。 （三）监督指导的原则。 各级政府的法制机构具体承办备案审查工作。 六、规范性文件制定要求及程序 （一）制定规范性文件总体要求 1、深入调查研究、广泛征求各方面的意见； 2、以法律、法规、规章和上级文件为依据，不得自行设定行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费等内容；3、符合本地区经济社会发展的要求，有较强的针对性、可操作性和可行性； 4、具有相对稳定性，能够在较长时间和一定范围内普遍适用； 5、公文格式规范，用语准确，逻辑严密。 （二）制定规范性文件的相关程序 1、申请立项 制定规范性文件不是一项随意的活动，而是必须依法和行政管理客观活动的要求进行。因此，应对一段时期内的行政管理有一个前瞻性，按需制定规范性文件。毕署通（XX）29 号文件制定行政规范性文件程序规定中要求，每年 12 月 31 日前，行署有关部门应向行署申报下一年度规范性文件制定计划。 临时制定的，需经过行署领导同意后单独进行。 2、制定计划 根据申请立项的情况，按先急后缓的原则，对各部门报送的项目进行筛选、论证后拟定年度计划，报行署批准执行。 3、进行调研 在制定规范性文件之前，起草部门应作好深入调查研究、广泛征求意见的工作。 可以召开专家论证会、行政相对人参加的听证会、座谈会等听取意见。 4、起草文件 5、文件审查 以本级政府名义行文的，由政府法制办对起草的文件进行审查；部门行文的，由部门的法制机构进行审查。法制机构一般应在 15 日内审查完毕，并提出相关审查意见。 起草部门在送审规范性文件时应提交的材料 a、规范性文件草案； b、制定规范性文件的说明； c、制定规范性文件的有关依据和资料。 6、会议审议 法制机构依法进行审查后，如有修改意见，返回起草部门再次进行修改完善。起草部门修改后，再次返回法制部门，如法制部门无修改意见，则同意上报政府（行署）办公会议进行审议通过。 7、正式行文 8、公布 9、报送备案审查 流程： 起草报法制办审查起草部门法制办同意上报起草部门政府办公会审议通过_行文（并公布）报送同级人大和上级政府备案审查。 （三）规范性文件的施行1、经研究后正式行文的规范性文件，一般应在行文30 日后方可施行。但如涉及安全、灾情、疫情等重大紧急事项的，可一经公布即时施行。 2、规范性文件必须经公布才有效力。 3、应在公开发行的媒体上向社会公布。如报刊、电视、政府网站、政务公开栏张贴等方式。 七、规范性文件备案审查 （一）时间及报送材料 规范性文件制定后，应当自文件公布之日起 15 日内报送同级人大和上级政府备案审查。 报送的材料有： 1、正式文本（各三份） ； 2、制定说明（各三份） ，行署法制办需电子文本。 3、备案报告（有规定的格式，三份） 4、有关依据和材料（各三份） ； （二）备案审查 受理备案的人大及上级机关的法制机构，发现报送的规范性文件有下列问题的，可直接通知制定机关停止执行或限期纠正。逾期不纠正的，提请本级行政机关予以变更或撤销： 1、超越法定权限和违反法定程序的； 2、违反法律法规规章和上级文件的； 3、有碍形成诚实信用、公平竞争的市场秩序的； 4、有碍于营造良好发展环境的； 5、明显不适当的。 八、监督检查和清理规范性文件 （一）监督检查 各级人民政府应当加强对规范性文件备案审查情况的监督检查，建立健全有关工作制度，并将备案审查工作作为行政执法责任制的重要内容。 （二）对规范性文件的清理 每年 1 月 10 日前，制定机关应当将本机关上年度制定的规范性文件目录报送上级政府法制机构。 每两年对本级机关制定的规范性文件进行一次清理，检查是否有需要修改、撤销的文件。清理后要向上级政府法制机构报告并向社会公布废止和失效的规范性文件目录。九、有关问题的探讨 规范性文件备案审查是一项非常严肃、涉及面广的监督制度。 （一）围绕合法性与适当性，界定规范性文件。 1、是否涉及行政管理相对人的权利义务； 2、是否由有权机关制定； 3、是否按程序制定； 有时，对该文件是否属于规范性文件比较难于判定，原因是往往在机关内部安排工作意见中夹杂有涉及相对人权利义务的事项。 如：某地政府文件中在关于部门工作责任追究制度中，将农民的过错责任也划入追究的范围。 （二）法律法规规章已作规定的，不要重复设定，也不要更改规定内容。 如：某地政府文件中对运输管理工作，加入了法律法规已有的超载处罚内容，是重复设定，应取消。 如：某地对土地管理中的收费标准，擅自增加幅度，也是违反规定的。 （三）应减少党政在规范性文件方面的联合发文。 党政联合发文，是从建国初期沿袭下来的传统做法，这种模式在特定的历史时期，对提高决策效率发挥了积极的作用。但在实施“依法治国”方略的今天，这种模式带来的弊端也日益突出。因此，党委部门要切实 转变执政方式，理顺党政之间、权力机关与行政机关之间的关系，减少和杜绝党政联合发文的现象，保证监督体制的顺畅。党政联合发文，在备案审查方面缺乏法律法规的监督机制，在审查和清理中存在难度。人大如何监督还是个法律空白。 （四）加强目标考核和责任追究 要将规范性文件备案审查工作纳入行政执法责任制目标考核。 对违反备案审查规定造成不良后果的要追究责任。 （五）加强法制机构建设，提高规范性文件备案审查工作水平。 目前，法制工作机构人员少，任务重，存在“小马拉大车”的现象，与当前我国建设法治政府的重任不相适应，应引起各级领导的高度重视。增加法制机构的力量，提高规范性文件备案审查工作水平，是政府依法行政的重要保障，也是值得努力的一个重要目标。 欢迎提出宝贵意见 谢谢大家！ 篇二：行政规范性文件备案审查实施规定行政规范性文件备案审查实施规定 第一条 为规范行政规范性文件备案审查工作，推进建设系统依法行政，根据浙江省行政规范性文件管理办法 、 浙江省行政规范性文件备案审查实施办法及丽水市人民政府办公室关于做好行政规范性文件管理工作的通知的有关规定，结合工作实际，制定本规定。 第二条 本规定所称的行政规范性文件，是指市建设规划部门及各县（市、区）建设局（分局） 、莲都区环卫局（以下简称制定机关）制定并以自己名义印发的涉及不特定公民、法人或其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的各类行政文件。 制定机关内部工作制度、人事任免决定以及有关具体事项的请示、报告、通知、批复等不属于本规定所称的行政规范性文件。 第三条 制定机关制定和印发的以及制定机关作为主办单位与其他单位联合制定和印发的行政规范性文件的备案审查工作，适用本规定。 转发上级行政规范性文件不纳入行政规范性文件备案审查，但转发文件同时提出具体实施措施或者补充意见，涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务的，应当实行备案审查。 第四条 行政规范性文件备案审查工作，实行有件必备、有备必审、有错必纠的原则。 第五条 行政规范性文件制定后，制定机关应当自文件印发之日起 15 日内依照下列规定报送备案： （一）各县（市、区）建设局（分局） 、莲都区环卫局（以下简称县级部门）制定和印发的行政规范性文件，报市建设规划部门备案，同时抄送同级人民政府法制办； （二）市建设规划部门制定和印发的行政规范性文件，报省住房和城乡建设厅（以下简称省厅）备案，同时抄送市政府法制办； （三）制定机关作为主办单位与其他单位联合制定和印发的规范性文件，由制定机关按照（一） 、 （二）项的规定报送备案。第六条 行政规范性文件报送备案时，制定机关应当提交备案报告、制定说明、制定依据和行政规范性文件纸质的正式文本和电子文本。 第七条 市建设规划部门的政策法规处（以下简称政策法规处）具体负责本部门行政规范性文件报送备案工作；同时负责对县级部门报送备案的行政规范性文件进行审查。第八条 政策法规处对县级部门报送备案的行政规范性文件的以下内容进行审查： （一）制定机关是否适格，有无法定职权依据； （二）有无违法设定行政许可、行政处罚、行政强制或者违法规定行政收费、减免税等事项； （三）有无违法限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的内容； （四）有无规定地区封锁、行业保护、行政垄断等内容； （五）有无自我授权或者规避法定职责义务，以及职权交叉、冲突的内容； （六）有无与现行上位法相抵触的其他内容； （七）规范性文件制定程序、施行时间，是否符合规定。 （八）其他需要审查的内容。 第九条 政策法规处在对行政范性文件审查时，需要县级部门提供相关材料或者说明有关的情况，县级部门应当配合。 第十条 县级部门报送备案审查的行政规范性文件，经政策法规处审查并提请本部门主要负责人批准后，按照下列规定处理： （一）报送备案的材料不齐全或者不符合本规定的，不予受理，并告知制定机关需要补正的内容； （二）未发现行政规范性文件存在违法和明显不合理情形的，准予备案； （三）未发现行政规范性文件存在违法情形，但合理性或者文字表述存在严重瑕疵，执行中容易引起歧义，需要提请制定机关予以注意的，准予备案并附相关审查建议；（四）行政规范性文件存在超越法定职权、与上位法相抵触等情形的，不予备案，并向制定机关提出限期改正、停止执行该规范性文件部分或全部内容的意见要求；必要时，依照浙江省行政规范性文件管理办法规定予以撤销或者改变。 第十一条 县级部门收到市建设规划部门的书面审查意见或者市建设规划部门收到省厅的书面审查意见后，应当在 15 日内书面回复处理结果；对审查意见有异议的，可以向备案机关申请复核；备案机关应当在收到复核申请之日起 15 日内书面回复意见。 第十二条 县级部门制定的行政规范性文件同时报送县级人民政府法制办备案审查的，市建设规划部门作为备案审查机关应当及时与有关县政府法制办加强沟通；审查意见不一致的，报请市政府法制办协调确定审查意见。 第十三条 制定机关收到备案机关的书面审查意见后即时自行纠正的，纠正后的行政规范性文件应当重新报送备案。重新报送备案的行政规范性文件应当重新发文和向社会公布。 第十四条 每年 1 月 10 日前，县级部门应当将上一年度制定的规范性文件的目录报送市建设规划部门；市建设规划部门应当将上一年度制定的规范性文件的目录报送省建设厅。 市建设规划部门收到报送目录后，发现县级部门的行政规范性文件应当报送备案而未报送备案的，督促其限期报送备案；并对已报送备案的行政规范性文件进行监督检查，