现代行政管理：原理与方法

现代行政管理岗位资格培训现代行政管理：原理与方法上海师范大学 何精华导言：中国行政管理前沿的若干理论问题一、从公共行政到公共管理二、关于公共管理的基本主题：公共供求关系三、关于政府职能转变的问题四、关于建立公共行政体制的问题五、关于全面建立法治政府的问题六、关于建设公共服务型政府的问题七、关于建立公共财政体制，降低行政成本的问题八、关于强化社会管理、构建和谐社会的问题九、关于实施人才强国战略的问题一、从公共行政到公共管理（ 1）传统公共行政阶段：从公共行政学诞生至 1978年代，将近一百年时间，为传统公共行政阶段。（ 2）公共管理阶段：从 1978年代 “重塑政府 ”运动起，开始公共管理时代。（一）公共管理的兴起与发展公共管理产生与发展的根本原因包括如下几个方面：1西方国家陷入了严重的社会经济危机，迫切需要摆脱困境第二次世界大战以后，西方国家的发展经历了一段黄金时期。但是，从 20世纪 60年代末开始，西方国家纷纷从发展的高峰陷入困境。首先，政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满。其次，经济衰退和财政压力加剧。第三，全球化趋势所造成的竞争压力不断加剧，对各国政府造成了巨大的压力。第四，社会问题层出不穷，对政府的治理能力提出了严峻挑战。（一）公共管理的兴起与发展2科层制陷入严重困境，以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求传统行政管理模式是以韦伯官僚制思想为基础建立起来的科层制模式。然而， 20世纪 70年代以来，知识经济时代的到来给传统的科层制造成了巨大的冲击。首先，传统科层制对理性和法规制度的极端推崇，容易扼杀个性、导致主动精神和创造精神的缺乏。其次，科层官僚制难以适应当代市场经济发展的要求。由于科层官僚制奉行的是决策权威高度集中、统一指挥的原则，实行官僚制的公共服务部门就会因缺乏竞争而缺乏效率，陷入十分被动的境地。第三，科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化。第四，科层制的层级节制、照章办事的原则，使组织内成员循规蹈矩、按部就班，不能也不敢创新。（一）公共管理的兴起与发展3科学技术革命、全球化和民主化是公共管理学产生和发展的三支重要推动力量（ 1）以信息技术、人工智能、生物技术等为代表的高新技术革命深刻地改变了经济结构、社会结构和生活方式，并对公共管理产生了巨大的影响。（ 2）全球化是公共管理学产生和发展的另一重要推动力。（ 3）西方国家民主的现状难以满足民众的民主要求。（二）公共管理与公共行政的区别1 “行政 ”与 “管理 ”的词源学区别行政有两层含义，一是 “文书工作 ”：即处理信息、控制、照章办事、官僚制；二是 “去伺候 ”：即服务，政治与行政二分法。管理有两层含义，一是结果导向，完成目标；二是参与，多中心工作的协调。公共行政与公共管理的区别：公共行政讲究规则导向，官僚制，讲究政府垄断提供公共产品；公共管理则是绩效导向，矩阵式、职能式组织模式，讲究政府提供核心公共产品，由非政府组织与私人部门提供混合公共产品，推进公共服务市场化，实行多中心的治理。 2公共管理是以公民需求导向来研究公共服务，而公共行政则是从官僚制角度来研究公共服务（ 1）公共管理研究途径一开始就强调 “市场导向的管理 ”(Market-driven management)。公共管理研究途径经常强调以市场为导向的管理模式，主张从过去的 “生产取向的社会 ”(production-oriented society)到 “消费者取向的社会 ”(Consumer-oriented society)。（ 2）公共管理主张建立具有企业家精神的政府，要求重视成本效益关系、重视绩效评估、重视选择与竞争；主张顾客导向，即公共服务不应只站在政府供给方面来考虑，而应站在顾客需求的角度来考虑问题。（二）公共管理与公共行政的区别（二）公共管理与公共行政的区别3公共管理研究范式是在公共行政研究范式基础上产生的新的行政研究范式20世纪 70年代末以来，公共部门管理研究发生了由公共行政向公共管理的范式变化。（ 1）公共行政范式研究时期（ 19世纪 80年代前后至 20世纪 70年代末期）。这一时期，公共事务的管理主体是政府，政府通过建立相应的行政组织结构体系并主要通过行政手段管理公共事务，其基本目标是达成行政目标和提高行政效率。公共行政学的基本特征是以政府组织机构及其公务员的活动过程作为主要研究对象，以提高行政效率为主要目标，探索公共行政的一般规律与普遍原则。（ 2）公共管理范式研究时期（ 20世纪 70年代末期至今）。公共管理作为一个新的研究范式，它与公共行政研究范式的主要区别在于：第一，管理主体不同。第二，责任机制不同。第三，管理手段不同。第四，管理的主要任务不同。第五，学科基础不同 。二、关于公共管理的基本主题：公共供求关系（即社会公共需求与政府公共供给的关系）1为什么说公共供求关系是公共管理的基本主题（ 1）公共供给与公共需求之间的关系，是公共管理的基本关系。（ 2）公共需求与公共供给的矛盾构成政府行政发展的动力。（ 3）现代社会公共需求与政府公共供给演变的历史就是公共行政与公共行政科学的发展史。二、关于公共管理的基本主题：公共供求关系（即社会公共需求与政府公共供给的关系）2社会公共需求与政府公共供给（ 1）社会公共需求社会公共需要是政府存在的原因，决定着政府活动的范围。政府的目的和功能就是为了满足社会公共需要。公共供给必须与公共需求相平衡的规律，是公共行政的基本规律。社会公共需要，是人类社会共同体解决所面临社会公共问题的共同需要，它是指社会成员在社会生产、生活中的共同需要。社会公共需要是随着人民生活水平的不断提高而不断变化的。（ 2）政府公共供给公共供给即政府给社会提供的公共产品或公共服务。所有社会产品可分为两类，一类是公共产品，一类是私人产品。进入政府供给程序的社会公共需要，构成政府提供的公共产品或公共服务。我国目前正处于建设小康社会的发展阶段，人民的社会公共需求正日益增长，对政府管理的质量和水平提出了新的要求，需要政府提供更优质、更全面的公共供给，这就给我国行政学界提出了研究公共供求之间的关系、建立适应小康社会的行政体制的新要求。二、关于公共管理的基本主题：公共供求关系（即社会公共需求与政府公共供给的关系）3当前中国公共管理的主要问题是政府公共供给不能满足社会公共需求社会总需求与社会总供给相互适应、相互平衡是国民经济正常运行的前提条件，国民经济总量平衡是政府管理的主要政策目标。我国经过多年社会主义现代化建设，私人产品的社会总供给与总需求已达到基本平衡，商品短缺状况基本结束，但是，我国公共产品的供给与需求仍然处于不平衡的状态，公共产品仍然处于短缺状态，远远不能满足社会公共需要。因而，我国当前国民经济总量失衡主要体现在政府公共产品短缺。在市场经济条件下，政府主要职能是满足社会公共需要，提供社会公共服务与公共产品。因而，根据政府所提供的公共产品的质量与数量指标，我们可以判断中国政府职能转变的程度。衡量我国政府公共服务满足社会公共需求程度的方法有三种，一是改进法；二是对照法；三是赶超法。我国政府公共供给不能适应社会公共需求，主要体现在如下方面：第一，政府教育公共供给不足、教育资源短缺。第二，我国政府科技公共供给不足， R&D经费投入的绝对规模与相对规模都严重偏低。第三，我国政府社会保障公共产品不足，社会保障支出占国内生产总值的比重偏低，社会保障的覆盖面偏低。 2004年底，全国参加基本养老保险的人数达16342万人， 参加失业保险的人数为 10584万人，参加医疗保险的人数为 12386万人， 仅约占全国就业人员总数 74432万人（ 2003年统计数）的 21 96、 14 22和 16 64。第四，我国政府公共医疗卫生公共供给不足。 目前，我国 44 8%的城镇人口和 79 1%的农村人口没有任何医疗保障。 表 1公共教育支出占 GDP比重国际比较国 别 比重 年份高 收入国家 5 4 1997中等收入国家4 8 1997低收入国家 3 3 1997世界平均水平4 8 1997中国 3 28 2003表 2研究与开发支出 占 GNP比重国 别 比重 年份瑞典 3 8 2000以色列 3 7 2000日本 2 8 2000韩 国 2 7 2000美国 2 5 2000中国 1 35 2004表 3社会保障支出占 GDP比重国际比较（ 1999年）资料来源：国家统计局国际统计信息中心： 中国经济总量与世界强国差距正在缩小 “ 九五 ”时期经济与社会发展水平国际比较 ，载 新华月报 年第期，第页。 国家 比重中国 0 22日本 11 8美国 12 2英国 17 3印度 0 3表 4公共医疗卫生支出占 GDP比重的国际比较国家 年份 比重中国 2001年 0 82高 收入国家19901998年6 2中等收入国家19901998年3 1世界平均水平19901998年2 5三、关于政府职能转变的问题我国政府职能转变滞后，主要体现在政府的社会建设与社会发展职能不到位，从而使我国的社会发展滞后于经济增长。当前，我国政府仍然带有浓厚的生产投资型政府的特征，政府长期充当了经济建设主体和投资主体的角色，在实践中造成了政企不分、忽视社会公共事业发展、发展失衡、金融风险与社会风险累积等问题，并出现了某些 “拉美化 ”的现象，如贫富差距加大、社会保障覆盖面过低、就业形势恶化、社会事业发展缓慢、政府债务风险与财政风险加大等等。 中国政府职能转变的目标是建立政府公共管理职能体系。适应世界贸易组织基本规则的政府职能是公共管理职能。政府职能是公共职能是国际惯例。中国政府职能转变应使政府由直接干预经济转变为公共管理。三、关于政府职能转变的问题公共管理的基本含义是平等管理、法治管理、公共供给管理和多中心治理。建立中国政府公共管理职能体系要从如下几个方面进行战略思考：1中国政府公共管理职能以健全的法治为基础，以平等保护各种产权为核心，以无歧视性普惠为检验标准。中国政府公共管理职能应当以规则主导为管理的基本方式。在健全的市场经济体制下，政府的管理方式是规则管理，而不是具体干预的管理。中国政府公共管理职能应当以公共管理的基本要求为指南。 三、关于政府职能转变的问题2中国政府公共管理职能主要包括经济调节、市场监管、公共服务和社会管理四种职能。3政府要在政府基本职能方面发挥核心作用，提供科技教育等基本公共产品。4正确处理市场机制和宏观调控的关系。建设公共服务型政府的首要任务是转变政府经济管理职能，做到政府不越位。5加快政资分开、政企分开、政事分开与政社分开的步伐，进一步把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介机构，从而更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。6打破行政垄断，实行公共服务市场化与社会化。7建立政府与社会合作的多中心治理结构，发挥非政府组织的作用，形成政府与非政府组织的合作伙伴关系。四、关于建立公共行政体制的问题入世后，政府的作用是行使公共权力、满足社会公共需要、提供公共产品与公共服务、对全社会实行公共管理与社会管理，相应地，我国行政管理体制改革的目标是建立公共行政体制。“公共行政体制 ”是一个新的提法，新在 “公共 ”二字。 “公共 ”的含义有四个方面：公共权力、公共支出、公共责任与公共组织。与政府职能的公共化相适应，必须实现行政组织的公共化，即建立公共行政体制 四、关于建立公共行政体制的问题公共行政体制的建立可以从如下几个方面进行：1合理划分中央政府与地方政府的权限，建立中央宏观调控与地方自主管理相结合的行政体制中央与地方权限划分的基本原则是法制绝对统一、财权相对集中、事权相对分散。应当以承担公共产品供给的责任划分各级政府权限。应当以省级政府为中枢，健全地方政府机构体系。2按政府事务综合管理的要求，创造条件，推行大部制。与发达市场经济国家相比，我国各级政府机构设置仍然偏多。当前市场经济发达国家政府机构设置的国际惯例是大部制。我国当前政府管理中的主要问题就是政府部门内部的议事协调机构和临时机构的数量大大增加。因而，实行政务综合管理，推行大部制，是大势所趋。我国要设置综合政府部门，实行 “大行业 ”、 “大产业 ”管理模式，推进政府公共服务与市场监管的综合管理；设立综合性的 “大社会 ”、 “大文化 ”、 “大交通 ”管理机构。 四、关于建立公共行政体制的问题3建立决策与执行适当分离的体制。我国的行政管理体制改革要深入到部门内设机构层面，转变政府部门内部的决策职能与执行职能，重点在改革执行体制。我国要合理调整政府部门内部的决策职能和执行职能，推行决策职能和执行职能的适度分开，实行政府部门内部决策职能核心化，同时建立各种专司执行的执行局。我国应重点解决实践中最迫切的多头执法、部门利益冲突、执法程序不统一、执法质量不高等问题，建立综合执行机构。4构建知识经济型的行政组织在政府管理中推行电子政务，建设电子政府。加大政府知识管理的力度，提高政府的信息处理能力与水平。5推进我国行政机构设置法治化的进程尽快制定颁布机构编制法规，要修改国务院组织法和地方各级人民政府组织法，出台地方各级人民政府行政机构设置与编制管理条例，出台部门组织条例或简则。五、关于 全面建立法治政府的问题政府依法行政的目标是全面建立法治政府。法治政府包括三个方面： 1全面健全政府管理法律体系。2全面完善行政法律执行体系。3全面完善行政法律监督体系。4推行政务公开制度，强化具体行政程序中的公民权利，在行政立法、行政复议、行政诉讼中制订保护公民权利的具体程序。5保护行政相对人权利。6要制定 公务员服务条例 ，明确规定政府应该做什么，防止政府机关及其公务员不履行其法定职责的 “不作为 ”，纳税人对行政机关不履行其法定职责的，可直接到法院提出行政诉讼。六、关于建设公共服务型政府的问题公共服务指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称。它是由以政府部门为主的公共部门生产的、供全社会所有公民共同消费、平等享受的社会产品。政府公共服务职能，主要包括政府承担的发展各项社会事业，实施公共政策，扩大社会就业，提供社会保障，建设公共基础设施，健全公共服务系统等方面的职能。 所谓公共服务型政府，就是满足社会公共需求，提供充足优质公共产品与公共服务的现代政府 。公共服务型政府包括三个方面的内容：第一，从政府职能方面来讲，社会性公共服务是政府职能的主体部分。第二，从政府管理方式来讲，政府是为市场、社会和公民提供公共服务的，应该将服务融入管理之中，为市场、社会和公民提供维护性公共服务。第三，从公共服务供给方式来讲，政府应鼓励市场、社会和公民参与公共服务的生产与供给；同时，要提高政府服务的效率与质量，建设一个高绩效的政府。 建设公共服务型政府的基本要求1完善政府公共服务的职能体系。政府要提供公共产品和公共服务，要加强公用基础设施、公共文化设施、公共卫生设施、公共教育设施等方面的建设；积极发展义务教育，公共医疗卫生保健，建立健全社会保障体系，保障国内治安和国防安全，加大环境保护力度等，努力形成完整系统的公共服务职能体系。2努力提高政府公共服务的总体水平 。力争在不太长的时间内，将我国 公共教育支出 占 GDP的比重、公共医疗卫生支出 占 GDP的比重和社会保障支出占 GDP的比重提高到中等收入国家水平。3建立适应我国国情的公共服务模式。 中国特色公共服务模式的基本特征是：从支出模式上讲，是以社会性公共服务支出为主的公共服务模式；从消费模式上讲，是覆盖面广、水平适度、兼顾公