第三章世界社会福利体系的发展和改革

世界福利体系的发展与改革童志锋n 社会福利体系的发展历史n 社会福利体系的不同形式及其分类n 当前各国福利体系的改革n 改革的争论与风险社会福利体系的发展历史n 古埃及、两河流域、古希腊：济贫扶弱性质的社会福利思想n 夏商周： “赈荒支出 ”n 现代意义上的社会福利体系：工业化、现代市场经济兴起n 1601年，英国 济贫法 ：各教区负责向居民和房地产所有者征收济贫税，给无力谋生者发救济。最早国家通过立法形式介入济贫事务。1834年，通过 济贫法修正案 。n 德国， 19世纪，一方面，政府镇压工人，另一方面，社会保障措施，缓和阶级冲突。n 1881年 11月， 建立完善的社会保险的皇帝诏书 ，工人在患病、事故、伤残、老年经济困难时应受到保障。n 此后，颁布 疾病保险法 、 工伤保险法 、 养老 残疾 死亡保险法 。1911年，汇总为 社会保险法典 ， “注重济贫向劳工保障 ”。n 美国， 1929-1933年，经济大萧条造成大量失业和贫困现象。罗斯福新政，救济贫民和失业者、改善劳资关系等。 1935年， 社会保险法 。n 二战后，社会福利体系迅速发展。n 1942年 12月，英国贝弗里奇爵士发表 社会保险及有关的服务 的报告：社会保障应遵循强制性、普遍性原则；社会保障的管理应该统一；国家有责任防止贫困和不幸，社会福利是一种社会责任；实现充分就业；每个国民都有权从社会获得救济。n 战后，英国政府按照贝弗里奇的设计，于 1946年 -1948年间通过并实施了 家庭补救法 、 国民卫生保健服务法 、 工伤保险法 、 国民救助法 、 社会保险法 等一整套社会保险杭法规。 1948年，英国宣布建成世界上第一个 “福利国家 ”，形成了包含社会保险、住房、儿童、食品、高龄老人等方面的社会救助。社会福利体系的不同形式及其分类n 根据筹资来源和比例、收入的分配形式、多国民的保障方式与水平、对社会成员利益以及社会资源的调节方式和程度，分为三大社会福利体系：n 福利国家n “三方共负型 ”社会保障n 强制储蓄型保障三种福利模式的划分及其制度特征比较n 福利国家n 所谓 “福利国家 ”，就是使公民普遍地享受福利，让国家担负起保障公民福利的职责。英国的“福利国家 ”内容十分广泛，包括全民医疗、社会保险和社会服务。n 瑞典、丹麦等北欧国家自 1948年开始，也致力于建设 “福利国家 ”。 n 北欧福利模式的基本特点可以概括为：慷慨的转移支付；较高的替代率；非常发达的公共服务；公共服务中十分有限的市场供给；强有力的家庭政策等。其主要问题在于居高不下的失业率和劳动力市场的僵化。 n 2. “三方共负 ”型社会保障n 这是最早出现的 “传统型 ”社会保障模式，包括德国、美国、日本在内的许多发达资本主义国家都采用这种模式。与 “福利国家 ”模式不同的是， “三方共负型 ”模式以社会保险制度作为该体系的主体，因而也被称作 “社会保险型 ”福利体系。n 与福利国家模式相比， “社会保险型 ”福利体系的特点主要在于：n 一是建立政府、社会、雇主与个人之间的责任共担机制，实现风险保障的互济性；二是强调受保障者权利与义务相结合；n 三是社会保障制度以解除劳动者的后顾之忧为核心；n 四是实现市场效率与社会公平的协调。 n 德国作为世界上最先建立起社会保险制度的国家，在战后一直奉行社会市场经济，它包括两个密不可分的领域：一个是带来经济效率的自由竞争的市场，另一个则是创造并提供社会公正的社会保障。 n 3. 强制储蓄型保障n 这是以个人账户积累为主导的社会保险制度，以新加坡的中央公积金制为代表，南美洲的智利、阿根廷等国以及我国香港特别行政区也实行了这种保障方式。n 20世纪 50年代，新加坡创设了公积金制度：n 一是以雇主与雇员自己为责任主体，通过立法强制雇主与雇员参加公积金制度，并按照规定缴纳公积金；n 二是政府监督，由官方性质的中央公积金局负责管理；n 三是采取完全积累模式，即雇主与雇员缴纳的公积金全部存入受保人的个人账户，逐年积累下来，到受保人退休时再给付并用于养老等方面的开支；n 四是无互济性，即受保人之间、雇主之间、政府与国民之间缺乏社会保险制度所具有的互济性，每个劳动者均有自己的公积金账户并仅适用于本人。后来，公积金的用途由养老扩展到医疗、住房开支等，实际上成为新加坡社会保障制度的主体内容。 n 智利与我国香港地区也对养老保险采取个人账户完全积累模式，但智利与新加坡是有区别的：一是雇主不缴费而只由劳动者个人缴费；二是由私人机构管理养老基金的运营；三是个人账户上的强制性储蓄只能用于养老而不能像新加坡那样可以用于医疗保健与住房开支等，因此事实上还有其他社会保障措施的配套。 当前各国福利体系的改革 n (一 )欧美发达国家的社会福利体系改革n 20世纪 80年代以来，n 双重客观压力：人口老龄化和经济全球化n 主要问题：在普遍的国内财政负担和居高不下的失业率n 改革方向：市场化和私有化的方向。减少福利成本、降低福利标准。n 英国撒切尔主义和美国里根经济学是席卷全球福利改革的两个发动机，欧洲和北美是福利制度改革的两个主要策源地。n 1、北欧社会福利体系改革的重点：就业促进 n 北欧国家失业率居高不下 n 北欧国家提出了 “积极的劳动力市场政策 ”、 “从福利到工作福利 ”， “以积极的措施代替消极的给付 ”、 “以义务代替权利 ”的改革口号。 90年代以来，其对失业保障制度进行改革的核心内容和措施包含了三个方面：削减给付水平，缩短给付时间，严格限制给付条件。 n 2、西欧社会福利体系改革的重点：养老保障的财务可持续性 n 总的方向是，通过改革，达到增加个人责任，发挥市场作用，减轻政府负担的目的。 n 调整办法大致有几种： (1)调整领取养老金的法定退休年龄； (2)提高享受全额养老金的缴费时间和工作年限； (3)提高缴费费率； (4)调整计发方法，降低替代率。 n 3、美国和加拿大的社会福利体系改革n (1)美国社会福利体系的传统与改革 n 诞生于 19世纪 80年代的德国 “俾斯麦式 ”福利模式不仅影响了整体欧洲，而且对北美也产生了重要影响。美国模式：n 以 1935年通过的 社会保障法 为标志，在其后的半个世纪里逐渐扩大覆盖面，使之成为美国统一制度的基础。n 普遍的覆盖全民的福利制度不如欧洲发达，例如，没有覆盖全民的医疗健康保障制度，只有针对 65岁以上老年人的缴费型 “医疗照顾 ”制度和针对贫困群体的非缴费型 “医疗救助 ”制度；n 以资产调查为基础的福利项目占社会支出比重非常大，主要包括食品券制度和 抚养未成年儿童的家庭援助 等，欧洲大陆国家普遍实行的覆盖全民的疾病、生育津贴 (暂时丧失劳动能力 )和家庭津贴等福利项目在美国始终没有建立起来；n 美国始终没将充分就业视为国家的责任，因此，积极劳动力市场政策在美国基本是不存在的，失业保险的责任主要由地方政府负责，对高失业率的容忍度要远远高于欧洲。n 战后美国第一次福利改革便开始于 “里根革命 ” 。n 第二次福利改革是克林顿推动的 “1996福利改革 ”。n 战后美国第三次改革是 2001-2005年布什总统任内进行的。 n (2)加拿大福利改革n 加拿大福利改革从 1984年新政府上台开始提出，当时的口号是 “把稀有资源投入到最需要的地方去 ”，这实际被理解为是从 “普遍性 ”向 “选择性 ”的一个转变；新政府提出减少福利支出的规模和打破普遍性的原则，承诺进一步削减赤字等。 n (二 )东欧转轨国家的社会福利体系改革 n 东欧国家在政治经济体制全面转轨的过程中，也对原有的国家保障型社会保障制度进行了改革调整。连续的经济衰退、通货膨胀、失业加剧、人口老龄化等问题，使得东欧国家由公共资金无偿提供的社会保障项目难以为继。n 东欧国家的新社会福利体系以社会保险制度为基础，由养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、疾病与生育保险、家庭津贴等组成。其中，养老保险、医疗保险、失业保险参照欧盟国家的模式，以社会保险基金的形式运作，基金来源于企业和职工缴纳的保险费；生育保险、家庭津贴等由国家福利基金负担。 n 在医疗保障方面，东欧各国先后改变国家全额拨付医疗经费的作法，由投保人、所在单位、国家三方共同承担。 n (三 )拉美国家的社会福利体系改革 n 拉美地区有 33个国家，绝大多数国家实行的社会福利制度是典型的欧洲大陆模式，几乎具有欧洲大陆模式的所有制度特征：首先，福利制度基本是以人群和行业为基础，人们的 “社会福利 ”主要表现为 “职业福利 ”的特征，不同职业与行业之间的待遇水平存在较大差距， “好职业 ”和 “坏职业 ”之间的差别非常明显；其次是财政负担沉重，上个世纪初正是拉美地区增长较快的历史时期，失业率较低，加之 “民粹主义 ”思潮当时占据统治地位，成为 “福利推动 ”的主流意识形态，刚刚建立起来的福利制度带有强烈的 “赶超欧洲 ”倾向，于是，几十年之后就变成财政的一个沉重负担。n 智利的社会保障改革主要表现在养老保险基金私营化方面。在 1980年代初期，通过政变上台的军政府通过修订宪法，从制度上削弱了政府的职能并转移到私营部门。 n (四 ) 东亚社会福利体系改革 n 1.日本的社会福利体系改革 n 日本 90年代以来的福利体系改革主要包括两个方面的内容：一方面，削减受益人的待遇水平，以减少财政补贴的负担；一方面，提高缴费人的费率水平，提高预筹水平。同时，还大力鼓励私人市场福利的作用，加强地方政府的财政责任和扩大地方政府的权利。 n 2.韩国、新加坡以及台湾和香港地区的福利体系发展与改革n “东亚儒家福利模式 ”分析n 整体看，东亚国家和地区在最近的几十年里，福利制度的发展可以归纳为两大特征：一是福利扩张的整体背景，二是福利水平远远低于欧美，尤其是韩国、新加坡和香港等经济体的福利制度发展趋势，与欧洲大陆模式渐行渐远。其支出结构既不能说就是完全偏向于英美模式，也不具备北欧模式的特征。这样一个混合的福利制度被称为 “东亚儒家模式 ”，其基本特征是高增长下的高就业和低保护，传统文化的家庭中心主义和新兴工业化经济体的国家中心主义并存。改革的争论与风险n 世界福利改革的三组国家n “激烈私有化改革 ”是指制度上的改革，即对社会福利制度性质进行了较大的制度改造，其目的是提高和增强社会福利制度的财政可持续性，将国家的一部分养老责任转移到市场、家庭或个人身上，并适当地辅之以降低福利给付标准等其它手段。 “激烈改革 ”的国家有英国、美国、意大利、瑞士、荷兰等 n “温和私有化改革 ”的国家有德国、匈牙利、爱尔兰、加拿大、澳大利亚等。为缓解福利支出的财政压力，这类国家改革的特点是削减给付的标准，提高退休的年龄，严格给付的资格。因此，这类国家的改革也可被称为 “单项改革 ”或 “边际改革 ”。 n “基本不改革 ”的国家包括法国、奥地利、西班牙、比利时等。在这类国家不改革，主要是因为改革的措施实施不下去。尽管采取过一些 “单个项目 ”的改革，但在实践中也屡遭社会的反对而或是流产或是夭折；而福利刚性则导致这些国家的变革动向恰好朝着相反的方向发展，即朝着一定程度福利扩张的取向发展。 n 1. 关于社会保障目