苏州市级基本建设资金纳入国库集中支付探讨

苏州市级基本建设资金纳入国库集中支付探讨苏州市国库支付中心课题组内容摘要:2001 年底，国库集中支付制度改革在苏州市拉开了帷幕。经过六年多的改革发展，苏州市国库集中支付制度不断健全和完善。目前苏州市市级国库集中支付的资金范围还不宽，占全年财政支出的比重还较低，许多专项资金如基本建设资金还尚未纳入集中支付。本文着重就苏州市市级基本建设资金纳入国库集中支付进行研究，分析其纳入国库集中支付的必要性和可行性，提出了其纳入国库集中支付的设想。关键词：基本建设资金 国库集中支付2001 年底，国库集中支付制度改革在苏州市拉开了帷幕。经过六年多的改革发展，苏州市国库集中支付制度不断健全和完善。 2002 年至 2007 年 6 月， 苏州市市级 149 家行政事业单位纳入国库集中支付；2007 年 7 月起，余下的 224 家市级事业单位分三批纳入国库集中支付范围，从而宣告苏州市市级国库集中支付扩面工作全面完成。国库集中支付扩面工作的完成，不是苏州市市级国库集中支付制度改革的终点，而是一个新的起点。目前苏州市市级国库集中支付的资金范围还不宽，占全年财政支出的比重还较低， 许多专项资金如基本建设资金等尚未纳入集中支付。按照中央和省关于从深度和广度上推进国库集中支付制度改革的要求，本文拟对苏州市市级基本建设资金纳入国库集中支付进行研究。一、苏州市级财政基本建设资金现状（一）基本建设资金的概念和范围基本建设这个概念，是建国初期从前苏联引进的，主要指与新建、改建、扩建工程有关的建设、设计勘察、施工、建筑安装等工程建设。在我国，基本建 设的概念有一个逐渐发展的过程。1952 年政务院财经委员会发布的基本建设工作办法明确指出：“凡固定 资产扩 大再生产的新建、改建、扩建工程及与之连带的工作为基本建设”。建国后相当长一段时间内，基本建设一直是按照这个概念定义的。随着生产力的发展，从 1982 年开始我国将固定资产投资划分为基本建设投资和技术改造投资两类，于是基本建设成为新增固定资产的一个重要组成部分。从我国五十多年的经济发展历程看，基本建设支出作为财政支出的重要组成部分，一直在财政工作中占有重要的地位。建国以来，基本建设支出作为财政预算中的第一大支出，承担着支持经济建设的重要任务，是财政部门为国家经济和社会事业发展提供建设资金的主渠道，在我国经济建设发展不同时期发挥着十分重要的作用。目前，苏州市级财政安排的基本建设资金包括预算内、预算外资金两块，主要有：财政预算内安排的基本建设拨款；财政预算内其他各项支出中用于基本建设项目投资的资金；纳入财政预算管理的专项建设基金中用于基本建设项目投资的资金；行政事业单位自筹用于基本建设项目投资的资金；上级财政下拨的基建资金和基建补助资金；用于基本建设的政府性资金；其它用于基建的财政性资金。从苏州市级预算内基本建设支出规模看，2004 年预算内安排的基本建设支出为 32465 万元，2005 年为 43268 万元， 2006 年为 33631 万元，占同期市 级财政预算内资金国库集中支付额的比重如下图： （二）现行苏州市级财政基本建设资金拨付方式目前，苏州市级财政基本建设资金是由财政局经建处负责市级财政性资金基本建设项目有关管理制度、办法的制定和实施， 审核市级基本建设项目的财政拨款；财政局国库处在银行开设“财政基建资金专户”来筹集和拨出基本建设资金；建设单位经财政部门和银行批准，在银行开设“基建 资金账户”，用于核算本单位基建项目资金收支业务。财政性资金（预算内、外）用于基本建设的，由 财政国库处按程序拨入“ 财政基建资 金专户” ；行政事业单位自筹的基建 资金（包括上级补助和集资），由建设单位存入“财政基建资金专户”。基本建设资金的拨付程序是：由建设单位向财政经建处提出基建资金拨款申请，财政经建处按照基本建设支出预算、 项目合同、工程建设进度审核拨款；财政国库处将资金划入建设单位在银行开设的“基建资金账户” ，然后由建设单位将款项付至工程承包单位或施工单位。二、苏州市级财政基本建设资金纳入国库集中支付的必要性和可行性随着苏州市市级国库集中支付制度改革的深入，结合部、省关于推进国库集中支付制度改革的要求，我们对基本建设资金纳入国库集中支付的必要性和可行性来进行分析。（一）必要性1.进一步深化和推进国库集中支付制度改革的需要2007 年 5 月财政部下发了财库2007 51 号文件 关于深化地方国库集中收付制度改革的指导意见，其中第一条就是“推进和深化国 库集中支付改革”，要求各地财政部门全面推进国库集中支付改革，力争到 2010 年所有财政性资金全部纳入国库单一账户体系运行管理，各级预算单位全部实行国库集中支付制度。省级财政要力争到 2008 年将改革实施到本级所有基层预算单位，并逐步将政府性基金、预算外资金等所有财政性资金纳入国库集中支付改革范围，这些财政性资金当然包括基本建设资金。而目前，苏州市市级国库集中支付的现状却远离这个目标。就单位数而言，市级行政事业单位基本上已全部纳入国库集中支付；从资金面上说，预算单位的基本经费及一部分专项资金虽已实施国库集中支付，但资金范围还未涵盖所有纳入财政管理的资金。同时，目前已有一些省对基本建设资金实行了国库集中支付，如广东省、浙江省，很多市也 实行了基本建设资金国库集中支付，如深圳市、厦门市等，就 连苏州市所辖的大部分市（ 县）、区也都实行了基本建设资金国库集中支付。因此，为了进一步完成财政部国库集中支付制度改革的目标要求，将基本建设资金纳入国库集中支付已是大势所趋。2.更好地发挥财政部门在基建领域职能作用的需要基本建设财务管理制度明确了财政在基本建设管理中的主要职责：一是贯彻执行国家法律法规,制定基本建设资金管理办法;二是 组织调度财政性基本建设资金,编审、确定下达政府投资基本建设预算;三是在建 设过程中参与基本建设资金的拨付、使用和管理,对政府投资的安全性、有效性进行监管;四是对基本建设项目完工进行竣工结算审批和效益评价。随着我国经济体制改革的不断深入,财政监督职能不断转换和强化,管理监督职能逐步扩张渗透到各个经济领域，涉及到方方面面，对财政支出中占比较大且弹性较大的基本建设资金，财政管理职能有待进一步发挥。通过基本建设资金实行国库集中支付，财政部门可以全过程了解、监督基本建设资金的使用、支付情况，进一步强化基本建设财务管理， 这不仅是充分发挥财政职能的需要,更是规范建筑市场管理的需要；通过基本建设资金实行国库集中支付，可以进一步强化财政监督、管理 职能，把基建资金支付落到实处，让有限资金发挥最大效益。归纳为一句话就是：运用财政政策和资金导向手段实施基建资金的管理，对财政性资金投资的基本建设项目从资金来源到支付实施全过程管理，改进和强化财政管理监督职能，合理配置 资源，有效节约建设资金，最大限度地提高投资效益，促进经济、社会健康 发展。3.进一步加大对财政基建项目资金监管力度的需要（1）有利于加强财政管理。从基本建设资金来源的本质上看，它是由国家财政收入安排的，是来之不易的。当前，一些职能部门为了本部门、本行业的自身发展，争项目、争资金的问题较为突出，严重影响了基本建 设财务管理工作的开展。因此，有必要对其加强管理，这是国民经济宏观管理的需要。通过实行国库集中支付，财政部门可以通过实时监控基本建设资金的支付，把对基建资金的事后监督变为事前和事中监督,把对基建资金总额的控制变为对每笔支出的控制,使各项支出能严格按工程合同、进度执行,从而减少支付的随意性。（2）有利于发挥财政资金最大效益。由于基建投资结构不合理，有的项目单位没有充分考虑资金的可获得性，没有合理的自筹资金来源，长期依赖政府，一味追求财政拨款，利用财政性投资资金多头管理体制的弊端，多渠道套取财政资金，财政资金重复投入的现象时有发生。从我们到已实行基建资金国库集中支付的吴江市、相城区调研的情况来看，基建资金实行国库集中支付后，克服了 传统基建资金拨付方式中间环节多、滞留时间长的弊端，加大了财政监管力度，杜 绝了项目主管部门或建设单位挪用、截留财政资金的违法违规行为，保证了财政性资金的安全、及时和有效使用。特别是集中支付后改变了以前大量建设资金沉淀在建设单位账户的现象，财政部门可以根据轻重缓急和财政收支矛盾调配使用项目预算资金，对一些达不到进度但已同意安排预算资金的基建项目可以不急于办理资金拨付手续，将财政资金优先安排到急需用钱的地方去，充分发挥财政资金的最大效益。4.进一步完善市级财政资金统一扎口支付的需要国库管理制度改革的主要目标是，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金拨付以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。根据江苏省财政厅2007 年 8 月下发的苏财人2007 35 号文件关于调 整部分处室（单位）职能的通知，根据国库资金管理的要求，省级财政性实拨资金的拨付职能已划给省财政结算中心。苏州市级国库集中支付改革的最终设想是将市级所有财政性资金全部集中到国库单一账户，通过国库集中支付将资金直接支付到商品和劳务供应者或个人。但目前，许多专项资金如基本建设资金等还未纳入国库集中支付，使财政资金支付制度缺乏完整性，主要体现在以下方面：（1）基本建设资金实行的还是传统体制下形成的分散支付制度,也就是将资金拨付到各部门或单位在银行开立的账户,由其自主支付。（2）由于基本建设资金未纳入国库集中支付，财政部门对基本建设资金支付过程无法进行有效监督，只能依赖各支出部门的财务报告进行事后审查监督,不能及时发现和制止支出过程中的违纪违法行为,各种挤占、截留、挪用资金的现象无法控制。因此，对基本建设资金实行国库集中支付, 可以完善市级财政资金支付制度，使整个财政资金统一扎口支付，能够有效地克服目前基建资金分散收付的局面，有利于规范基建资金的支付，有利于财政支出的统计、分析，有利于 财政部门调控资金流向,更好地为经济建设服务。5.进一步加强市级工程项目政府采购管理的需要按照国库管理制度改革的要求，政府采购资金必须实行国库集中支付。苏州市市级自实行国库集中支付制度改革以来，就对服务、货物类的政府采购资金实行了国库集中支付，但占政府采购很大比重的工程项目政府采购资金一直未纳入国库集中支付范围。苏州市的工程项目政府采购工作得到了市政府的高度重视，2005 年底苏州市政府以第 90 号令发布了苏州市建筑市场管理办法，明确财政性资金工程项目的信息发布、采购文件、合同 备案以及项目变更等必须按政府采购的要求进行管理。2006 年， 苏州市财政、建设、 监察三个部门联合下发关于对政府性投资工程项目加强政府采购管理的通知，重申了市级国家机关、事业单位和团体组织使用含有财政性资金、项目预算在 10 万元以上的政府性投资工程项目均必须实行政府采购；明确了工程项目政府采购的具体操作办法。自该办法出台后，苏州市市级工程项目政府采购工作展露出从未有过的新景象。大工程、大项目进来了，采购规模出现了明显的增长势头， 2007 年 1-3 季度，市 级工程政府采购规模达 3.17 亿元，同比增长 151.81%，公开招标率高达 99.48%。根据国库管理制度改革的要求，结合工程项目已实行政府采购的现实，我们认为基本建设资金纳入国库集中支付势在必行，也是进一步加强政府采购管理的需要。6.进一步推动建设单位提高项目管理水平的需要基本建设资金实行国库集中支付也是建设单位顺利完成基建任务的需要。基本建设任务最终是由建设单位组织、实施、完成的， 实行国库集中支付后，可以督促建设单位加强财务管理，有效筹集资金，保 证资金供应，降低建 设成本，使基本建设任务顺利完成；基本建设资金实行国库集中支付后，款项通过国库集中支付直接划转到施工单位、供货厂商等最终用户，减少了支付环节， 资金到位迅速，提高了资金的使用效率，改变了原来将资金层层下拨的做法，避免了各 级管理部门截留、挪用建设资金现象的发生，确保了工程进度；基本建设资金实行集中支付后，建设单位财务人员可以不受任何外来因素干扰，认真履行自己的职责。基本建设资金实行国库集中支付后，有利于加强建设单位的管理，使每笔支出真正做到专款专用，提高了资金使用的有效性。 实行集中支付后，在资金使用上建设单位虽然责权不变，但失去了原有支付制度下直接控制和使用资金的条件，使得基建资金支付必须遵循严格的集中支付程序，每笔业务都是公开进行的，增强了执行中的透明度，对违规操作起到了一定的约束作用。（二）可行性1.部门预算改革为基本建设资金纳入国库集中支付提供了前提条件建立国库集中支付制度是为了加强对财政性资金的管理,强化对预算支出行为的约束和监督,以从根本上提高财政资金的使用效率。但国库集中支付制度要真正按既定目标发挥作用,还必须建立健全相应的预算管理制度,主要是确定正确、科学的收支分类,构建一套规范完整的政府收支科目体系,通过科学的预算编制方式和方法,编制一本完整、规范的部门预算。2001 年以来，我市推行了以预算编审分离、 细化预算编制为主要内容的预算改革。经过多年的不断完善,基本完成了从传统的功能预算到部门预算、从单纯的一般预算到综合预算、从基数加增长的预算方法到零基预算、从粗放预算到细化预算的转变。部门预算编制和政府收支分类改革是财政改革的一项重要内容，改革后的政府收支分类体系由“ 收支分 类” 、“支出功能分类” 、“支出经济分类” 三部分构成，可以更加完整、直观地反映政府各项职能活动，更加全面、明 细地反映政府各项支出的具体用途。政府的每一笔支出都会在预算中反映，每一笔预算资金都能落到实处、明处。国库集中支付制度，正是建立在完善的部 门预算基础之上的，财政性的基本建设资金在预算编制时就看到了资金最终的流向,在实际拨付时有部门预算为依据。2.扩面工作的全面完成为基本建设资金纳入国库集中支付提供了运行平台2007 年，苏州市采取多项举措， 继续完善和深化国库集中支付改革。尤其是 扩面工作顺利、平稳、扎实地向前推进，并已取得了明显成效。从 2007 年 7 月份起，在原来已实施改革的 149 家预算单位的基础上，市级 224 家预算单位分三批纳入了国库集中支付范围，将原来一级预算单位下的二级预算单位全部纳入了国库集中支付管理，新纳入国库集中支付的单位实行网上申报和银行清算模式。通过实施网上申报和银行清算，解决了原有大厅集中支付模式不能纳入更多单位和资金范围的问题，为基本建设资金纳入国库集中支付打下了扎实的基础。3.支付软件、网络系统逐步完善为基本建设资金纳入国库集中支付提供了技术支撑在金财工程的推动下，苏州市市级财政经过 6 年多的使用运行，国库集中支付系统软件逐渐成熟和完善，基本适应了财政部门和预算单位的运行模式和管理要求。为实施国库集中支付改革，市级财政先后在苏州市财政信息中心和市国库支付中心架设了服务器，市财政局内部局域网和市国库支付中心内部局域网、通过架设光纤专线与人民银行苏州支行、代理银行、 预算单位进行了实时连接。由于实行的是专线上网，比较安全可靠。随着国 库集中支付改革的深入，所有市 级预算单位已纳入市国库支付中心，软件和网络的承受能力经受住了考验。2007 年扩面的预算单位全部采用了网络申报模式，利用网络技术，预算单位实现了网络报送支付信息、网络报送用款计划的申请， 财政业务处室通过网络审核、 审批用款计划，这样缩短了用款周期，提高了支付效率。通过网络，预算单位可随时查看支付信息，各级管理部门也可随时监督支付情况。4.投资评审中心的建立和发展为基本建设资金纳入国库集中支付提供了可靠载体建设项目资金拨款具有专业性强和动态管理等特点，财政性建设资金拨款由原来的逐级下拨到实现国库集中支付，财政投资评审机构的成立为其提供了实施载体和操作平台。财政投资评审机构根据“按计划、按预算、按合同、按进度”的原则， 对建设项目概、预算执行和资金使用情况进行综合评审，提出拨款意见和建议， 为按工程进度拨付建设资金提供依据，充分发挥投资评审的专业技术优势，全过程参与项目方案论证、招投标监督管理、合同审查、概算执行 监督、竣工工程结算审核。财政相关业务处室依据财政投资评审机构的意见或结论开具拨款通知单，通过国库集中支付直接将建设资金拨付至施工方或供货方，可以使项目资金拨款做到及时、准确，降低了财政部门支付建设资金的责任风险。2006 年成立的苏州市财政投资评审中心，现已建立了适应评审工作需要的专业评审队伍和内部管理制度及运行机制，以服务于财政监督管理为宗旨，积极开展基本建设项目预、决算评审和政府投资重大项目建设全过程跟踪评审工作。经过一年的评审实践与探索，财政评审工作逐步走上了规范化、制度化管理轨道。实践证明，通过财政投资评审，既 发现和纠正了建设项目投资计划和概算中的偏差，为审核项目支出预算和合理确定项目投资额提供了科学依据，又增强了财政部门对基建支出预算监管的主动性，避免了项目支出预算编制及核定过程中的盲目性和随意性，实现了基本建设资金的项目支出预算管理科学化、规范化。三、苏州市级财政基本建设资金纳入国库集中支付的设想根据财政部关于深化地方国库集中收付制度改革的指导意见，按照江苏省财政厅将省级财政性实拨资金的拨付职能划给省财政结算中心的精神，结合苏州市市级国库集中支付制度改革的实际情况，我们对苏州市级财政基本建设资金纳入国库集中支付提出以下设想：（一）基本建设资金纳入国库集中支付的原则基本建设资金纳入国库集中支付，必须遵循以下原则：1.按照建设项目年度投资计划、年度财政预算和工程进度拨付基建资金，减少资金沉淀；2.不改变预算单位原有的预算级次、资金使用权限和财务会计管理职责；3.积极稳妥推进改革，先在资金主要由财政拨款的基本建设项目进行试点，然后逐步推广；4.实行基本建设资金集中支付的建设单位必须将自筹资金（不包括银行贷款等）全额划入苏州市财政基建专户。（二）基本建设资金纳入国库集中支付的方式我们设想，基本建设资金纳入国库集中支付后，财政部门对基本建设资金的筹集方式保持不变，即财政性资金和建设单位自筹的基建资金仍存入“ 财政基建资金专户”，但财政部门对基本建设资金的拨款由原来 拨入建设单位的“基建资金账户”改为拨入市国 库支付执 行机构的支付账户。基本建设资金的拨款申请，仍然由建设单位依原程序向财政部门提出，但基本建设资金的支付由单位自行支付改为实行国库集中支付，采用网上申报、直接支付和银行清算模式。基本建设资金国库集中支付程序：建设单位根据用款计划和实际支出需要，登录苏州市国库支付系统，填制财政直接支付用款申请书，直接报送到市国库支付执行机构。市国库支付执行机构收到建设单位的直接支付申请，按规定审核后，开具财政直接支付凭证，送代理银行拨付资金。每日营业结束后，市国 库支付执行机构与代理银行进行资金清算。 （三）基本建设资金纳入国库集中支付需考虑解决的几个问题1.基本建设资金使用管理的职能基本建设资金纳入国库集中支付不是一项仅由财政部门自己就能直接完成的工作，而是必须由相关政府部门、建 设单位、工程施工单位共同来完成。合理划分相关部门的职责，不但关系到这项工作的顺利进行，也关系到基本建设工程的顺利完成。因此，我们认为最重要的是以文件形式出台财政性基本建设资金纳入国库集中支付的管理办法，明确划分相关部门职责，把基本建设资金国库集中支付纳入规范化、法规化的轨道。相关部 门职责如下：（1）财政部门对市本级财政性基本建设资金的管理和监督履行下列职责：编制基本建设支出预算；在本级年度基本建设投资项目计划编制过程中就财政性资金安排向计划部门提出意见；核查基本建设项目工程预（结）算和竣工财务决算情况；负责所有用于基本建设项目投资的财政性资金拨付；对基本建设项目的财务活动实施全过程的管理和监督。（2）使用财政性基本建设资金的建设单位，负责本单位基本建设项目的组织实施工作，审核基本建设资金申报的相关资料， 进行基本建设资金的会计核算和财务管理，确保基本建设资金的安全和合理使用。（3）基本建设项目主管部门负责本部门基本建设项目的统一规划、申报和协调，协助财政部门加强对基本建设资金的财务管理和监督检查。（4）审计机关应当对基本建设资金的使用与管理依法实施审计监督。2.多元投资渠道项目的处理实行国库集中支付后，凡由主管部门及所属单位作为项目建设法人进行基本建设投资的，除银行贷款资金按有关规定可申请设立专用贷款账户外，其他各项资金(含 财政性资金、 单位自筹资金等)统一纳入财政部门专户管理，并通过国库集中支付统一结算工程款项。对有财政性资金投资的基本建设项目，财政部门要切实加强对配套资金的管理，督促项目配套资金及时、足 额到位。配套 资金，特别是银行贷款和自筹资金的到位进度不得低于财政性资金到位的比例。建设单位必须向财政部门提供年度配套资金计划及资金到位凭证，配套资金不落实或者长期不能到位的，市国库支付执行机构有权缓付或者停付集中支付资金。拼盘项目先使用自筹资金，再使用财政性资金，可以避免基建项目“钓鱼工程”和“半拉子工程 ”等现象的发生，有利于推进政府投资项目顺利完成建设目标。3.工程进度与基本建设资金集中支付程序之间的矛盾基本建设资金直接支付的审核级次较多，支付周期相对较长，在一定程度上影响了资金的支付效率，势必会影