行政管理学之第02章行政环境

第二章 行政环境第一节 行政环境概述第二节 行政环境与行政管理的关系第三节 我国现阶段行政环境的主要特点第一节 行政环境概述v 行政系统是与外部环境密切相关的、开放性社会系统，它适应外部环境需要而产生。v 学习行政环境的意义v 全面考察行政环境，研究外部环境对行政系统的影响，对正确理解行政系统的建立原则、结构特点、运行方式、功能范围、发展规律与历史命运，掌握优化行政系统的正确途径和科学方法，提高行政管理水平等等，都 具有特别重要的意义。3一、行政环境的含义 2.行政环境的概念人们把围绕行政管理主体并且直接或间接地作用于行政管理活动的客观因素的总和，称之为行政环境。包括外部环境和内部环境两大类。外部环境：行政环境界线之外的，直接或间接影响行政系统生存与发展的各种因素或条件；内部环境：行政环境界线之内的，直接或间接影响行政系统生存与发展的各种因素或条件；第一节 行政环境概述1.行政环境的界线把行政系统从外部环境中分离出来，又把二者联系在一起，使二者既区别又关联的中节环节。行政环境的界线有两个功能：保持独立性、维持运转。 行政环境的界线具有开放性和可渗透性 (过滤、筛选）理解行政环境含义理解行政环境含义行政环境是指对行政系统产生各种影响的环境要素的总和。行政环境是指对行政系统产生各种影响的环境要素的总和。行政行政 环境与行政系统之间的联系具有多样性。环境与行政系统之间的联系具有多样性。v 行政环境的特征行政环境的特征v 复杂性与多样性复杂性与多样性v 具体性与差异性具体性与差异性v 变异性与动态性变异性与动态性1.行政环境问题的提出 行政环境问题是行政生态理论的重要内容，是应用生态学的 理论和方法研究 行政管理学 提出的新课题。我们首先从生态学的观点来分析行政环境的特点和作用。2.行政生态学的兴起 A.生态学形成于 19世纪末和 20世纪初。由于人口剧增、环境污染、食物短缺、能源紧张和资源破坏等环境危机的加深，唤起人们对生态环境问题的普遍关注和高度重视。B.以往公共行政理论研究的偏颇 传统公共行政理论主要侧重组织内部因素的研究，如行政组织设立、权限划分、人员行为等，忽略研究行政现象的外部环境因素。二、行政生态学兴起的历史背景公共行政研究中的生态学方法是里格斯以前的 J.W.高斯、罗伯特A 达尔和罗伯特 A 默顿创始的。 （一） 1947年，美国哈佛大学的 J.W.高斯发表了 政府生态学 一文，首创以行政生态学方法研究公共行政现象；（二） 1957年、 1961年里格斯 (Fred W. Riggis) 的 比较公共行政模式 、 生态行政学 提出了生态模式（ Ecological Model）的概念。是行政生态学的集大成者。生态行政学提出的 意义 在于 ：正确的认识和反映行政环境是增强行政管理学应用性的重要前提。正确的认识和反映行政环境，才能科学地确定行政职能和行政管理各个环节、手段。正确的认识和反映行政环境，有利于树立起系统整体的公共行政观念。正确的认识和反映行政环境，有利于确立开放平衡的公共行政模式。三、行政生态学的主要代表人物及其主要观点（三）里格斯根据物理学的光谱现象对各国行政模式进行了划分：v (1)融合型 -农业社会的行政模式； （复合光） v (2)棱柱型 -过渡社会的行政模式； （折射过程中）v (3)衍射型 -工业社会的行政模式。 （折射后）评价：里格斯的生态方法采用了行政系统的整合方法，有助于加深我们对过渡社会中有关公共行政的一些根本问题的认识。但里格斯行政生态理论也存在其局限性。融合型行政模式v与农业社会相适应的是与农业社会相适应的是 融合型行政模式融合型行政模式 。v在农业社会中社会结构是混沌不分的，在农业社会中社会结构是混沌不分的， 如同如同折射前的自然光是一道白光一样折射前的自然光是一道白光一样 。 它以农业它以农业为经济基础，没有明确、细致的社会分工，为经济基础，没有明确、细致的社会分工，与之相适应，行政行为与其他行为，如政治与之相适应，行政行为与其他行为，如政治行为、立法行为、司法行为、战争行为等是行为、立法行为、司法行为、战争行为等是混杂一起的，没有专业化的行政机构，因而混杂一起的，没有专业化的行政机构，因而行政效率低下。行政效率低下。v其权力来自君主，官吏来自特殊阶层，实行其权力来自君主，官吏来自特殊阶层，实行世卿世禄制度；政府与民众沟通很少，官僚世卿世禄制度；政府与民众沟通很少，官僚职位重于政府政策，行政风范带有浓厚的亲职位重于政府政策，行政风范带有浓厚的亲属主义色彩。属主义色彩。 棱柱型行政模式v与过渡社会相适应的是与过渡社会相适应的是 棱柱型行政模式棱柱型行政模式 。v里格斯将介于农业社会和现代化工业社会之间里格斯将介于农业社会和现代化工业社会之间的社会形态成为过渡社会。由于其过渡性，故的社会形态成为过渡社会。由于其过渡性，故既保持着传统社会的一些特征，又具有现代社既保持着传统社会的一些特征，又具有现代社会的一些因素。会的一些因素。v在行政方面，行政行为已经渐渐与其他社会行在行政方面，行政行为已经渐渐与其他社会行为区分开来，但还未完全分化；专业化的机构为区分开来，但还未完全分化；专业化的机构已经建立起来，但还不能正常运作，功能有限已经建立起来，但还不能正常运作，功能有限；行政过程仍受着各种传统势力的制约等等，；行政过程仍受着各种传统势力的制约等等，因而行政效率低下。因而行政效率低下。v这种情形，这种情形， 如同光进入棱柱中的折射过程，所如同光进入棱柱中的折射过程，所以可以称为以可以称为 “ 棱柱型棱柱型 ” 模式模式 。衍射型行政模式v与现代工业化相适应的是与现代工业化相适应的是 衍射型行政模式衍射型行政模式 。v白光经过棱柱体的折射后，衍射为红、橙、黄白光经过棱柱体的折射后，衍射为红、橙、黄、绿、青、蓝、紫七色光。、绿、青、蓝、紫七色光。v这如同现代工业化社会，整个社会有着明确的这如同现代工业化社会，整个社会有着明确的、细致的分工，故政府职能也是明确的，有着、细致的分工，故政府职能也是明确的，有着分工极细的行政机构，执行着不同的行政职能分工极细的行政机构，执行着不同的行政职能，讲求行政效率与科学性。，讲求行政效率与科学性。v民众与政府沟通较多，有影响政府决策的渠道民众与政府沟通较多，有影响政府决策的渠道；行政风范体现平等主义、成就取向。；行政风范体现平等主义、成就取向。11四 .行政环境的特点12行政环境按内容社会结构地域影响范围内部外部社会环境自然环境物质经济环境精神文化环境政治法律环境宏观环境微观环境中观环境国际环境国内环境五 .行政环境的分类（三）行政环境的分类v 1、根据 环境作用于行政系统的强度不同 ：分为决定性行政环境和非决定性行政环境。v 决定性 行政环境：v 是指对 整个行政系统具有决定意义 的环境因素v 非决定性 行政环境：v 其他一般地影响行政系统或者只是在某些场合作用于行政系统 的因素。v 2、 根据内容的划分自然环境和社会环境 ：v 自然环境 ：v 与行政管理发生密切联系和相互作用的自然条件（生物与非生物）v 社会环境 ：v 指人与人的活动所形成的并对行政管理活动直接或间接产生作用的各种社会因素的总和。（政治、经济、文化等，也叫人文环境）v 3、 根据地域的划分 ：v 国内环境 ：v 一个国家国内对行政管理产生直接或间接影响的各种因素之和。v 国际环境 ：v 一个国家与世界各国家、地区之间的政治、经济、文化、自然地理环境等方面的关系以及其他国与国之间的关系。其中最主要的是国际政治局势的稳定程度、国际经济与科技发展状况、国际文化发展趋势等等。v 4、 根据规模和层次程度（空间）划分 ：v 宏观行政环境 ：v 主要是指基本国情，广义地说也包括国际的公共行政生态和国内的公共行政生态。v 中观行政环境 ：v 是指行政系统的组织结构和运行情况，包括行政组织的结构是否合理，职权划分是否明确，沟通是否顺畅，制度是否健全等。v 微观行政环境 ：v 是指一个行政机构内部甚至一个领导班子内部的具体情况。v 另外，从 行政环境具体作用过程 上分，可分为 行政外部环境和行政内部环境。一、行政环境与行政管理的平衡（一）哲学依据v 平衡是矛盾统一的表现，是事物存在的必要条件。矛盾双方的对立和斗争，破坏了原有的平衡，形成新的平衡；新的平衡又包含新的不平衡，从而开始另一个矛盾过程。不平衡和平衡是行政管理与行政环境相互关系的必然过程。(二 ) 主要特点v （ 1）综合平衡。v （ 2）宏观平衡。v （ 3）暂时平衡。第二节 行政环境与行政管理二、行政环境与行政管理的相互作用（一）行政环境决定、制约行政管理行政环境的需要是确定行政管理基本任务的客观依据。v 1、适应政治环境的性质v 2、适应经济环境的发展水平v 3、适应文化环境等综合状况v 4、适应自然环境的特点（二）行政管理对行政环境的反作用1.积极：通过制定政策，改造现有行政环境的弊端；如提高 GDP的经济政策、提升国民素质的文化政策；2.消极：违背规律，阻碍和破坏行政环境，如资源过度开采等 。三、行政管理对行政环境的利用和改造（ 1）适用性改造。行政管理对行政环境的改造在适应行政环境的基础上进行。（ 2）积极性、开放性改造。提倡行政管理对行政环境的积极主动的开放性改造。（ 3）能动改造。政府引导整个社会协调有效地发展。第二节 行政环境与行政管理19第二节 行政环境与行政管理一、行政管理与行政环境的辨证统一关系行政管理是由环境的需要而产生的。行政管理必须适应行政环境。行政环境的发展变化必然导致行政管理的发展变化。行政管理也不是被动的，对行政环境有能动作用。二、自然环境与行政管理v 地球环境影响人类文明的形成与发展，从而制约着各国行政组织的发展模式。 v 自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约着其行政组织的财力基础与功能发挥 。v 自然资源和环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约着其行政组织的部门设置与功能体系 。v 地理形状影响一个国家的民族团结、国家统一与行政管理的稳定状况。 v 地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织。 自然环境与行政管理的关系：（ 1）自然环境影响着行政管理。行政管理应适应自然环境，促进经济的持续发展，并适应由自然环境而决定的人们的生活方式、精神状态。（ 2）行政管理改变着人类赖以生存的自然环境。为此，行政管理应该为地区的可持续性发展提供良好的资源基础。自然环境与行政管理的关系v （一）地球环境影响人类文明形成与发展，制约行政系统的发展模式v 如，中国 内陆河流密布、土壤肥沃，适合耕作，使中国成为农业大国的前提。而东部的太平洋、西部的高山、高原与沙漠又制约其对外交往，使中国长期成为封闭、半封闭的国家，助长了封建专制的长期延续。v 如，美国 两次世界大战的战火均未烧到美国本土，对行政系统的连续性和稳定性有重要意义。v （二）自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约其行政系统的财力基础与功能发挥v 国土面积大小一般与自然资源的丰裕程度成正比。v （三）自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约其行政系统部门设置与功能体系v （ 在地势平坦，气候适宜的地方发展农业，降低第一产业比例，但要提高第一产业效率。在矿产资源丰富地方发展工业。稳定第二产业比例，注意防止三废污染 ：工业生产所排放的 “废水、废渣、废气 ” ）自然环境与行政管理的关系v （四）地理形状影响国家的民族团结、国家统一与行政系统的稳定状况v 国家领土的地理形状，可分为紧凑型、破碎型、狭长型、方块型和圆型。紧凑型、方块型和圆型国内交通路线最短，经济发展最易平衡，民族最易团结，最有利于行政系统的稳定和权威性。v （五）地理环境制约政府的国际战略及其相应的功能组织v 如英国，促使他采取以发展海军为主的进攻性国防战略。v 如瑞士，地处内陆，没有出海口，处于德、法两个强国之中，缺乏安全感，又不能和任何一方结盟，而激怒另一方。于是以发展陆军为主的、中立的、防御性国防战略成了瑞士的战略目标。v 回想我国的地理环境，东部沿海地区与西部地区的差异，做出沿海开放城市的战略部署，改革开放以深圳作为突破口的战略部署等都与地理位置有关。23三、经济环境与行政管理v 经济环境包括物质技术和经济制度两个方面。 v （ 1） 物质生产与人口生产的发展状况对行政组织的影响v 生产力的发展状况决定的行政组织的存亡和性质。v 生产力的发展状况制约着行政组织的功能发挥和部门设置。v 生产力的发展状况提供了行政组织运行的物质基础。v 人口的发展状况影响着行政组织的发展战略和人口管理功能。v （ 2） 生产关系与具体的经济体制对行政组织的影响v 基本的生产关系决定着行政组织的性质和变化。 具体的经济体制影响着行政组织的功能配置和运行模式。 24四、政治传统与行政管理v 政治环境包括政治制度和法律制度两个方面。 国体决定行政组织的基本性质。 政体规定着行政组织的具体形式和地位。 政党制度影响着行政组织的稳定性和完备程度。 政治生活的民主、平等程度制约着行政组织决策与执行的民主化、科学化程度。 政治形势的稳定程度影响着行政组织的运作状态。 法律制度规定与保障着行政组织在整个国家机构系统中的地位。 法律的发育的完善化、科学化程度制约着行政组织运转的协调、规范水平。 我国政府应如何对待其与中国共产党的关系政府的行政管理一方面要坚持接受和服从党的领导；另一方面，还要处理好与党的具体关系，充分发挥自身的独立作用，执行好国家行政管理的职能。v 主要包括一个国家的思想道德状况和科学文化状况。v 任何行政系统的活动都受到一定的文化氛围的制约。v 任何行政系统的活动都以一定文化氛围为前提。 五、文化环境与行政管理行政文化是行政系统的 “ 软组织 ” 。（ 1）民族环境影响政府的民族政策以及相应的行政组织设置。（ 2）民族环境影响着行政组织的体制。（ 3）民族环境制约着行政组织权力的行使。（ 4）民族环境关系着行政组织凝聚力的大小。六、 民族环境与行政管理民族 宗教 问题出现的主要原因：（ 1）民族差别与民族特点的存在；（ 2）阶级斗争不可避免地反映到民族问题上；（ 3）各民族事实上的不平等不可能在短时期内消灭。中国的民族环境我国是统一的、以汉族为主体的多民族国家。有 56个民族；每个少数民族都有自己的聚居区，并与其他民族相互交错在一起，形成了 “ 大杂居、小聚居 ” 的局面；自秦始皇开始的中央集权制以来，历代封建王朝都会在少数民族地区设置一些特殊的行政系统：秦汉 - 设置边郡；唐宋 - 任用各族首