中美司法行政制度比较.docx

中美司法行政制度比较 摘要：中国现行的司法体制是在以“阶级斗争为纲、 以计划经济为本”的时代确立的。当前，司法体制的改革 已经成为中国社会发展所要面临的一个重要问题。在改革 中探索出适合国情并有中国特色的司法行政体制固然重要， 但是其他国家的司法行政制度和改革对我们也是极具借鉴 和启示意义的。 关键词：司法行政；改革；司法机关 在西方国家中，立法、行政、司法是政治体制中的三 大支柱，它们相互制衡，缺一不可。虽然中国的司法系统 不是独立的系统，但是仍然十分的重要。狭义的说，司法 制度是国家司法机关行为和规范的总和，是一个国家的检 查制度和审判制度。广义的说，它也包括与检查和审判等 司法行为相关的制度和规则，在研究和探索中国司法体制 改革和发展道路的同时，也要学习世界其他国家的成功经 验，要借鉴人类法制文明的优秀成果。 一、中国司法行政体制概况 中华人民共和国成立后，根据中共中央关于废除国 民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示、中 国人民政府民主协商会议共同纲领、中央人民政府组 织法的规定，1949 年 11 月 1 日，正式成立中央人民政府 司法部。制定了中央人民政府司法部试行组织条例等 法律、法规，具体规定了司法行政机关的性质和任务。这 标志着新中国的人民司法行政制度的正式创立。司法部是 国务院主管司法行政工作的职能部门，是全国司法行政工 作的最高管理机关。而地方的司法厅、局以及乡镇司法所 等机关构成了中国司法行政工作的基层管理机关。 中国司法行政制度的主要内容 “司法行政制度，是中国国家制度的重要组成部分， 是关于司法行政机关的性质、任务、组织体系、活动原则 和工作程序的总称。它既是辅助国家司法权有效行使的重 要行政制度，又是规范国家司法行为的重要司法制度。” 中国的司法行政工作是国家的一种特殊的行政活动，它通 过提供法律服务和法律保障，依法维护政治稳定和社会安 定，维护国家、集体和公民的合法权益，运用有效的法律 手段对社会生活实施有效的管理。它参与各类诉讼活动并 负责执行刑罚，与各司法机关形成配合与制约的关系，是 实现司法公正的重要环节。司法行政工作又是国家的一种 综合执法的活动，它集行政管理和司法活动为一体，既有 执法性又有服务性，既有广泛的社会性又有具体的专业性。 中国司法行政制度的智能结构 1、监狱制度。根据监狱法的规定，监狱是国家的 刑罚执行机关。监狱对罪犯实行惩罚和改造相结合、教育 和劳动相结合的原则，将罪犯改造成为守法公民。监狱对 罪犯应当依法监管，根据改造罪犯的需要，组织罪犯从事 生产劳动，对罪犯进行思想教育、文化教育、技术教育等。 监狱的设置、撤销、迁移，由国务院司法行政部门批准。 监狱设监狱长一人、副监狱长若干人，并根据实际的需要 设置必要的工作机构和配备其他监狱管理人员。 2、劳动教养制度。中国的劳动教养制度肇始于建国初 期。1955 年 8 月，中共中央发布了关于彻底肃清暗藏反 革命分子的指示，该指示明确指出：“对这次运动中清 查出来的反革命分子和其他坏分子，除判处死刑和罪状较 轻、坦白彻底或因立功而继续留用的以外，分两种办法处 理。一种办法，是判刑后劳动改造。另一种办法，是不够 判刑、而政治上又不适用于继续留用，放到社会上又增加 失业的，则进行劳动教养，就是虽不判刑，虽不完全失去 自由，但亦应集中起来，替国家做工，由国家发给一定的 工资。”这是党中央提出的第一个关于劳动教养的指示。 1956 年 1 月，党中央发布了关于各省、市应立即筹办劳 动教养机构的指示，对劳动教养的性质、任务、指导原 则、审批权限、领导和管理等问题做了原则的规定。从此， 劳动教养机构陆续在全国各地建立起来，劳动教养制度在 中国已具雏形。1957 年 8 月 1 日，经全国人大常委会批准， 国务院于 8 月 3 日公布了关于劳动教养问题的决定， 这是中国第一部劳动教养法规。1979 年 11 月经全国人大常 委会批准，国务院于 12 月公布了关于劳动教养问题的补 充规定，并重新公布了关于劳动教养问题的决定。 1982 年 1 月，经国务院批准，公安部发布了劳动教养试 行办法，对劳动教养的具体实施进行了详细规定。 3、人民调解制度。人民调解制度的性质是一种司法辅 助制度，是一种人民民主自治制度，是人民群众自己解决 纠纷的法律制度，是一种具有中国特色的司法制度。1953 年 4 月召开的第二届全国司法会议就曾指出，在全国范围 内，有领导、有计划地建立和健全人民调解组织是人民司 法建设中的一项重要工作，也是基层党组织在发动和吸收 人民群众进一步参加国家政权活动的一个重要方面。中央 人民政府政务院于 1954 年 2 月通过人民调解委员会暂行 组织通则，明确规定了调解委员会的性质、任务、组织， 以及调解的原则、纪律和方法，使调解法律化，做到有法 可依，有章可循。1989 年 6 月，国务院发布人民调解委 员会组织条例吸取了以往的经验，适应了新的形势，对 人民调解委员会的组织建设、工作范围、调解原则等都作 了详细的规定。1999 年召开的第四次全国调解工作会议提 出“调防结合，以防为主，多种手段，协同作战”的口号 以建立大调解，大服务的格局为主要目标。XX 年 9 月 5 日 最高人民法院审判委员会第 1240 次会议通过，XX 年 11 月 1 日起实施的最高人民法院关于审理涉及人民调解社会的 民事案件的若干规定确立了人民调解的法律效力。 4、律师制度。律师制度起源于西方商品经济的兴起、 民主与法制的进步和人权保障、实现司法正义的法治思想， 故而律师职业价值显然也源于商品经济、民主与法律制度 和法治思想。律师是受当事人委托或者法院指定参加诉讼 或非诉讼的法律事务，为社会和公民提供法律帮助的人。 律师管理体制基本是按照行政机关的模式建立起来的。 “根据律师暂行条例的规定，律师人员的调配、考核、 奖惩、思想教育、专业培训，以及律师经费的管理、律师 机构的设置和各项物质设施的筹措等一系列组织建设和行 政管理工作，都要各级司法行政机关来抓，这也只有各级 司法行政机关才能办得到。” 5、仲裁制度。仲裁制度是指民事争议的双方当事人达 成协议，自愿将争议提交选定的第三者根据一定程序规则 和公正原则做出裁决，并有义务履行裁决的一种法律制度。 仲裁通常为行业性的民间活动，属于一种私行为，即私人 裁判行为，而非国家裁判行为，它与和解、调解、诉讼并 列为解决民事争议的方式。但仲裁依法受国家监督，国家 通过法院对仲裁协议的效力、仲裁程序的制定以及仲裁裁 决的执行和遇有当事人不自愿执行的情况时可按照审判地 法律所规定的范围进行干预。因此，仲裁活动具有司法性， 是中国司法制度的一个重要组成部分。1994 年 8 月 31 日颁 布的中华人民共和国仲裁法统一了全国的仲裁制度， 采用国际上通行的基本原则、基本制度、习惯做法，使我 国的仲裁制度与国际仲裁制度接轨。 6、公证制度。新中国的公证制度是借鉴前苏联公证制 度逐步建立起来的。早在 1946 年解放区就有了公证制度的 雏形，这一年*市人民法院首先开办了公证业务，随后， 沈阳、上海等地的人民法院也相继开办了公证业务。建国 后，公证制度在我国大中城市得到了推行。1951 年 9 月 3 日，中央人民政府颁布的中华人民共和国人民法院暂行 条例规定，公证由市人民法院和县级人民法院负责办理。 1953 年，根据第二届全国司法会议精神，公证工作转为为 经济建设服务为重点，主要办理公私之间签订的经济合同 公证。1954 年，公证工作转归司法行政机关直接领导和管 理。1956 年 1 月 31 日，司法部在关于公证业务范围问题 的通知中指出：公证工作“应该大力加强并开展有关公 民权利义务关系方面的公证业务”。于是，公证工作普遍 加强了对遗嘱、继承、收养子女、房屋买卖和租赁、委托 书、亲属关系、失踪、死亡等方面的证明业务。1956 年 7 月 10 日，国务院批准的司法部关于开展公证工作的请示 报告指出，要在 30 万人口以上的市设立公证处，其他的 市和侨眷较多的县如不具备设立公证处的条件，则应在人 民法院中附设公证室；同时指出要通过公证监督合同的履 行。XX 年 10 月 1 日起，司法部施行关于深化公证工作改 革的方案，从而推进公证机构向事业单位转制。改革后 的公证机构不再是行政机构，而成为执行国家公证职能， 自主开展业务，独立承担责任，按市场规律和自律机制运 行的公益性、非营利性的事业法人，今后国家不再审批设 立行政体制的公证机构。 7、法律援助制度。法律援助制度，也称法律救助，是 为世界上许多国家所普遍采用的一种司法救济制度，其具 体含义是：国家在司法制度运行的各个环节和各个层次上， 对因经济困难及其他因素而难以通过通常意义上的法律救 济手段保障自身基本社会权利的社会弱者，减免收费提供 法律帮助的一项法律保障制度。它作为实现社会正义和司 法公正，保障公民基本权利的国家行为，在一国的司法体 系中占有十分重要的地位。中国在 1996 年 3 月 17 日通过 的新的中华人民共和国刑事诉讼法第 34 条规定：“公 诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没 有委托辩护人的，人民法院可以指定承担法律援助义务的 律师为其提供辩护。被告人是盲、聋、哑或者未成年人而 没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务 的律师为其提供辩护。被告人可能被判处死刑而没有委托 辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为 其提供辩护。”这是在我国立法史上，首次将“法律援助” 明确写入法律，是我国法律援助制度建设的一个重要里程 碑。1997 年 1 月，司法部法律援助中心成立。随后，中国 法律援助基金会经国务院批准成立。XX 年 7 月 16 日，国务 院公布了法律援助条例，自 XX 年 9 月 1 日起施行。 法律援助条例对我国法律援助的性质、任务、组织机 构、范围、程序、实施和法律责任等基本问题做出来全面、 具体的规定。 二、美国的司法行政体制概况 美国的司法行政管理主要是指法院系统的行政管理。 根据三权分立原则和法律职业的自主性，行政部门和立法 机构无权就法院管理对法官和各法院发号施令。在历史上， 由于没有任何负责行政管理的机构来协调法院事务，法官 们曾经各自按照其认为合理的程序和政策行事。但是随着 社会发展和 20 世纪初兴期的司法管理运动，目前美国法院 的司法行政权呈现出集权的趋势。 美国联邦司法行政管理机构 依照宪法赋予的设立地级联邦法院的权力，国会对法 院的行政管理也有着广泛的控制权力。国会要求法院每年 进行汇报，并且在法院系统建立了行政、教育和政策制定 机构，这些机构为法院和其他政府部门服务，也为法院系 统提供了与其他政府部门进行对话和联络的机制。不过， 法院系统的司法行政工作实际上主要还是由法院系统自行 组织和管理的。目前负有司法行政职责的机构主要有： 1、司法部。美国联邦司法部成立于 1870 年，负责联 邦法院的行政管理工作，其部长享有阁员地位。美国司法 部的任务是保障法律的施行，维护美国政府的法律利益和 保障法律对美国所有公民都是平等的。其部长是美国总检 察官，但是随着法院内部司法行政管理机构权力的扩张， 司法部的行政管理权力日渐衰落。 2、联邦司法委员会。联邦司法委员会是联邦司法系统 内部权力集中的最早的正式体现，是国会建立的国家一级 的联邦司法部门的政策制定机构，主要负责法官们的道德 标准和司法预算等重要事务。 3、联邦法院司法行政管理局。联邦法院司法行政管理 局于 1939 年建立，这是联邦法院开始获得自我管理权的正 式标志。它基本上负责联邦法院的日常运行，包括制定并 向国会提交联邦法院预算，审核并分配法院的经费等。 4、联邦司法中心。联邦司法中心于 1967 年组建，其 职责是在理事会的指导下开展司法行政管理的研究工作， 实施法官和其他法院工作人员的培训计划，以及衡量联邦 法院所需要的新技术。 5、巡回法院执行官。美国国会在各联邦巡回法院设立 了执行官职位，执行官由巡回区司法委员会任，除对设在 本巡回区内的联邦巡回区法院和联邦地区法院的活动进行 行政管理权外，还负责制定预算和决算，分派和指导非司 法人员，在备巡回区内与政府机构和州法院进行联络等等。 6、联邦最高法院首席大法官行政助理。国会与 1972 年为联邦最高法院首席大法官配备了一名行政助理，其职 责是协助首席大法官处理行政管理事务。“此外，在美国 的部分联邦地区法院，如纽约州东区和南区、佐治亚州北 区以及弗罗里 XX 南区等设有法院行政主管。承担通常由法 庭书记官负责的全面管理工作，后者则诸要素则管理和控 制案件向法院的成交过程。” 美国的州司法行政管理机构 和联邦法院系统一样，州法院系统的大部分行政管理 权力集中在法官手中，大多数州的终审法院拥有制定规则 的权力，负责州属法院的全面管理和监督。尽管和联邦法 系统体系化的行政管理机构相比，州法院系统的管理状况 相对落后，但是，目前各州相继成立了由州终审法院首席 大法官为首的司法委员会，负责监督本州各级法院的司法 业务，制定法院行政管理的规章等工作。 美国的律师制度 美国的律师制度渊源于英国，但并未继承英国律师制 度中的分级制度、业务垄断等传统做法，而是伴随美国政 治、经济和社会的发展，开辟了一条独特的发展模式。美 国的律师准入条件十分严格，而且会对申请成为律师的人 进行严格的道德品行调查，没有劣迹才可以成为律师。美 国没有统一的全国性律师考试，所有律师都是由所在州进 行考试选拔，尽管美国的律师考核相当的严格，但还是有 大批的人会报考律师，因为律师对他们而言是一种荣誉和 地位的象征。而且，在美国的历届总统中，有许多就是律 师出身的，由此足以见证律师在美国的重要地位。 律师是受委托人，是委托人的代理者，其权利和义务 一般由此派生。也就是说，律师代表其所代理的部门、单 位或个人当事人，代表当事人说话既是其权利也是其义务， 代表着当事人的权益；进入诉讼程序，代表着由当事人衍 生过来的权利。除代理诉讼外，美国律师签署传唤证人的 文件，具有强制性。“美国的律师有法庭豁免权，不必向 法庭作证。如当事人双方达成协议失败，律师不能在法庭 上说，不能透露当事人秘密；不能以诉讼是否成功来确立 收费标准，律师业不能做广告等。” 三、中国司法行政制度存在的问题 随着中国社会近几十年的不断发展，旧的司法行政体 制就开始暴露出越来越多的问题。例如，劳动教养制度是 在 1957 年由中央制定并开始实行的，其在当时历史环境和 条件下一些措施已经不适用于现在某些情况，而且劳动教 养制度的执法存在着很大的随意性，劳动教养机关在审批 和执行劳动教养过程中缺乏统一的标准，难以对案件做出 公平、公正的处理。由于执法上存在随意性，也为司法腐 败提供了生长的土壤，在现实办案过程中存在不少由于缺 少法律规定滋生的以罚代教、以教代刑的不正常现象。而 且，劳动教养的程序规定存在严重缺陷。劳动教养是一种 较长时间限制公民人身自由的强制措施，本应当为其设定 较为严密的法律程序。但现行劳教法规更侧重于实体方面 的规定，导致程序规范严重缺乏。关于劳动教养问题的 决定中没有涉及程序上的规定，劳动教养试行办法 中虽规定有一定的程序，但又过于原则，缺乏可操作性。 如第 12 条规定：“承办单位需查清事实，征求本人所在单 位或街道组织的意见，报请劳动教养管理委员会审查批准， 做出劳动教养的决定，向本人和家属宣布决定劳动教养的 根据和期限。被劳动教养的人在劳动教养通知书上签名。 ”这一规定，是目前行政机关办理劳动教养案件的主要操 作规则，用这一规则与刑罚的适用相比较，没有刑事诉讼 法规定的经侦查、起诉和审判后才能交付执行的严格司法 程序，而且劳动教养决定一经做出立即交付执行。与治安 处罚的适用相比较，没有治安管理处罚条例中规定的被处 罚人在提供担保人或交纳担保金后可暂缓执行的程序规定， 没有向被劳教人员送达劳动教养决定书的规定，更没有向 被劳教人员告知复议权和起诉权的规定，这与行政处罚法 所严格要求的具体处罚程序形成了强烈的反差。 律师制度在中国的发展也存在着诸多问题，主要表现 为对律师考核时对律师从事者的品行、道德没有要求，对 律师在法庭上的权力不够尊重。比如近期在审判 XX 黑恶势 力头目时，为其辩护的律师李庄也因涉嫌制造伪证和教唆 犯罪嫌疑人制造伪证被判刑二年六个月，而当时由于证人 没有到场，李庄根本就没有对证人进行必要的质问和辩论。 事后法院却对外宣称，“XX 警方是在拘留证人的情况下取 得的证词，拘留证人取证这种方式本身就不合法。”中华 全国律师协会宪法人权委员会副主任，XX 市律师协会副会 长陈有西对这些最后被法院采信的证据的真实性、合法性 和关联性深表怀疑。这足以说明我国的法院对律师的权力 和义务的尊重程度不够。 四、美国司法行政制度对于中国的借鉴意义 尽管社会的根本制度不同，但是美国的司法体制可供 中国借鉴之处很多。首先，美国法院系统的行政管理主要 由法院系统自行组织和管理。这在客观上有利于保持法院 在诉讼中的中立地位，同时又有助于保证法院工作的正常 运转，提高工作效率和工作质量。这一点恰恰是中国法院 系统的薄弱环节，中国目前的法院都是由所在地政府拨付 办公经费，并对