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中外公务员制度之比较 李景平，李亮 (西安交通大学，陕西西安 710049) 摘要 从公务员制度规范出发，选取了美、英、日、 法、德等发达国家的公务员制度作为参照系，通过与中国 公务员制度进行对比分析，指出中国公务员制度存在的不 足之处，并且结合中国国情和公务员制度发展趋势，提出 了具体的建议，以期取长补短，对中国公务员制度的改革 和发展有所裨益。 关键词 中国和外国；公务员制度；公共人事管理 中图分类号 D6303；D733 文献标识码 A 文 章编号 1008245x(XX)o3006905 。 The comparison of China and foreign countriescivil servant system U JingpingU Hang (Xi an jiaotong University，Xi an 710049，China) Abstract Choosing Hesperian civil servant system (egAmerican，British，French，Germany，and Japanese)as reference，the text，from lan dscape orientation，compares them to our countryS civil servan t systemAnalyzing their advantage an d disadvan tage an d developing trend，it wan ts to learn from others strong points to ofset oneS weakness，an d benefits to the reformation and development of Chinese civil servan t system Key words China& foreign coun tries ：civil servan t system；pe rsonnel administration 当今世界，公共人事管理与私人人事管理最大的 区别就是公共人事管理的法制化趋势，公务员制度的 建立是这一发展趋势的必然结果。法制化使公共人事 管理的每个环节都有法律依据，实现了国家对公共人 事的依法管理。公共人事的法制化进程始于 19 世纪 中叶，英国和美国先后于 1855 年和 1883 年率先建立 了具有两官分治、职务常任、政治中立和考试任用等 特 征的公务员制度。此后，公务员制度影响日盛，风靡 全 球，世界各发达国家和多数发展中国家都接纳了这一 科学的公共人事管理制度。美国、法国、日本、德国 等 都将公务员制度法典化，从而将公共人事管理纳入了 国家的法治轨道。 1993 年 8 月 14 日，中华人民共和国国务院颁布了 国家公务员暂行条例，标志着我国公务员制度的 真 正建立。从此，中国有了第一部符合社会主义制度要 求的公务员管理法规，结束了长期以来干部“一揽子” 管理的状况，标志着我国的公务员管理步人法制化、 科 学化、专业化轨道，具有里程碑的意义。当然，任何 一 种制度的完善都有一个渐进的过程，发达国家的公务 员制度的建立和发展，经过了一百多年，最终才得以 成 熟。而我国公务员制度才刚刚建立，与一些发达国家 相比还存在很大差距。因此，吸收和借鉴发达国家的 经验，建立和完善有中国特色的公务员制度具有十分 重要的意义。 党的十一届三中全会以来，我国政府体制改革取 得了前所未有的成就，公务员制度建设也步人快车道， 特别是社会主义市场经济体制的建立，具备了与发达 国家公务员制度相比较的条件和基础，足可以与一些 发达国家的公务员制度进行比较，与国际惯例接轨。 鉴于此，本文选取美国、日本、英国、德国、法国等 一些 发达国家作为参考系，根据可比性原则，从公务员制 度 体系规范出发，与我国公务员制度作横向比较分析。 试图通过比较中外公务员制度的优劣利弊，借鉴和吸 收国外特别是发达国家公务员制度的优点和经验，以 弥补我国公务员制度方面存在的不足，促进我国公务 员制度的科学化、规范化。 一 、中外公务员制度比较 所谓公务员制度，就是指按照宪法、法律的规定和 行政法规的要求建立的国家人事管理的规范制度。中 外公务员制度由于社会制度不同而有所不同。下面以 收稿日期 2o011017 作者简介 李景平(1958 )，男，陕西礼泉人，西 安交通大学人文社会科学学院公共管理系副主任，副教授。 _ 李景平： 国务院 1993 年 8 月批准的国家公务员暂行条例规 定的范围为基准，与国外一些国家的公务员制度进行 比较。 (一)中西方公务员界定的比较 关于公务员概念，有数十种之多，各国公务员在称 谓、内涵和外延等方面存在着差异，美国称政府雇员、 英国称文官、法国和日本都称国家公务员，波兰称国 家 工作人员、德国称联邦官员等。我国从 1993 年起，将 行政机关干部从干部队伍中分离出来，称之为公务员。 国家公务员包括：(1)各级国家行政机关中从事行政管 理的工作人员；(2)履行国家行政权利、从事行政管理 活动但使用事业编制的单位的工作人员；(3)上述两类 单位中党、团、工会等组织的工作人员。表 1 是中外 各 国公务员的范围及分类，它比较了中外各国公务员概 念的内涵和外延。 表 1 各国公务员的范围及分类 从表 1 可以看出，西方发达国家的公务员在管理 上都作了政务官(或特殊职)与事务官(或一般职)的划 分和区别。而我国国家公务员暂行条例并没有作 此 划分，而是划分为领导职与非领导职。这可以说是我 国职位分类的一个特点。但是，这种划分，只是为了 适 应我国目前行政情况以及行政传统的一种过渡性划 分。这种划分在实际运行中很容易走样，比如会出现 上一级非领导职务的人员对下一级非领导职务的人员 实行“领导”。结果，还是分类不清。所以，根据我 国的 70 国情，建立政务官(特殊职)与事务官(或一般职)的划 分，对事务官依据公务员法进行管理，这将成为 我国 公务员界定和划分的一个趋势。 对于政务官或特殊职是否属于公务员的范畴，各 国规定不同。但是，各国关于政务官的选举、任命、 任 职、权利、义务等的制度都是由宪法、选举法或其他 专 门法律加以规定；有关事务官或一般职的考试录用、 考 核培训、工资福利等制度是由公务员法加以规定。政 务官并不适用于公务员法。我国不实行“两官分途”， 对类似西方政务官的公务员，统一适用于公务员法律。 (二)中西方公务员考试录用制度的比较 对于公务员的选用，一般采用考试录用制度或考 任制，它体现了公开、平等、竞争、择优以及重视人 才的 原则。各国都有专门的考试机构，负责公务员的考试 和选拔。公务员考试的方式大多是以下三种：笔试、 口 试和实际操作考试。还有品行和经历评定，是考试录 用方式的一种补充。考试的内容也大体相同，包括基 础知识、专业知识、基本技能、智力发展、心理素质 等五 个方面，只是各国具体考试内容在不同方面偏重不同。 表 2 是各国公务员考试级别及应试资格情况，它比较 了各国公务员在考试级别及应试资格方面的不同。 表 2 各国公务员考试级别及应试资格 我国国家公务员暂行条例规定的考录范围为担 任主任科员以下非领导职务的国家公务员，根据新 录 用国家公务员任职定级暂行规定，考试录用的级别 一 般为 11 级到 l5 级，在职位分类中属中下级。而西方 则可直接录用高级公务员。相比之下，我国的公务员 录用范围不仅太窄，而且职位低。在今后我国的公务 员改革中，在完善公务员分类制度的同时，应按照我 国 公务员的分级制，参照西方发达国家的考试分级，进 行 划分，扩大和提高公务员的录用职位和职级范围。 另外，在公务员的选用上，西方发达国家比较注重 职务上所需要的知识能力。而我国不仅注重业务素 质，还强调公务员的政治素质。这对于保证党的领导 _ 西安交通大学学报(社会科学版) 地位以及党和国家政策的一致性十分必要。这也使我 国公务员带上很浓的政治色彩。 (三)中西方公务员考核、晋升制度的比较 世界各国在考核内容和考核种类上的具体规定可 能有所不同，但大体上都是一样的。不论考核项目多 少，考核内容可以分为三大部分：工作成绩(包括工作 质量、工作数量、创造改造等)、工作能力(包括基础 知 识技能和业务能力)和工作态度。其中以工作成绩为 主。我国的“德、能、勤、绩”的考核内容也不例外。 考 核种类可以分为两种：平时考核或随时鉴定、年度考 核 或年度鉴定。详情见表 3。 表 3 各国公务员考核制度及等级 国别考核名称 考核等级 日本勤务考评 优异、优良、良好、不良、劣 中国 考核制 优秀、称职、不称职 在实践中，目前我国大多部分公务员的考核成绩 或考核等级，都集中在“称职”这一等。这十分不利 于 优劣的界定。从我国目前国情来看，可以将公务员的 考核等级划分为四等或五等，对称职和不称职加以细 化。称职者可分为优秀者、良好者、一般者。优秀者， 给予提薪和优先晋升机会；良好者给予提薪；一般者 不 予提薪，同时鼓励其向称职努力。不称职者可分为： 一 般不称职职者和严重不称职者。一般不称职者停薪， 同时事先给予警告，敦促其达到工作标准；严重不称 职 者，则给予免职。表 4 是国外考核等级与奖惩挂钩的 情况。 表 4 国外公务员考核等级与奖惩 国别 考核等级 奖惩 优等(工作超过标准)提薪一级，并拥有优先提职的机 会 美国满意(工作合乎标准) 不满意 (工作没有达到标准) 提薪一级 酌情减薪、降级或免职 从表 4 上可以看出，国外考核成绩与奖惩挂钩，实 际上包括了功绩晋升制度。这是目前发达国家普遍实 行的比较有效的晋升制度，它无论对于新公务员还是 老公务员都是公平的，而且在实践中也有利于促使公 务员改进工作，提高行政效率。 除了功绩晋升制，还有其它一些常见的晋升制度， 国外公务员晋升制度见表 5。 表 5 公务员晋升制度 晋升类型晋升标准 优点 缺点 比较可靠，不致 工作年限 嚣 坐等虢以求晋升 恶等因素的影响 考试 堡 表 一绩釜 桁改 越级 成绩突出、鼓励作出较大贡 晋升制 贡献较大献 我国长期以来实行的主要是年资晋升制，这很大 程度上增长了官员的惰性，导致行政效率的下降。我 国在国家公务员职务升降暂行规定中也确立了其 它 几种晋升制度。通过表 5，也可以看出功绩晋升制具 有明显的优势。对我国现行的公务员晋升制度改革， 其应主要采用功绩晋升制，这对于打破长期以来形成 的“干部能上不能下”和“铁饭碗”，打破干部终身 制十 分有利，同时也有利于激励公务员，提高行政效率。 (四)中西方公务员工资制度的比较 目前世界各国工资制度普遍采取的以下四个基本 原则：(1)定期原则，即定期提薪；(2)平等原则，即 同工 同酬；(3)平衡原则，即与其他行业人员工资保持平衡； (4)适应形势原则，即薪金增长率大于物价上涨率。表 6 给出了中外部分国家公务员工资制度情况。 表 6 各国公务员工资制度 私营企业人员的工资水平，根据市场法则，随着企 71 _ 李景平： 业经济效益和物价变动而自然升降；而公务员的报酬 是依据法律法规进行程序性调节的。两种截然不同的 工资形成和调节机制，这就势必造成二者之间的工资 差距，尤其是同类人员工资待遇方面的不平等。为了 更多地吸引人才、留住已有人才，而又不至于使国家 财 政开支过大，目前西方发达国家都参照私营企业同类 人员工资的增长幅度，调整公务员的工资水平。例如， 美国联邦工资比较法(1970 年)规定，通过对私人 企 业相应人员工资的调查，找出联邦雇员与私人企业的 工资差，从而确定联邦雇员综合工资表的合理调整率， 以弥补公务员工资与私营企业中同类人员的工资差 距。我国也实行平衡原则(见表 6)，但是却很大程度 上保留计划经济体制下单一经济实体的痕迹。今后的 公务员工资制度改革，可以借鉴美国的工资水平制度， 参照我国国情，对平衡原则的具体实施办法进行改革 和完善。 市场经济就是法制经济，工资立法既是工资制度 的定型化，也是公务员工资制度正常运行的重要保障。 通过工资立法可以保持公务员工资制度的稳定，合理 规范各类人员的分配关系，并保证工资水平的均衡增 长，能有效地避免因财政原因而出现的随意性状况。 (五)中西方公务员培训制度的比较 目前世界各国的培训种类不外乎两种：职前培训 和在职培训。我国把培训种类规定为初任培训、在职 培训、专业知识培训和更新知识培训。其实后两种可 以归人在职培训。目前，我国的对党的干部和主要行 政干部的培训多由各级党校来承担。但是，这种培训 既没有制度化，其体制也不适应我国建立的公务员制 度。相比较西方发达国家的培训制度而言，我国的培 训制度迫切需要完善，使之制度化、法律化、专门化。 西方发达国家比较注重政府与高等院校的合作， 共同培训公务员。而我国的国家公务员培训暂行规 定中却没有这方面的规定。因此，我国在今后的公 务 员培训制度的改革中，应当注意与高等学府的合作， 将 培训工作与高等教育工作结合起来，让各类大学承担 中低级公务员的培训任务，充分利用高校人才优势和 发挥高等教育的作用。 全面推行国家公务员制度以后，我国实行“定职 能、定机构、定编制”的“三定原则”，一人一职， 除了领 导职位外，公务员岗位间很少流动和轮换，参加培训 学 习的时间太多势必会影响日常工作的开展，因此许多 公务员不能纳入到终身教育体系中。在处理工作与培 训的矛盾时，我国可以借鉴英国的“学徒制”和美国 的 “工作培训”。中外公务员培训制度比较见表 7。 (六)中西方公务员退休制度的比较 从职务管理角度讲，退休是政府解除其与公务员 行政职务关系的主要方式；从公务员权力角度看，退 休 人员依法享有领取退休金等权利；从政府管理角度看， 72 政府必须履行筹措和发放退休金、管理(或委托社会组 织管理)退休人员的职责。所以，退休制度通常包括退 休方式、退休金和退休管理机构三个方面的内容。 表 7 各国公务员培训制度 国别培训方式 培训内容 培训机构 1公共必修课包括建设有 中国特色社会主义理论， 法律法规和政策，市场经 1，国家行政 济知识，科学技术知识，公学院，2，省、 在各种培共行政管理知识和国家公自治区、直辖 中国训机构中务员行为规范。2，根据相市行政学院 进行培训关业务工作的需要而设置 3，管理干部 的专业知识和技术科目。学院或其他 3，为拓宽、提高国家公务培训机构 员知识和技能所设置的选 修课科目 在各高等 1，专业性质的：会计、薄 1，文官学院 院校学习记、商法、经济、地理、历 2，各部专业 业余时间史、伦理学等 2，文艺类：建培训学校 3， 一进修研究筑、艺术、文学、哲学、心理政府委托培 进修学徒学、音乐等 3，专为妇女开训公务员的 制 设的，内容以家政为主 大学 从实践上来说，各个国家由于国情不同，公务员退 休制度有所不同。这里给出中外公务员退休条件情 况、退休费筹措情况见表 8、表 9。 我国公务员退休制度的实行，打破了传统干部人 事制度中最突出的弊端：领导职务终身制、干部身份 终 身制。这有利于我国公务员队伍的新陈代谢，促使政 府行政机关充满生机和活力及高效率。但是我们也应 该看到我国在退休条件的规定上的不合理性。中国的 法定退休年龄是 20 世纪的 50 年代制定的。20 世纪 50 年代我国人口平均预期寿命 50 岁左右，而目前我 国人口平均寿命 71 岁，而且将来有可能会进一步提 高。也就是说在过去 50 年内全国平均寿命提高了 20 多岁，但是退休年龄几乎没有什么变化，仍然是男性 60 岁，女性 55 岁。我国的国家公务员暂行条例中 的有关退休制度继续因袭这一规定。中国现行的政策 主要是依靠仍在工作的人口来负担已经退休人口的养 老金。根据蒙特利尔中国分析报的有关报道，预计到 2030 年，中国尚未储备基金的养老金额总数将会高达 _ 西安交通大学学报(社会科学版) 上万亿美元。对于一个发展中国家来说，显然是一个 过于沉重的负担。目前有许多国家和中国一样都面临 着人口老龄问题。针对这种状况，为了减轻养老保险 给社会造成的压力，许多国家都纷纷改革养老保险制 度，提高退休年龄，实行弹性退休。在这方面，我国 可 以借鉴美国改革的经验。 表 8 各国公务员退休条件 ：巨 士 国别 正常退休条件规定(不含因公伤等退休) 公务员的退休费是现代政府开支的一项重要组成 部分，它是公务员相比与其它行业人员的一个优势， 也 是政府吸引人才的一项重要措施。中外公务员退休费 筹措见表 9。 表 9 各国公务员退休费筹措 代表国家退休费筹措类型 退休费筹措方法 但是它也会给政府带来财政上的困难。比如法国 现在就为其庞大的公务员队伍的退休费问题感到头 痛。中国人口众多，公务员的绝对数大，以前政府承 担 公务员的全部退休费，这对于政府来说是一个沉重的 负担。我国现在进行行政改革，不能不考虑公务员退 休费的筹措方式的改革。我国国家公务员暂行条例 规定，国家公务员退休后，享受国家规定的养老保险 金。今后公务员的退休纳入社会养老保险范围，由政 府和公务员按一定比例分担，共同筹集退休金。 二、西方公务员制度对我国公务员 制度建设的启示 通过对中西方公务员制度的主要方面进行分析比 较，指出其利弊，并为中国今后的公务员制度改革和 发 展提出建议。综上所述，我们可得出以下几点结论： 1通过上述的比较中看到，各国公务员制度有共 同点，又各具特色。这个特色之处就是与本国国情和 历史文化传统相结合的产物。事实上，也只有与本国 国情和历史文化传统结合，吸收借鉴别国的先进制度 经验方法才有意义，才能成功。因此，在吸收借鉴西 方 发达国家的公务员制度的同时，注意研究中国的历史 和现状，不是生搬硬套或“全盘西化”，而是对西方 先进 的公务员制度理论进行中国化的科学化的实践，从中 找出一条适合中国的公务员制度发展道路。 2西方发达国家对于“政务官”和“事务官”实行 “两官分途”管理，即：政务官“政治化”，事务官 “职业 化”。这是西方多党制的产物，为了避免多党轮流执 政 带来政局不稳。中国共产党是我国的唯一执政党，根 据我国的国情，我国没有必要实行“两官分途”。相 反， 我国原有的对国家工作人员注重政治立场方面的要求 应保留。事实上，让公务员绝对的政治中立，是不太 可 能的，也有很大弊端。西方发达国家也在逐渐改变 “两 官分途”的管理模式，使公务员在保证执行公务时公 正 严明的同时，保持一定的政治敏感性。 3健全的法律制度是保证公务员制度顺利推行和 健康发展的重要条件。西方公务员制度的一个最为显 著的特点，就是有一套与公务员制度相适应的法规体 系，我国从颁布国家公务员暂行条例以来，先后 制定 并颁布了一系列与之相配套的法规、规章和实施细则。 这是一个很好的开端，但是，我国的公务员制度的法 规 体系并不完善。例如，各地区政治经济文化发展并不 平衡，且各具特色；中央政府和地方政府的公务员的 职 责和职务规范还有很大差异。而我国的国家公务员 暂行条例和有关法规对我国的中央和地方公务员并 没有区分。这很明显是不妥当的。因此，我国的公务 员制度有关法律法规，仍需要在实践中不断修改、补 充 和完善。 4一个国家行政体制运行效能的高低同该国公务 员队伍的专业化程度密切相关。完善考试录用制度是 提高公务员队伍素质的第一关。“要得到第一流的人 选，必须求助于竞争。”我国公务员考试录用制度， 应根 据公平竞争的原则，扩大考试录用的职位范围，对考 试 采取分类、分级、分地、分期举行，笔试、口试、实 际操作 考试以及各种特殊方式等各种考试方式并用，全面检 测 公务员的基本知识以及适应职位的专业知识和技能。 5由于社会发展越来越快，知识的更新速度也越 来越快，同时也就意味着，公务员的知识陈旧率越来 越 高。因此要完善公务员培训制度，运用国内培训、国 外 培训、在职培训、进修培训等各种培训方式，加强对 公 务员的培训，培养其创新能力、适应能力，不断更新 其 (下转第 93 页) 73 _ 西安交通大学学报(社会科学版) 汇之根柢”。23j 程氏的“心”范畴是“弥纶六合、 贯通千 古之道”的心，它对万物的化生及与道的关系是“统 宗 会元”的完全决定作用。这较陆九渊心学说更抽象悠 远。陆氏心学则是现实的，即“宇宙便是吾心，吾心 即 是宇宙”。程氏的心学说与陆氏心学说相比，已不只 是 超越了陆氏心学的主观精神，而是脱离了现实物质社 会中活动主体的人和物质世界本身的客观精神了。如 何接通朱陆之学呢?程氏提出“心不外乎此理，理不外 乎此心”，这里的语义，一是在申明陆氏“心即理” 的命 题，二是将朱熹之理降到与陆氏之心相等的平行，由 此 实现了汇合。 汇合朱陆之学在宋代理学系统可以说是一种同质 原则下的降阶互等的思想学术实践。因为，宋代思想 领域中三种并存的“气”、“心”、“理”本体论， “气”、“心” 二论始终都是认同理本体并归向理本体的，其创设者 都是以理本体来统率气本体和心本体的。这就有一个 将理本体看作高于其它二论的含义，也只因为这样， 气 本体、心本体及其论者始终没有脱离理学系统，而都 只 是限度和节制地保持己论。然而，理学学者将其哲学 本体理论主张从理本体移向心本体，这就同在朱陆之 学中的汇合理论实践不同了。汇合朱陆之学是一种保 守派属的兼综，而从理本论转向心本论则是对朱子理 学的既有统属格次进行消解。同时也表明了学派成员 在学术派系崇尚观念上的退移。魏了翁从朱子的干城 人物、力翻“庆元党禁”之案的中坚者转向前继邵雍 “心 为太极”之说，到后来提出脱离主观一般物质的心本 体 论：“心者，人之太极，而人心又为天地之太极，以 主两 仪，以命万物，不越诸此”，“千百载而一日，亿万 人而一 心”， 与前所持的理学观点大相径庭，表明学派分 化 先自立论转移。 参考文 献 1 元脱脱宋史MXX：中华书局，1978 2 朱熹朱子文集MXX：商务印书馆，1947 3 陈淳北溪字义MXX：中华书局，1937 4 黎靖德朱子语类MXX：中华书局，1963 5 魏了翁魏鹤山集MXX：中华书局，1935 6 黄宗羲全祖望宋元学案MXX：中华书局， 1956 7 司马迁史记MXX：中华书局，1982 8 张守节史记正义MXX：中华书局，1938 9 庄周庄子M上海：上海书店，1937 10 戴圣礼记MXX：中国书店，1939 11 黎立武大学发微MXX：中华书局，1936 12 邵雍观物外篇MXX：中华书局，1924 13 朱熹四书集注MXX：中华书局，1937 14