中英委任立法制度的比较及思考.docx

中英委任立法制度的比较及思考 【内容摘要】 随着政府职能的扩张和政府机构内部职能的 调整，委任立法制度被各国广泛应用，本文旨在通过对中 英两国委任立法制度的产生与发展、委任立法的主体、分 类以及两国对委任立法制度的监督等方面的比较分析，初 步探究两国委任立法制度的差异以及对完善我国委任立法 制度的借鉴意义。 【关键词】 委任立法制度 中国 英国 比较 委任立法作为一种法律制度，不仅表现为一种新的法 律规范形式，而且也构成了国家立法权运作的一种新的形 式。随着十九、二十世纪政府职能的扩张和政府机构内部 职能的调整，无论是奉行议会至上的英国还是坚信权力分 立和制衡的美国，以及法、德、日等国都在本国的立法制 度中首创或引入了委任立法制度。深入研究英国委任立法 制度，对于我国委任立法制度的完善具有十分重要的理论 意义和现实意义。 一、英国的委任立法制度 英国委任立法的产生与发展 委任立法作为一种特殊的立法形式，并非近代才发生， 早在戴雪所谓集体主义时代，它就作为新时代的一个象征 而在一定程度上被采用了。在议会立法职能发展以前，英 王通过枢密院和通过议会制定的法律效力没有区别。当议 会的立法职能发展以后，英王仍然以公告方式行使很大的 立法权力。 在都铎王朝亨利八世统治时期，1539 年议会通过公 告法，授予国王发布公告以限制议会法律生效的权力， 国王的公告具有和议会制定的法律相同的效力。通过该法， 亨利八世以公告方式获得了广泛的立法权。亨利八世还颂 布了官吏法，通过该法任命政府特派员并授予其制定 具有法律效力的法规、条例、法令的权力。这些都是议会 一致认为可以采取这种措施的早期例子。然而，从十七世 纪初至十九世纪末，对政府权力的猜忌是英国宪法的一个 特征，在议会与国王的斗争中，立法权逐渐占了优势，议 会的地位明显提高，议会方面提出一个根本原则，即国王 无立法和征税的权力。在议会与国王的力最对比且行政权 处于劣势的背景下，上述观念和原则直接影响了英国委任 立法的适用，表现在实践上，是十八世纪由于个人自由主 义占统治地位，政府的行政职务不多，委任立法的数量逐 渐减少。但这并不意味着英国停止使用委任立法这种立法 形式，十八世纪议会继续授权行政机关制定救济贫困和排 除污水方面的法规。 直到十九世纪这个改革的时代到来之前，这种授权都 还只不过是涓涓细流而已。此后，开始出现非常笼统的概 括性授权。1834 年济贫法授权济贫专员就有关济贫事 务制定规则和规章，这些官员可以不向议会负责。这一持 续了一个多世纪的授权虽因自 1847 年起济贫专员被要求对 议会负责而告终，但是，它不是仅仅将具体执行事务而是 将制定政策的权力也一并授予行政机关，在这方面，它仍 然是委任立法的一个范例。 委任立法的大量增加是在十九世纪后期工业开始发展 以后，为了应付工业发展所引起的诸多社会问题，迫切需 要国家通过立法加强对经济的控制，而议会不能满足这种 需要，不得不授权行政机关制定行政法规补充议会立法的 不足以适应经济发展对立法的需求。1890 年法定规章法 开始要求各种委任立法须以一种统一形式予以公布。1893 年行政规章公布法则进一步对其分类印刷、分布和编 号，以及供公众查阅等做了规定。这些措施在一定程度上 使这个问题引起了公众的关注。例如，1891 年时，各种行 政规章和命令在数量上比议会立法多两倍。第一次世界大 战前后，由于形势的需要，授予政府几乎毫无限制的应急 处置权，从而不可避免地导致了委任立法的巨大增长。到 1920 年时，战时特别体制尚未废止，各种行政立法和规章 则已达到议会立法的五倍之多。行政机关的权力因此急剧 扩张，引起自由派保守人士对委任立法的攻击。1929 年， 政府任命一个皇家委员会调查部长的权力，委员会提出报 告，承认委任立法是当代行政所必需。第二次世界大战导 致了委任立法的另一个高潮，英国进入所谓福利国家时代， 政府的职务更为扩张，委任立法也随之增加。 附图 1：十九世纪末起英国委任立法数量增加情况 年 份 1894-1913 1914-1918 1919-1929 1940-1945 1950 数 量 1238 1461 1677 2049 2144 英国委任立法的主体 在英国，能够授出立法权力的主体主要有两种： 1、议会 英国是一个议会主权的国家，议会具有全部的立法权， 行政机关不具有职权性立法权，因此，只有议会才是授权 机关，在议会的授权下，行政机关才能制定规范性文件。 具体说来，只有英国的下议院才是委任立法的授权机关。 2、被授权的行政机关或组织 在一定条件下，议会于授权法中也允许行政机关或其 他组织将被授予的立法权力再行授出，经过授权法允许的 行政机关或组织由此成为委任立法关系中立法权力的授出 者。在英国，有权接受议会或其他主体授权进行立法的主 体主要有以下几类： 行政机关 行政机关成为英国委任立法中多数情况下的 授权对象，其中又可分为：枢密院；政府各部部长； 地方政府；其他法律授权机关。 法院的规则委员会 根据最高法院法和郡法院法的规定、 最高法院的规则委员会可以制定高等法院、皇家刑事法院 和上诉法院的程序规则。郡法院规则委员会可以制定郡法 院的程序规则。 英格兰教会 根据 1919 年的英格兰教会大会权力法，英国教会全国 代表大会可以对关英国教会的任何事项制定有法律效力的 规则，但需要议会通过决议确认和英王同意。 下议院 在英国，一个立法案必须由下议院和上议院通 过，英王同意才成为法律。如果上议院和下议院意见不一 致，根据 1911 年和 1949 年的议会法，一个立法案可以由 下议院单独通过、英王同意而成为法律。英国宪法学者认 为这是一种特殊的委任立法。 社会团体 法律有时授予某些社会团体，例如大学、全 国名胜古迹保护协会等团体行使委任立法权力。 英国委任立法的分类 在英国，按照委任立法的程序，可以将委任立法分为 七类: 1、枢密院令 法律授权由枢密院颁布命令所制定的委 任立法，这种形式适用于重要事项或超过一个部以上的事 项。但枢密院令根据英王特权所颁布的命令不是委任立法。 2、部令 部长根据法律授权所发布的条例、命令，是 数目最多的委任立法。 3、临时命令 部长根据地方议会申请所制定的命令， 由政府提交议会，经议会通过临时命令批准确认以后生效。 4、特别程序命令 由地方政府或其他法定机关所制定 的法规，呈请有关部长批准。部长批准后提交议会，如果 在二十一天内议会没有通过决议取消这个命令，也没有人 请求议会修改或取消时，这个命令开始生效。 5、地方政府法规和单行条例 地方政府根据 1972 年的 地方政府法和其他法律的授权，可以制定适用于本地区的 地方法规或单行条例。法定的独立机构，也可以制定单行 条例。 6、实施细则 法定的“实施细则”因其在一些情况下 成为一种与法律具有同等效力的规定，现在得以经常采用。 但细则的约束力并不是绝对的。 7、再委任立法 根据授权法的规定，具有委任立法权 的机关可以再授权其他机关行使有关的委任立法权力。 英国对委任立法的监督 在英国，对于委任立法的监督主要来自议会和法院。 1、议会对委任立法的监督 议会对委任立法的监督集中体现为事前监督与事后监 督两方面。 事前监督 议会是授予委任立法权力的立法者，议会在 制定授权法时，可以决定法规的内容。例如委任立法权力 的范围，行使权力的条件、方式、机关，是否采用法定条 规的程序，是否限制法院的监督以及议会本时对委任立法 的监督方式等。这类问题都必须在制定授权法时事先考虑， 明确规定。 事后监督 事后监督主要体现为议会的备案审查和两院 联合委员会对委任立法的内容提出报告两种形式。备案的 目的是给议员提供一个控制程序，以便了解法规已经制定 并发生了效力。备案的方式及后果不完全一样，一般是因 案而异:不需要议会作出任何决定即可生效，属于单纯备 案;如果议会中任何一院予以否决时，该法规即丧失效力， 但不影响其在议会否决前所发生的效力;在规定的期限内 可对备案的法规提出异议，议会可作出废除的决议，如无 异议，到期即自行生效。英国于 1973 年根据两院联合调查 委任立法的报告，两院共同设立了一个法定条规联合委员 会，专门审查提交议会的各项行政法规和行政管理法规草 案，联合委员会的职权是审查下列问题:法规中是否规定 有租税或其他负担;授权法中是否排除法院对委任立法的 监督;法规中是否有溯及既往的规定;法规的公布和提 交议会备查是否有不合理的迟延;委任立法权的行使是否 有不正常情况，或是否超过授权法的范围;由于某种原因， 需要释明委任立法的形式和目的;法规的起草技术是否有 缺陷。 议会对委任立法的监督虽然有以上方式，实际上效果 不大。由于政党政治的结果，英国议会处在内阁控制之下， 很难对政府实行有效的监督。 2、法院对委任立法的监督 委任立法的权利既然由法律所授予，因此行政机关所 制定的法规如果不在法律授权范围以内就是越权的行为， 这种法规将被法院宣告为无效。越权原则是英国法院监督 行政机关委任立法的依据。 二、我国的委任立法制度 我国委任立法的产生与发展 目前，我国的委任立法权是指国务院及其部委享有的 由宪法或者全国人大以及全国人大常委会授予的制定行政 法规或法律的权力。以 1982 年宪法的颁布实施为分界点， 可以把我国的委任立法发展分为两个阶段： 第一阶段，从 1954 年宪法颁布实施到 1982 年宪法公 布实施前。1954 年宪法规定，全国人大是唯一享有立法权 的机关，从而确立了高度集中的立法体制。这种体制根本 不能满足新中国成立、法制建设初期社会对法律的需要。 1955 年 7 月 30 日，第一届全国人大二次会议通过决议，授 予全国人大常委会制定单行法规的立法权限。1959 年 4 月 28 日，第二届全国人大第一次会议又通过决议，授权全国 人大常委会在全国人大闭会期间，根据实际需要对由全国 人大制定的部分法律进行修改。1981 年，全国人大授权其 常委会通过和颁布民事诉讼法，并于 1982 年颁布实施。 1981 年 11 月 26 日，全国人大常委会颁布了授权广东省、 福建省的人大及其常委会 制定所属经济特区的各项单 行经济法规的决议。 第二个阶段，从 1982 年宪法至今。1982 年宪法对立法 权限进行了调整，形成了一元两级多层次的立法体制，立 法主体实现了多元化，不仅全国人大及其常委会、国务院， 而且省级人大及其常委会、民族自治地方人大都有相应的 立法权，这种立法权限的配置决定了委任立法发展的空间。 这一阶段的委任立法呈现了授权主体和受权主体扩大化、 特别授权与法条授权并存、授权事项的宽泛化等特点。 我国委任立法的主体 由于我国立法主体的多元化，授权主体也存在多元化 的情况,在立法实践中存在的授权机关有以下四类： 1、全国人大及其常委会 全国人大是国家政权的核心， 享有最基本的立法权，是当然的授权主体。但是，由于其 每年只开一次，且会期短，决议事项多，所以并不是我国 最重要的授权机关。而其常委会就可以在这一方面弥补其 不足，所以在我国立法实践中，全国人大常委会通过的法 律占多数。 2、国务院及其各部委、直属机构 在我国的立法体制 下，国务院作为授权主体存在着一个职权性立法和委任立 法同时存在的情形。在实践中，国务院各部委、直属机构 制定的规章也存在授权规定，而且授权较为混乱。 3、省、自治区、直辖市的人大及其常务委员会 4、省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地 的市以及国务院批准的较大市的人大及其常委会 我国委任立法的分类 我国的委任立法，从授权对象的角度可以分为三类： 1、全国人大对其常委会的授权 这是我国具有独特性 的授权立法形式，但这种形式并不被西方国家看好，他们 认为“这会造成宪法权力分配的重新安排”。 2、对国务院的授权 3、对地方的授权 不仅包括对地方人大的授权，还包括对特定地区的授 权，如经济特区。 我国对委任立法的监督 我国没有统一的监督委任立法的法律规定。只是零散 规定了内部监督,如向国务院各部委授权需要国务院的批准,以 及备案制度制定。除此之外，再无“事前”和“事后”的 监督措施。 三、中英两国委任立法制度的比较及思考 在当代，无论是西方法律体系还是社会主义法律体系， 都在发生一个令人瞩目的变化，即制定法的中心正逐渐由 议会立法、法典转变为行政机关或地方国家机关的委任立 法、行政立法，中英两国也不例外。但是，中英两国委任 立法制度存在很多不同之处： 一是从起源和发展来看，中国的委任立法制度较英国 相对较晚，同时英国通过议会主权确立了议会的唯一立法 权，行政机关不具有立法权限，因此不会出现行政机关职 权性立法和授权性立法并立或者冲突的情形，这是由两国 不同的国家结构形式和国家性质所决定的。 二是从委任立法的主体来看，议会是两国的共同授权 主体，而且经议会授权的机关在特定情形下也可能成为授 权主体；但是中国不同于英国的一点就是由于其立法主体 的多元化，导致了授权主体的多元化，不仅全国人大及其 常委会，而且行政机关、地方政府都可以成为授权机关。 虽然从理论上说，具有某一权力的国家机关，都有权将其 权力授予其他机关，但是，我国立法授权主体的一个突出 问题是没有限制授权主体的法律规定。在这种情况下，各 立法主体都在进行立法授权，而主体的不明，必然导致我 国立法授权的混乱。如果不改变这种现象，我国的立法权 就有被分解的危险，而且立法权的影响力也必然会受到极 大的损害。鉴于这种状况的