会计信息质量与财政监督机制创新研究.docx

会计信息质量与财政监督机制创新研究 引 言 党的十七大报告明确提出,“深入贯彻落实科学发展观， 继续解放思想，坚持改革开放，推动科学发展，促进社会 和谐，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗”。当前财 政工作面临一系列深化改革、促进科学发展的新课题，需 要对财政改革与发展进行认真总结，提高对社会主义公共 财政发展规律的认识，理清思路，不断开创财政工作新局 面。随着我国市场经济的不断发展和完善，会计信息质量 对市场经济的健全、资源的合理配置及国民经济的健康发 展将产生越来越重要的影响。为提高会计信息质量，我国 于 1998 年起先后推出了部门预算、国库集中收付、收支两 条线、预算外资金纳入预算管理、政府采购、绩效评价等 重大改革措施。财政资金管理由过去的“切蛋糕”重分配 , 向事先的部门预算，事中的政府采购、国库集中支付和事 后的绩效评价转变。管理不断精细化并逐步与国际接轨， 初步建立起了适应我国市场经济发展需要的公共财政框架。 但与此同时，每年政府审计和会计信息质量检查结果却不 容乐观，政府会计改革和其他财政改革进展速度并不理想， 这与充分利用现代信息技术整合财政管理信息系统有关， 也与会计监督和财政监督在监督的手段和监督的机制方面 没有很好体现时代特点的要求有关。将现代信息技术运用 于财政财务管理和会计核算工作，是提高会计信息质量、 创新财政监督机制的重要手段。 本文通过对会计信息质量与信息技术辩证关系的认识 和对目前会计监督、财政监督现状及存在问题的分析，以 及对财政改革中涉及网络会计实践的总结，就如何在预算 会计核算手段上实行网络会计，创新会计监督和财政监督 机制，提高会计信息质量进行探讨，旨在理清思路，力求 对财政改革有所帮助。 一、会计信息质量与信息技术 会计信息质量是指会计信息应当达到或满足的基本质 量要求。政府会计信息是财政部门履行职能提供给委托人 的社会公共产品，其质量的好坏关系到政府受托责任的解 脱，关系到政府职能的转变和履行，关系到信息使用者的 信息使用和决策效果。 会计信息的质量特征 会计信息质量特征是指会计信息的有用性，是进行会 计选择时应追求的质量标志。主要包括会计信息的可靠性、 相关性、可比性、重要性、实质重于形式、谨慎性和及时 性等。会计信息具有一定的经济后果，是决策者进行决策 的重要依据之一，会计信息最基本的质量特征就是对决策 的有用性。真实性是会计信息的生命，是对会计核算工作 的最基本要求，是保证信息使用者作出正确决策的基本条 件。 会计信息质量与信息技术 会计信息质量与信息技术相互促进，互为影响。信息 技术的进步带动会计信息质量的提高，会计信息质量特征 的不断完善也对信息技术提出新的要求。如 IT 技术，特别 是网络技术在会计领域中的渗透和应用，对会计行业已产 生了深刻的影响，不仅涉及会计行业的技术手段、核算方 式、管理风格等，更重要的是影响会计信息的质量。笔者 认为信息技术在会计工作中的充分运用是提高会计信息质 量的有效途径。信息技术在提高会计信息的及时性方面有 着不可比拟的优势，但会计信息的可靠性和相关性不是光 凭高速发展的信息技术就能达到的，还需要理论构建、道 德约束、监管并行。同时，信息技术对会计信息质量的影 响既有积极一面，也有消极的一面。因此，政府会计工作 应积极研究如何利用现代信息技术提高会计信息质量，创 新财政监督机制，尽可能地发挥信息技术对会计信息质量 的积极作用，减少其负面影响。 二、目前会计监督、财政监督和预算会计核算手段的 现状及存在的问题 会计监督的现状和存在的问题 会计监督是财政管理和预算会计的基本职能，是我国 经济监督体系的重要组成部分。监督的法律依据主要是 会计法，既包括内部监督，也包括外部监督。内部监 督是指会计主体的财务人员对本会计主体财务事项的监督， 外部监督是指会计主管部门、其他会计主体、服务对象， 以及受托人本会计主体的监督。以前的会计监督工作通过 完善会计制度，加大监督检查力度，取得了较好的成效， 随着政府会计改革如政府收支分类、部门预算、部门决算、 绩效评价等政府会计标准体系、报告体系和绩效评价体系 的逐步建立，对会计监督提出了新的要求，当前的预算会 计监督存在以下问题： 1、内部监督流于形式，外部监督缺乏手段。预算单位 建立的内部控制制度往往是为了应付检查，外部的监督检 查也只能检查是否制定了相关的制度，具体执行无法监督。 2、会计资料在传送、查阅的及时性、可靠性、便捷性 方面落后于现代信息技术。造成外部监督和管理决策的成 本高，且事前、事中的监督很难进行。 3、会计规范化缺乏有力的手段，给审计轨迹和管理数 据的提供造成较大的困难。规范化工作仅凭事后监督检查 和指导效果很难保证。年年的会计信息质量检查、会计规 范化达标对会计规范化的促进并不理想。 4、监督链条松动，缺位越位并存，牵制失灵。主要是 不注重监督程序的科学设置，监督程序执行过程的监督手 段不力，人为因素较多，缺乏严密性。 5、外部监督有待加强。外部监督除财政、审计、税务、 银行等专业监督外还包括社会监督，目前社会监督十分薄 弱。会计工作渊源于受托责任，政府是人民的政府是受人 民的委托管理国家事务，财务是事务的价值计量，社会公 众对政府会计有监督的权利和义务。目前会计资料中应向 受托人披露的内容由于缺乏快捷的公示平台，透明度不高。 6、财务成本高,人员培训难。由于软件不统一，资源 不共享，会计教学和会计继续教育培训的效果较差，软件 对财政、财务的精细化管理考虑较少，且标准不统一；会 计人员工作量大，造成社会财务管理成本的浪费。 财政监督的现状和存在的问题 随着市场经济体制的建立和完善，财政职能发生了一 系列的变化，财政在强化宏观管理的同时一刻也没有放松 微观管理，推出了部门预算、国库集中收付、政府采购、 财政统发工资等一系列的精细化管理的改革措施，目的在 于筑牢微观基础。但财政监督滞后于财政管理，主要存在 以下问题： 1、监督的内容和手段原始。目前财政监督的内容和方 式仍以直接检查为主，针对事后的财务会计结果进行处理， 缺乏事前事中监督，没有很好的利用现代信息技术。由于 缺乏事前监督，单位出于自身利益的考虑，以争投资、上 项目为目的，只注重争取建设资金，对于项目的可行性、 投资收益、偿债能力等问题缺乏足够的科学论证，因而在 项目建设过程中出现预算方面的问题，影响了财政资金的 使用效益。监督滞后于财政管理，不能对整个资金使用过 程进行全方位监督，财政资金被截留、挪用、支出效益不 高、损失浪费等方面的问题时有发生。 2、重微观监督轻宏观监督，不注重监督程序执行过程 的监督。就地方经济的发展和社会的稳定而言，财政不仅 要加强收支的管理，更重要的是要发挥四两拨千斤的杠杆 作用。目前的财政监督对政府决策数据的来源、重大项目 可行性论证等的监督程序缺乏监督，也不注重执行过程的 监督。具体表现在：从监督内容上看，对公共收入的检查 多，对公共支出监督少；对财政分配的最终结果检查多， 对全方位监控及资金使用的跟踪问效少；从监督的方式上 看，突击性、专项性检查多，日常监督少；从监督环节上 看，集中性和非连续性的事后监督检查多，事前、事中监 督少。事后监督往往木已成舟，损失惨重，有的甚至造成 干部培养成本的前功尽弃，给国家造成不可挽回的损失。 3、监督与管理严重脱节。通过各项改革，财政管理在 精细化方面迈出了可喜的步伐。部门预算、国库集中收付、 财政统发工资、政府采购和政府会计改革，使财政管理逐 步规范和细化，但财政监督在这些管理和改革中的地位和 作用没有得到很好的体现。目前，财政职能部门尚未与监 督机构建立规范、畅通的沟通方式和制度，致使监督机构 不能准确掌握各项财政资金的拨付情况及有关文件和会议 精神，使监督检查工作经常处于被动地位，降低了检查工 作的效率和准确性、权威性。 预算会计核算手段的现状及存在的问题 会计电算化是信息技术应用于会计领域的初级阶段， 是财政实施会计管理和监督的重要载体，是微观经济管理 的基础性工程。通过财政的大力推行，提高了会计工作的 效率和质量，促进了会计工作的规范化，由于受以前信息 技术的限制离政府收支分类、部门预算、政府采购、财政 统发工资、国库集中收付等政府会计改革和从源头上预防 和治理腐败工作的要求存在较大差距。从某种意义上讲， 目前的电算化工作已不能体现现代信息技术和财政财务管 理的时代要求，主要存在以下问题： 1、仅仅是手工记账的简单模拟，除提高核算速度，降 低会计核算成本之外，本质上并没有改变手工会计信息处 理的方式和内容。在手工完成对交易事项的确认和计量后， 计算机所执行的不过是简单的统计和汇总，手工会计环境 下存在的问题如计量错误、信息失真等仍然存在，并且使 造假、舞弊的手段更加隐蔽。 2、对会计核算手段的认识还不到位。认为会计核算手 段如电算化是会计主体为提高会计核算速度，降低核算成 本而采取的工作措施，是会计主体自己的事，财政部门主 要是制定会计制度、会计规则至于核算手段只是培训指导， 没有必要统一。其实预算单位会计履行的是政府职能，行 政事业单位虽然存在责权利在会计主体上的相对独立的资 产、负债和所有者权益关系，但就一个部门或一个地区的 政府职能的履行不过是这个部门或地区的一个“利润中心” ，单位、部门与地区之间不能出现预算执行的次优化。核 算手段是会计制度、会计规则得以正确执行的技术保证， 政府对行政事业单位需要实行统一的会计管理和监督。 3、电算化滞留在单机模式与政府会计改革中加强财政 管理和监督的要求很不适应。单机模式，一是延长了会计 资料的传送周期，增加了数据出错的可能性。只是对原会 计主体手工会计的简单模拟，没有考虑宏观管理和事前、 事中、事后的监督需要。如财政管理的指标统计分析，仍 然需要手工加计算机才能完成，时效性、准确性都很差； 二是数据不能共享，系统资源忙闲不均。单机录入的核算 信息只有本单位的财务软件才可以识别和运用。财政资金 配置的资源由于不能共享，硬件和软件忙闲不均，造成资 源的极大浪费。三是单机模式工作时资源使用只能处于独 占方式，不能分布进行，协作性差，完成大业务量会计事 项的处理时能力又显不足。一方面造成大量的重复劳动， 另一方面出现人浮于事和有的岗位超负荷的矛盾。如财政 统发工资，部门决算在这方面的矛盾尤为突出。 4、电算化所用财务软件不统一不规范，功能方面没有 体现会计监督财政监督和会计资料的共享和运用。现在的 财务软件功能大同小异，但软件通用性却很差，集成化程 度低，核算子系统间彼此分隔，缺乏会计数据传输的时效 性、一致性、系统性。软件不统一，也给会计教学带来很 大的不便。 5、目前会计电算化的安全隐患大。实行会计电算化的 单位的财务人员一般对计算机病毒的侵入防范意识不强， 未采取有效措施，一旦数据丢失很难恢复。会计档案在形 成和保管中也存在风险，目前还停留在只注重纸质档案的 保管，对电子档案的保管从制度到手段上都很不完善。 当前预算会计网络化实践的现状 随着现代信息技术的发展，尤其是网络技术的不断成 熟与推广，为解决会计监督、财政监督存在的问题、创新 财政监督机制、适应财政管理的时代需求提供了有力的技 术支撑，由此财政部门推出了国库集中支付、会计集中核 算、乡财县管等预算会计和财政管理方面的多项涉及预算 会计网络化的改革，现对改革实践的现状进行简单分析： 1、国库集中收付改革 国库集中收付制度是财政收支管理改革的重大举措， 包括集中收缴和集中支付两个方面。集中收缴是指在税收 收入和非税收入的征缴活动中税务、财政、银行、纳税人 和执收执罚单位实行网络汇缴，网上办公，取消征收过程 的中间环节，使财政收入直接缴入国库或财政专户；国库 集中支付主要是建立国库单一账户体系，资金划拨实行直 接支付和授权支付。直接支付是将商品支出和劳务支出的 资金直接拨付给供应商和劳务提供者，减少资金划拨过程 的中间环节，有效防止贪污、挪用、挤占财政资金的行为， 单位零星支出由财政授权给预算单位按预算用途在财政的 监管下自主使用，操作上实行财政、人民银行、代理银行、 预算单位连网，实现网络办公。资金划拨过程的会计监督 和财政监督实行网络化的计算机权限程序控制，严格坚持 “预算指标控制用款计划，用款计划控制拨款申请，拨款 申请控制支付令”的控制流程。从网络会计的角度看，此 项改革实现了会计监督和财政监督的网络化和事前、事中 的时实监督，监督手段注重程序执行过程的自动控制，创 新了监督机制和监督手段。但还存在以下不足： 信息要素不全面，共享性差。由于信息要素不全面， 尤其是管理方面的要素缺失，数据的共享性差。如部门预 算与国库集中支付系统间数据共享就很困难。 会计要素不规范，编码不统一。主要体现在上下级之 间、信息系统之间不统一。如非税征收系统的单位编码与 国库集中支付的单位编码不统一，政府收支分类科目的编 码也不一致。这为系统间数据的采集和运用设下了障碍。 会计核算没有实现网络化。由于要素不全，编码不统 一，数据共享难，目前预算总会计的核算有的采取对相关 数据进行复杂的对接编辑后实行手工加计算机的方式进行， 有的还停留在手工操作。 会计信息的运用不充分。预算总会计的网络化程度不 高，给预算编制、执行、监督在运用其资料时带来困难， 没有充分发挥会计资料对管理和决策的应有作用，也没有 考虑单位会计采集数据的需求。如财政统发工资数据预算 单位完全可以作为单位会计的核算信息加以运用。 对外部监督网络化功能考虑较少。如目前的国库集中 支付软件对审计监督等外部查询和监督功能考虑较少。 2、会计集中核算改革 为了加强会计监督和财政监督，提高会计信息质量不 少地方实施了会计集中核算改革。会计集中核算改革是由 财政成立会计核算中心,在资金所有权、使用权、财务自主 权不变的前提下,取消行政事业单位的银行账户、取消原单 位会计和出纳岗位,由会计核算中心统一开设账户,通过委 托代理记账,对单位集中办理资金结算、会计核算，进行会 计监督。从网络会计的角度看，它实现了预算会计的网上 办公，但由于过分强调集中又失去了网络会计的远程分布 处理特点，存在一些不容忽视的问题。 在一定程度上弱化了单位会计监督职能。会计监督主 体主要是单位的财务人员，其次是财政、审计等外部监督。 会计监督是单位内部控制主要内容，是会计工作中的一种 专门技术，它体现在会计工作的各个方面，会计核算与会 计监督是互相渗透互为因果的。实行会计集中核算后，撤 销单位会计岗位，把单位经济和会计工作的直接执行者、 知情者即单位会计人员撇到一边。在一定程度上改变了单 位的核算权和会计监督权，改变了会计责任主体，违背 会计法中关于“各单位应当建立健全本单位内部会计 监督制度”的规定。在实际工作中，会计核算中心远离原 始凭证记载事项的发生环境和地点，缺乏对单位经济活动 进行直接、及时、全方位的监督。 由财政成立会计核算中心既核算又监督，削弱了财政 监督的独立性，也造成行政伦理的紊乱。财政监督是指各 级财政机关在财政管理过程中对行政事业单位及其他用款 单位执行财税法规和政策的情况，以及涉及财政收支、会 计资料和国有资产管理等事项依法进行的监督检查活动。 实行集中核算既由核算中心实行会计核算和会计监督，同 时执行财政监督，财政监督的独立性不强。核算中心既核 算又监督，集运动员和裁判员于一身，财政集宏观与微观 管理于一体，造成上下级管理关系的伦理不清。 对单位财务事项真实性、合法性的审计产生影响。会 计业务处理一旦出现差错，单位会计信息失真或泄密，单 位领导出现贪污挪用行为责任难以界定。单位的一些违反 财经纪律的事项为了达到在会计核算中心顺利审核过关并 报账的目的，往往会想方设法规避监督，同时会计核算中 心审核报账后，使这类经济事项的会计核算记录融入了繁 多的会计核算业务之中，为真实性、合法性审计增加了难 度。此外，会计核算中心的审核，增加了审计对其审核的 依赖性，容易产生认同感，从而影响审计人员对审计事项 真实性、合法性的专业判断。 过分强调集中，采用办公大厅模式，客观上忽视了预 算单位财务管理的网络化进程，给单位利用财务会计资料 进行管理带来困难。造成一方面单位财务力量的闲置，另 一方面核算中心事务繁杂，工作不堪重负。增加了单位报 账、对账、结算等财务协调的工作量。如原来在本单位可 以办结的事项必须到核算中心才能办理，增加了单位的财 务成本。 3、乡财县管改革 为巩固农村税费改革成果，规范和加强乡镇财政管理， 确保乡镇政府职能转变和各项社会事业发展，不少地方实 施了以“预算共编，账户统设，集中收付，采购统办，票 据统管”为主要内容的乡财县管改革。此项改革的成效主 要体现在：预算编制规范，约束力增强；乡镇债务得到有 效控制；实现了业务处理和会计核算的网络化；票据管理 规范化，真正达到了以票管收的目的；账户设置规范统一， 避免了多头开户和乱开户现象；政府采购工作程序化，大 大节约了采购成本。从预算会计网络化的角度看，是较为 成功的探索。一是网络化就地核算，较好的克服了集中核 算过分强调集中带来的不足。二是通过会计核算网络化规 范了会计工作，提高了会计信息质量。三是使会计监督和 财政监督以及其他的外部监督实现网络化成为可能。四是 由于使用统一的网络软件，实现了软件资源共享和信息资 源的共享。五是乡镇与上级财政的网络建设为预算会计网 络化的网络建设提供了经验和物质基础。从目前改革的情 况看，还存在以下不足： 核算软件没有很好的利用财政其他管理系统的数据资 源。如没有考虑利用部门预算、国库集中支付、财政统发 工资、政府采购、非税征收等财政管理信息系统形成的收 支数据。 网络化的核算只是提供了实现监督网络化的可能，软 件在网络管理和网络监督方面的功能考虑较少。 遇警告知功能考虑较少。网络核算后，管理人员和监 督人员面对的是十分庞大、纷繁的信息数据，采用信息技 术实行自动报警和有效的告之是很有必要的。 三、建议实行预算网络会计提高会计信息质量创新财 政监督机制 鉴于目前会计监督、财政监督和预算会计核算手段的 现状及存在的问题，笔者建议将现代信息技术运用于预算 会计领域，实行“预算网络会计”提高会计信息质量，创 新财政监督机制。按照政府会计体系改革的思路，我国的 会计体系由企业会计、政府会计构成。政府会计不同于现 行的预算会计，政府会计在手段上实行网络会计是本文构 想的预算会计实行网络会计的终结目标。在现阶段建议预 算会计实行网络会计是为此目标打基础的。为区别企业网 络会计、政府网络会计本文把预算会计实行网络会计简称 为“预算网络会计”。利用现代信息技术推行预算网络会 计，是提高预算会计信息质量，解决会计监督、财政监督 等外部监督目前存在问题的有效途径，也是实现财政管理 精细化的必然要求。在政府会计改革的政府会计体系，政 府会计准则、政府会计标准体系，政府会计报告体系、政 府绩效评价体系尚不完备的情况下，提出实行预算网络会 计似乎为时过早，笔者认为这正是从技术上支持政府会计 改革的重要步骤和有利时机。它不但能加强当前的财政管 理和监督，更主要的是为政府会计改革打造信息平台，筑 牢微观基础。 预算网络会计的涵义和作用 1、预算网络会计的涵义 网络会计是在现代信息技术条件下依托计算机网络环 境对各种交易和事项进行确认、计量和披露的会计活动， 是建立在网络环境基础之上的会计信息系统，是相对于单 机模式的电算化会计提出的会计手段新概念。就企业管理 而言企业网络会计是电子商务的重要组成部分，就政府管 理而言政府网络会计是“金财”工程的重要组成部分，是 政府会计的工作平台。预算网络会计就是指对财政财务管 理和财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计实行 网络化。财政管理改革中的部门预算、国库集中收付、财 政统发工资、政府采购、乡财县管、集中核算等都属于预 算网络会计的探索和实践，只是目前处于分部实施阶段， 有的信息传递还没有实现网络化。 2、预算网络会计的作用 预算网络会计的作用重点体现在它是预算会计的工作 手段和信息平台。它能够帮助财政和预算单位实现财务与 业务，财务与财政的协同和报表、报账、查账、审计等远 程网络办公，为事前和事中的动态管理和监督提供多维数 据，从根本上改变目前财政财务信息的获取与利用方式。 预算网络会计是从根本上提高会计信息质量，实现会计监 督、财政监督等外部监督网络化的有效载体和平台。它弥 补了单机工作电算化会计的缺点，具有会计信息和功能共 享化、数据处理时实化、信息来源多样化、信息存储无纸 化、会计工作分布式、会计信息的获取更具针对性、会计 数据便于进行全面核算、实时监督等特点。实行预算网络 会计，将从技术层面强有力的维护预算执行秩序。由于技 术上的规范化，使得各个单位的会计核算有一个清晰的轨 迹，网络会计信息系统中设置了一些专供审计人员使用的 审计程序，强化了审计手段，为审计监督提供了方便，降 低了审计成本，同时也为其他外部监管提供网络信息平台。 如上级财政要进行某项宏观决策，需要某个乡镇的资金使 用信息，就不必亲自到这个乡镇去，直接通过在线访问就 可以获得所需要的信息，有效提高财政资金管理的行政效 能。 实施预算网络会计的有利条件 把财政的统发放工资系统、非税收入管理系统、总会 计核算业务系统、部门预算系统、国库集中支付系统、乡 财县管信息系统、政府采购管理系统、地方财政分析系统 等十多个网络应用系统和若干个业务处理系统进行有机整 合，实现预算网络会计的可能性主要体现在： 1、“金财”工程的实施为实施预算网络会计提供了物 质保障。现代网络技术是财政管理的重要支撑。通过“金 财”工程中的国库集中收付、乡财县管等财政改革，财政 建立了十多个应用服务器群，使财政、税务、银行和行政 事业单位乃至乡镇的网络和计算机硬件设施都已配备，这 为实施预算网络会计奠定了物质基础。 2、财政网络会计实践为实施预算网络会计的软件开发 提供丰富的经验。通过上述网络会计的探索实践和满足财 政管理的各项网络办公软件的开发与运用为预算网络会计 的软件开发设计积累了丰富的经验。 3、财政的各项改革为实施预算网络会计提出了需求并 提供了足够的思想准备。部门预算、国库集中收付、非税 征收、乡财县管等改革都是分布实施的预算网络会计内容， 整合功能简化程序的要求十分强烈，以及党务公开、政务 公开等勤政廉政建设的开展都为财政推行预算网络会计提 出了要求并提供了足够的思想准备。 4、财政的会计继续教育和电算化教学为预算网络会计 的实施提供了人力保证。 5、政府会计改革为实行预算网络会计提供了政策支持。 预算网络会计是政府会计操作手段和信息平台的雏形，通 过实施预算网络会计为政府会计改革会计手段创新提供实 践经验。 预算网络会计信息系统的功能构想 针对财政财务网络会计的各项改革实践和财政管理精 细化，政府决策科学化，会计监督和财政监督等外部监督 网络化的要求，现提出预算网络会计信息系统设计的大胆 构想，以此促进预算网络会计建设，也望能对今后的政府 会计改革有所帮助。 、预算网络会计信息系统设计的目的 预算网络会计信息系统设计的总目标是“提高政府会 计信息质量，创新财政监督机制”。笔者认为，要适应新 形势的要求，体现软件设计的前瞻性，必须注重以下三个 方面： 从技术层面解决会计信息规范化、会计监督及会计信 息在统计分析决策等应用方面存在的问题，全面提高会计 信息质量 现代信息技术和会计理论完全可以实现会计体系，政 府会计准则、政府会计标准体系，政府会计报告体系、政 府绩效评价体系等方面的规范与统一，虽然这方面的标准 体系尚不完善，但可构建这方面的框架进行实践和探索， 为政府网络会计探索改革的方向积累实践经验。计算机和 信息技术的严密性、及时性和强大的计算能力可以保障会 计信息应用于统计分析和决策，使统计分析由繁难的境地 变得轻松容易，引入决策指标体系使决策分析更加客观、 严谨和科学。 利用网络信息技术解决监督手段、监督范围、监督方 式、监督主体及监督结果执行方面存在的问题，创新财政 监督机制 一是监督手段要实现网络化。财政监督要充分利用现 代化信息技术手段，通过预算网络会计软件的开发，建立 灵敏的财政监督信息反馈机制。系统要收集储存行政事业 单位财务收支情况，实现财务数据信息共享，便于财政监 督部门运用预测和分析的方法，排列监督重点，查找存在 问题，强化监督的针对性，对带有倾向性、普遍性的问题， 及时向有关部门提出合理化的意见或建议，降低监督成本， 在一定程度上达到了从源头上治理腐败的作用。监督手段 的网络化要对违法违纪行为形成震慑，迫使被监督单位注 重会计信息质量。 二是监督范围要实现全方位。由于预算网络会计涵盖 了财政财务管理的方方面面。会计记录信息包含管理、监 督、核算的多维信息，使监督从时间和空间上大大扩展。 实行严密的层级管理和控制，使监督范围和监督责任更加 清晰。同时使过去单纯的事后监督变为事前、事中的时实 监控，加强预算执行过程中的监督。要能随时掌握财政资 金的分配、拨付、使用、结存等动态情况，并对管理中出 现的异常情况进行即使调查和追踪监控。随着国库集中收 付和政府采购制度的执行，对财政资金的管理监控要延伸 到财政资金的使用单位和商品与劳务供应者，真正将监督 寓于财政管理的全过程。 三是监督方式要更加注重操作程序的设置。针对现有 财政监督方式的不足，为切实有效地加大财政监督的力度， 使财政监督更加科学、规范、有序，必须建立起适应财政 管理改革需要的、规范的财政监督方法体系。由重事后监 督转变为对财政资金分配全过程的监督；由重收入监督转 变为收支并重监督的；由突击性监督检查转变到规范化的 经常性监督；注重操作程序的设置和对操作程序执行过程 的监督。预算网络会计是一体化的财政、财务、管理、监 督多功能信息系统，必须对财政和预算单位的各项管理和 监督功能进行科学合理的整合和分类使之形成严密的体系， 使界面清爽，操作简便。过去的内部监督控制写在纸上， 往往形同虚设，现在是固化在软件的程序中，通过责任人 的权限设置和严格的审核流程可以从根本上改变以前监督 链条松动，缺位越位并存，牵制失灵的状况。 四是监督主体要实现多元化。通过预算网络会计系统 中操作权限的合理设置，不同的监督主体可以从不同的角 度对具体单位和某各地区或部门进行监督，体现了齐抓共 管的大监督概念，实现监督主体的多元化。理顺财政监督 与其他经济监督的关系。要妥善处理财政监督与其他经济 监督的关系以及财政监督专门机构与财政部门内部各业务 部门之间的关系。财政部门及财政监督专职机构依据会 计法实施监督管理，重点监管各单位在财政收支过程中 执行国家财政法律、法规、规章制度的情况，确保财政收 入支出安全有效。要与审计监督、税务监督加强协作，互 通信息，有机结合，避免工作中的重复和推诿现象，形成 合力。在财政部门内部，要理顺各业务部门的工作职能关 系，建立起财政内部的监督与再监督机制。使财政部门在 整体上建立起事前调查审核、事中跟踪监控和事后专项检 查三位一体的财政监督机制，进而充分发挥财政监督的职 能作用。 五是要强化监督结果的执行力度。过去监督结果的执 行靠被检查单位的执行情况报告或进行实地回访。实施网 络会计后被检查单位检查结果的执行情况，监督主体在网 上要能查到，从而加大监督结果的执行力度，迫使被监督 单位注重监督结果的执行。 整合财政财务管理软件功能，解决信息系统间数据不 能共享、操作复杂、培训难的问题，实现功能全面、便捷 实用的人性化设计，降低财务管理成本 由于我国财政财务管理正处于应用信息技术的发展阶 段，为适应各方面管理和监督的需要各方面的管理机构推 出了大量的管理信息系统，但这些系统往往从自己的管理 需要入手，各有侧重，互不衔接，给实际操作单位带来的 工作压力正与日俱增，随着市场经济的不断完善和管理与 国际间的逐步接轨，整合系统软件功能，简化操作很有必 要。 、预算网络会计信息系统的设计原则 根据预算网络会计信息系统的设计目的，笔者认预算 网络会计信息系统的设计应坚持以下四个原则： 会计信息的完整性原则：预算网络会计会计信息的完 整性与原单机电算化会计软件会计信息的完整性应有本质 的区别。因为网络化的目的重点是要实现网络管理和网络 监督，这就要求信息的分布录入和集中处理，集中处理对 信息要素的全面性和规范性要求就非常的严格。全面性： 要求软件中每一条记录除了原单机软件需要的信息外还必 须加载：单位名称，单位性质，适用的会计制度，会计账 套的种类，政府收支分类的功能科目、经济科目，非税征 收的项目和标准，财政预算管理的指标体系如：经费来源、 预算项目、是否实行政府采购、支付方式等；为适应以后 管理和监督的需要还必须前瞻性的设置足够的空白信息字 段，供加载新的功能和软件升级之用。规范性：要求信息 要素的编码和名称的必须统一规范。会计信息的完整性原 则保证每一条会计记录成为满足各方面网络管理和监督需 要的多维数据，以便计算机对信息的检索分析和准确定位。 管理核算监督功能的一体化原则：网络会计的功能与 单机电算化软件相比要实现由分别系统处理变为一体化的 全方位功能的有机整合。有机整合不是简单的信息系统相 加，是在单一数据库管理模式下的能实现部门预算、国库 集中收付、政府采购、财政统发工资、非税征管、单位财 务核算、部门决算等各项财政财务功能的网上办公、网上 监督、网上查询、网上分析、网上统计和网上决策。 数据源的单一数据库原则：为保证会计信息的完整性 原则和管理核算监督功能的一体化原则的在技术上的实现 必须强调数据源的单一化，以便集中处理、维护和保证数 据安全。这与国库集中支付强调建立国库单一账户一样。 单一数据库要集中统一建在财政部门，并实行严格的双机 热备份和异地保存，确保其安全和完整。单位、部门在本 系统本单位的个人机上实行定时或不定时的单机备份，保 证意外事故数据毁损后的及时恢复。 软件操作的简单化原则：信息的完整性、功能的一体 化、数据源的单一数据库是预算网络会计的三大特点，这 与操作的便捷性要求并不矛盾。要充分利用现代信息技术 和人性化的设计解决这方面的问题。如有关会计记录的 “定位信息”可以通过单位注册和登录功能模块时准确加 载，使操作人员在软件操作过程中完全感觉不到这类信息 的录入；明晰程度要实行严格的层级不可逆控制。即上级 的明晰程度根据上级的管理和监督需要设置，下级的明晰 程度只能在上级的明细科目下根据本单位的管理需要进一 步明晰化，不能逆向修改，以此保证各个层面的管理和监 督的需要，从技术上彻底解决会计规范化和会计信息质量 问题。由于行政事业单位的财务人员素质和业务水平不一 致，有的甚至很差，软件界面和模块设计要考虑容错功能 和人性化处理。 、预算网络会计信息系统的功能设计 由于预算网络会计是一体化的财政、财务、管理、监 督多功能信息系统，必须对财政和预算单位的各项管理和 监督功能进行科学合理的整合和分类使之形成严密的体系， 使界面清爽，操作简便。系统功能主要划分为：系统管理、 财务管理、财务核算、监督分析四大模块。 系统管理包括系统初始、网络同步、数据单机备份、 权限设置等。 系统初始：就财政而言要保证信息要素的完整性和规 范化，保证部门预算、国库集中支付、财政统发工资、政 府采购、非税征收等财政管理的功能需求。就单位而言包 括在网上的上级信息字段中选定适合本单位的字段范围， 通过选择缩小本单位在操作过程中的选择范围，方便操作。 并根据管理权限设置本单位管理需要的明细化项目，从而 使系统在不违背上级管理需要的前提下实现本地化。如政 府收支分类功能科目网络上的是完整全面的，而本单位使 用的科目并不多，单位通过初始化简化本地操作。 权限设置：是实现本单位会计监督和财政有序管理与 监督，保障信息安全的重要手段。如稽核岗位一旦设置， 执行岗位就必须通过稽核岗位审核才能执行。 财务管理包括资产管理、人员管理、财政统发工资、 部门预算、政府采购、非税征管。 资产管理：包括固定资产、库存材料、债权债务的管 理和台账、卡片的查询打印。信息来源于单一数据库中具 体单位的会计记录，这里只是满足各级管理需要的查询打 印。如库存材料清单，债务债券清单、账龄分析表等。 人员管理：包括单位所有人员的人事和工资信息和政 工人事方面的统计报表，人事工资信息是财政统发工资和 各级会计记账的重要数据来源。 财政统发工资：实现在网上工资变动、修改、审核、 确认和变动依据的提供。变动依据单位只需提供相关文件 的文号，具体文件由财政部门将组织、人事部门的批复文 件上载到网络会计系统，单位选定即可，财政部门审核可 以在单位选定的范围内实现方便的查阅和审核，由此形成 本地区工资变动政策的完整档案和工资数据变动的历史记 录，方便于其他方面的查询。 部门预算：每年财政部门预算方案确定后由财政初始 化统一的表格、自动取数公式和编制口径，单位与财政网 络同步后可以自动在会计核算、人员管理、资产管理等模 块完成有关数据参考值的获取和测算，再经过单位充分考 虑、预测、修改、确认，最后形成本单位的部门预算，通 过网络同步上报财政局。财政根据单位的历史数据和单位 的编制说明进行审核，通过对网上数据的检索汇总自动生 成本级的部门预算。 政府采购：通过检索部门预算模块的数据，单位编制 政府采购计划，明确采购时间和采购方式，财政政府采购 办公室对计划进行批复后，由相关采购机构执行采购，财 政国库集中支付采购资金，采购支付数据供各级会计模块 作为确认记账的数据来源。预算单位由此模块完成与财政 政府采购管理办公室和政府集中采购机构的手续衔接，实 现网络办公。 非税征管：财政根据中央和地方的非税征收项目和标 准确定本地区各部门的征收项目和标准，征收单位的征收 项目、征收标准、征收依据只能在网络上根据单位代码自 动识别，单位填加无效，票据格式由财政统一，单位执收 执罚在此模块登记启票，代理银行款额收讫确认后成为各 级记账、监督和管理的信息来源。此模块供执收执罚单位 和财政非税征收管理办公室进行非税征管和核算，资金直 接汇缴国库或财政专户。由此，从技术上杜绝乱收费乱罚 款的行为和从源头上防止私设“小金库”的行为发生。通 过单位开票、汇缴直接生成非税征缴台账，不需专职的记 账人员，财政总预算会计自动获取此项数据确认记账。由 软件自动完成各级非税征收情况的分析和统计。 财务核算包括国库集中支付、出纳会计、部门决算 国库集中支付：实现财政和预算单位直接支付和授权 支付计划的网上申报、审核、拨付，财政、预算单位、代 理银行、人民银行实现网上办公，财政总预算会计核算实 现自动化，支付数据实现全面共享，方便单位对账和各级 预算指标执行情况的查询、分析和汇总。预算指标来源于 经人大批复后的部门预算，各个层面的审核批复实行严格 的程序权限设置，实现财政监督对监督程序执行过程的监 督。 出纳会计：实现现金日记账和银行存款日记记账和会 计核算账薄的记账、核算和管理。财政要初始化各种会计 制度的不同账薄，供单位的不同财务人员选择使用。如： 行政单位会计账薄，事业单位会计账薄，事业单位企业管 理的会计账薄，封闭运行的专项资金会计账薄，工会、党 组织、团组织、学会等社会团体账薄，伙食团会计账薄等， 使财政和单位的一切资金活动全部纳入预算网络会计的单 一数据库，由此拓展财政管理和监督的范围和空间，对资 金活动实行全方位的监管，创新监督机制，从技术上加强 会计规范化工作，提高会计信息质量。单位财务人员根据 权限登录，自动打开相应会计账薄进行核算。出纳和会计 的记账凭证录入尽量实行智能获取化和现场易错提醒。如 国库集中支付、政府采购、财政统发工资的数据可以实现 在相应模块中会计记录的自动获取，减少手工录入的工作 量和差错。现场易错提醒，如涉及货物采购达到固定资产 管理金额系统自动提醒登记固定资产和固定基金，填制固 定资产卡片，否则不予保存；事业单位年底结账前自动提 醒结转事业基金并进行结余分配。会计科目的设置实行 “层级间不可逆控制”，保证各级管理统计口径的一致性、 准确性和可比性。 部门决算：年底部门决算财政部门将决算报表决算口 径加载到网上，报表中能从相关模块中获取数据的编辑自 动获取公式获取，不能获取的由单位补录，从而实现部门 决算的网上编报和审核，保证账表相符，极大减轻部门决 算编报的工作压力。 监督分析完成网上时实监督和分析 监督：根据不同的角色设置不同的监督内容，因为网 络会计的单一数据库中记载了不同单位、不同资金、不同 用途、不同时点的所有数据，为实现会计监督、财政监督， 税务、审计等外部监督的监督机制和监督手段的创新提供 了可能。监督功能中要体现对重点监督对象的时实提醒和 有效告知。如新增债务、大额资金的账套间划转